日內(nèi)瓦和維也納，爭(zhēng)全球治理蛋糕

何任遠(yuǎn)

日內(nèi)瓦的湖區(qū)

瑞士曾是世界范圍內(nèi)第一個(gè)跨政府組織“國(guó)聯(lián)”的總部所在地，如今也是聯(lián)合國(guó)旗下多個(gè)分支，包括世界衛(wèi)生組織、難民署、人權(quán)理事會(huì)等組織的總部所在地，還是紅十字國(guó)際委員會(huì)（日內(nèi)瓦）、國(guó)際奧委會(huì)（洛桑）、國(guó)際足聯(lián)（蘇黎世）、歐足聯(lián)（尼翁）的總部所在地，以及世界經(jīng)濟(jì)論壇（達(dá)沃斯）等著名峰會(huì)的舉辦地。

瑞士法語區(qū)的城市日內(nèi)瓦，比巴黎更顯國(guó)際化。在日內(nèi)瓦的湖區(qū)周邊，坐落著23個(gè)國(guó)際一線組織的總部?！皣?guó)際日內(nèi)瓦”的建設(shè)口號(hào)，凸顯著其國(guó)際組織之都的定位。但外交名城日內(nèi)瓦不是沒有競(jìng)爭(zhēng)者，鄰國(guó)講德語的首都維也納，就在虎視眈眈。

尚武的中立國(guó)

在歐洲的深山中，有這樣一個(gè)小國(guó)：防御工事和荷槍實(shí)彈的軍人隨處可見，防核爆山洞能夠容納這個(gè)國(guó)家的所有公民。它并非戰(zhàn)亂的貧瘠小國(guó)，也不是諸如阿爾巴尼亞這種被外界認(rèn)為是“隱士之國(guó)”的半封閉國(guó)家，而是在拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)后的兩百多年里，幾乎與戰(zhàn)火絕緣的“和平之國(guó)”瑞士。

實(shí)際上，吸引一眾“全球治理”跨國(guó)機(jī)構(gòu)的瑞士，是一個(gè)“武裝到牙齒”的國(guó)家。其延續(xù)兩百年的“永久中立國(guó)”地位，是建立在全體公民“以武止戈”的理念和實(shí)踐上的。

在羅馬帝國(guó)統(tǒng)治大半個(gè)歐洲的時(shí)期，有兩個(gè)類似“雞肋”的行省，本身沒有豐富的自然資源，根本不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，卻是開疆拓土?xí)r必須占領(lǐng)的地方：一個(gè)是位于北海南岸的低洼省份巴達(dá)維亞（今荷蘭、比利時(shí)一帶），另一個(gè)就是深藏于阿爾卑斯山脈中的赫爾維西亞?。ê髞砣鹗咳说木駡D騰）。

前者是一個(gè)經(jīng)常被海水浸泡的鹽堿地，后者則是常年山賊橫行的高海拔苦寒地帶，兩者在帝國(guó)時(shí)期和封建時(shí)代，都不希望惹怒霸權(quán)中心而被卷入戰(zhàn)火。在逐漸形成歐洲五大列強(qiáng)的19世紀(jì)，比利時(shí)和瑞士都是歐洲五霸夾縫中自我標(biāo)榜的“中立國(guó)”。然而，歷史在之后證明了“中立國(guó)”這身份，也是需要靠自身軍事力量維系的。

相比沒少遭受德國(guó)侵略的比利時(shí)，瑞士的中立國(guó)地位可是經(jīng)受住了動(dòng)蕩的考驗(yàn)。從1815年維也納會(huì)議把瑞士定為“中立國(guó)”后，這個(gè)小山國(guó)就再也沒有經(jīng)歷過戰(zhàn)火的摧殘。

這其中一個(gè)原因是瑞士的勇武傳統(tǒng)。在鐘表和光學(xué)儀器成為世界聞名的瑞士特產(chǎn)之前，這片苦寒之地的特產(chǎn)就是戰(zhàn)士。中世紀(jì)的瑞士人，成為了歐洲強(qiáng)勢(shì)君主和貴族的雇傭兵。后來梵蒂岡教皇專門聘請(qǐng)瑞士衛(wèi)隊(duì)作為私人武裝，莎翁戲劇《哈姆雷特》中的丹麥國(guó)王亦如此。

如今，這個(gè)具有“全民皆兵”傳統(tǒng)的國(guó)家，確保一旦參戰(zhàn)就能立即調(diào)動(dòng)80萬軍隊(duì)。此外，瑞士在山脈和峽谷間修建了諸多秘密地下基地，鑿穿了多條迷宮隧道，能夠讓自走炮、裝甲車和坦克以及導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)不動(dòng)聲色地在各州之間穿越。甚至連空軍機(jī)場(chǎng)也隱藏在阿爾卑斯山的山坳里。那些風(fēng)光旖旎的滑雪驛站，平時(shí)游人如鯽，但一墻之隔，卻是隨時(shí)掛彈待命的FA-18戰(zhàn)機(jī)。

正是有了“武裝到牙齒”的國(guó)策，瑞士才有長(zhǎng)久中立的本錢，才能成為頂級(jí)富豪們財(cái)富的保險(xiǎn)箱，進(jìn)而獲得國(guó)際組織選址的青睞，躍升為衣香鬢影的國(guó)際會(huì)務(wù)都會(huì)。

與國(guó)際組織伴生

歌舞升平的表面下，瑞士山體內(nèi)部的備戰(zhàn)齒輪總在運(yùn)轉(zhuǎn)。如果說，“武裝到牙齒”是瑞士立國(guó)的那層蛋糕內(nèi)核，那么無數(shù)跨國(guó)組織入駐，就是蛋糕表面上的那層奶油裝飾。

梵蒂岡的瑞士衛(wèi)兵

吸引一眾“全球治理”跨國(guó)機(jī)構(gòu)的瑞士，是一個(gè)“武裝到牙齒”的國(guó)家。

夾在德法意三大國(guó)中間，瑞士各個(gè)聯(lián)邦州、語區(qū)和城市，有著明確的分工和定位，并不會(huì)讓一個(gè)城市承擔(dān)過多職能。伯爾尼是其政治首都，但是“國(guó)際物流和商貿(mào)之都”卻被賦予蘇黎世。相比起德語區(qū)，瑞士法語區(qū)的經(jīng)濟(jì)并不算出彩，卻坐擁一座天下聞名的國(guó)際組織之都——日內(nèi)瓦。

紅十字國(guó)際委員會(huì)總部

聯(lián)合國(guó)歐洲總部

世界衛(wèi)生組織總部

世界貿(mào)易組織總部

今時(shí)今日，從日內(nèi)瓦湖畔往日內(nèi)瓦國(guó)際機(jī)場(chǎng)方向眺望，你會(huì)發(fā)現(xiàn)一系列設(shè)計(jì)前衛(wèi)的跨國(guó)組織總部建筑物：世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界氣象組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)駐日內(nèi)瓦代表處、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署、世界衛(wèi)生組織、紅十字國(guó)際委員會(huì)。能從空中一眼看完這么多國(guó)際一線組織的總部，這樣的城市恐怕也只有日內(nèi)瓦。

瑞士商人、國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)之父亨利·杜南

瑞士法語區(qū)的經(jīng)濟(jì)并不算出彩，卻坐擁一座天下聞名的國(guó)際組織之都——日內(nèi)瓦。

相比起布魯塞爾“西方軍機(jī)處”的行政特色，瑞士的國(guó)際組織更加標(biāo)榜“和平”。第一個(gè)在瑞士建立，并具有真正國(guó)際組織意義的機(jī)構(gòu)，就是在戰(zhàn)場(chǎng)上“救死扶傷”的紅十字國(guó)際委員會(huì)。

1863年，瑞士商人亨利·杜南在意大利北部目睹了傷兵慘狀，決心發(fā)起一個(gè)照顧各方受傷士兵的組織?；氐饺諆?nèi)瓦后，他同當(dāng)?shù)馗簧踢€有市政府磋商，并邀請(qǐng)了歐洲多國(guó)的政府代表與會(huì)，隨后成立了“傷兵救護(hù)國(guó)際委員會(huì)”（“紅十字國(guó)際委員會(huì)”前身）。次年，瑞士聯(lián)邦政府出面邀請(qǐng)了所有歐洲主權(quán)國(guó)家以及美國(guó)、巴西和墨西哥的代表，推出了《日內(nèi)瓦公約》。這份影響深遠(yuǎn)的文件，成為了用人道主義精神對(duì)待敵方戰(zhàn)俘的重要依據(jù)。

有意思的是，紅十字國(guó)際委員會(huì)的標(biāo)志，跟瑞士國(guó)旗和國(guó)徽的色樣高度重合，后者是白色十字搭配紅色底色，與前者的用色地方剛好相反。根據(jù)瑞士杜南研究院的資料，這種設(shè)計(jì)是為了紀(jì)念杜南的瑞士國(guó)籍。另外，該組織的委員是在瑞士公民中選舉產(chǎn)生的。由此，現(xiàn)代瑞士的國(guó)本和國(guó)際性組織高度重合，你中有我，我中有你。

擁有湖光山色的日內(nèi)瓦，讓各國(guó)外交官在艱苦的馬拉松談判之余，能夠得到身心放松。再加上英國(guó)人在19世紀(jì)把瑞士雪山開發(fā)成滑雪勝地，以及穩(wěn)定和平的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，瑞士成為了歐洲現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)祥地之一。一個(gè)讓當(dāng)?shù)厝私蚪驑返赖脑掝}是，列寧在瑞士流亡期間曾試圖在當(dāng)?shù)匕l(fā)動(dòng)革命，但響應(yīng)者寥寥無幾，而革命導(dǎo)師也怕這里的湖光山色消磨自己的革命激情，最終在1917年動(dòng)身返回俄國(guó)。

1919年，第一次世界大戰(zhàn)塵埃落定，根據(jù)《凡爾賽條約》，世界上第一個(gè)協(xié)調(diào)各國(guó)矛盾紛爭(zhēng)的跨國(guó)組織“國(guó)聯(lián)”在日內(nèi)瓦成立。第二年，國(guó)聯(lián)總部“萬國(guó)宮”開門運(yùn)作之際，日內(nèi)瓦迎來了約1500名國(guó)際時(shí)政記者，還有數(shù)以千計(jì)的外交官，以及各類游說團(tuán)體。

前所未有的國(guó)際關(guān)注，在日內(nèi)瓦催生出一系列產(chǎn)業(yè)：翻譯、法律咨詢、觀光導(dǎo)游、文娛、房屋中介、酒店服務(wù)等。長(zhǎng)期固守山里的瑞士人，第一次看到了來自東亞、西亞、美洲等遙遠(yuǎn)地方的外交人員。山國(guó)里原本寧靜的小城，響起了各國(guó)的語言和音樂。如今日內(nèi)瓦市政府官網(wǎng)上標(biāo)榜的“國(guó)際日內(nèi)瓦”，在那個(gè)時(shí)候就開始成為城市生活的常態(tài)。

“國(guó)際日內(nèi)瓦”的反對(duì)者

從1939年二戰(zhàn)爆發(fā)到1946年“國(guó)聯(lián)”解散，日內(nèi)瓦經(jīng)歷了一段落寞的日子。但“國(guó)聯(lián)”的繼承者聯(lián)合國(guó)，卻把更多的國(guó)際化組織和外交人員帶到了日內(nèi)瓦和瑞士。

如今，單是聯(lián)合國(guó)分支機(jī)構(gòu)在日內(nèi)瓦的雇員，就達(dá)1萬多名。這座城市容納了3.2萬名外交官和使領(lǐng)館官員，有179個(gè)國(guó)家和地區(qū)在這里有常駐機(jī)構(gòu)，另外還有380多家國(guó)際性非政府組織在這里辦公。

日內(nèi)瓦跟紐約、維也納、內(nèi)羅畢和海牙，成為了聯(lián)合國(guó)旗下機(jī)構(gòu)所設(shè)總部最多的幾個(gè)城市。根據(jù)《全球治理期刊》2021年12月的一份研究，好像日內(nèi)瓦這樣坐擁多個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)的城市，已經(jīng)產(chǎn)生了一種“生態(tài)效應(yīng)”：國(guó)際化的組織讓當(dāng)?shù)氐脑O(shè)施和人文氛圍也變得國(guó)際化，從而產(chǎn)生滾雪球的效果，吸引更多國(guó)際化組織落戶日內(nèi)瓦。

可是，日內(nèi)瓦接待的駐扎機(jī)構(gòu)和官員越多，這里的生活成本和社會(huì)問題也就越多。在2010年代，聯(lián)合國(guó)在日內(nèi)瓦的雇人成本比2000年代上漲了60%;到了2017—2018年，聯(lián)合國(guó)在日內(nèi)瓦分支機(jī)構(gòu)的雇員開始面臨大規(guī)模降薪，一些短期雇員更在一夜間變成了“非法滯留人員”。

到了2020年，聯(lián)合國(guó)又被曝出有79個(gè)成員國(guó)拖欠會(huì)費(fèi)，再加上特朗普主政時(shí)期美國(guó)退出了世界衛(wèi)生組織，成員國(guó)要求聯(lián)合國(guó)削減運(yùn)營(yíng)成本的呼聲日益高漲。據(jù)瑞士媒體Swissinfo報(bào)道，一些經(jīng)濟(jì)條件不佳的成員國(guó)，開始呼吁把某些聯(lián)合國(guó)分支機(jī)構(gòu)撤出日內(nèi)瓦。

實(shí)際上，早在1960年代，日內(nèi)瓦的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就上演過一次成功的“挖角行動(dòng)”。

在石油輸出國(guó)組織“歐佩克”成立之初，南美產(chǎn)油國(guó)和中東國(guó)家展開總部選址交鋒。為了彰顯組織的中立性質(zhì)，成員國(guó)選擇把秘書處設(shè)在日內(nèi)瓦，但幾年后即遷到維也納，因?yàn)楫?dāng)時(shí)日內(nèi)瓦拒絕給予歐佩克一個(gè)國(guó)際組織的外交地位，而奧地利人樂于提供方便。

維也納有著比日內(nèi)瓦更加豐富的國(guó)際會(huì)務(wù)歷史。

歐佩克維也納總部

國(guó)際原子能組織總部

還有，當(dāng)時(shí)日內(nèi)瓦已開始面臨國(guó)際組織過多而產(chǎn)生的通脹問題和社會(huì)治安問題。一些當(dāng)?shù)卣h對(duì)不斷蜂擁而至的國(guó)際機(jī)構(gòu)感到厭倦。瑞士政府對(duì)國(guó)際組織以及跨國(guó)私人集團(tuán)的雇員簽證，在當(dāng)時(shí)開始收緊，不少雇員的收入所得稅也開始變得沉重起來。當(dāng)時(shí)歐佩克在日內(nèi)瓦秘書處常駐的40名正式員工，被要求繳納占工資50%的收入所得稅，“逐客令”的意思已經(jīng)很明顯了。

這個(gè)時(shí)候，時(shí)任奧地利外長(zhǎng)向歐佩克伸出了橄欖枝。布魯諾·克賴斯基之后任職奧地利總理，利用奧地利在戰(zhàn)后確立的中立地位，致力于把首都維也納打造成與日內(nèi)瓦不相上下的國(guó)際會(huì)務(wù)城市。

為什么是維也納？可以說，作為昔日神圣羅馬帝國(guó)、奧地利帝國(guó)和奧匈帝國(guó)的故都，怎么說都是一個(gè)帝國(guó)曾經(jīng)的權(quán)力中樞，維也納的歷史地位可比日內(nèi)瓦高得多。

正當(dāng)歐洲列強(qiáng)在1815年齊聚維也納決定歐洲前途命運(yùn)的時(shí)候，日內(nèi)瓦還只是一個(gè)十八線都不到的山地小縣城。維也納有著比日內(nèi)瓦更加豐富的國(guó)際會(huì)務(wù)歷史，酒店食宿、會(huì)務(wù)場(chǎng)地、多語種翻譯和各種文娛康樂設(shè)施，該有的都有。無奈受兩次大戰(zhàn)摧折，多語種帝國(guó)一去不復(fù)返，只剩下這一名為“奧地利”的德語小山國(guó)百?gòu)U待興。

冷戰(zhàn)時(shí)期長(zhǎng)期執(zhí)政的奧地利社民黨，有意利用奧地利的中立國(guó)地位，在國(guó)際組織總部選址和會(huì)務(wù)承辦領(lǐng)域與瑞士一較高下。1965年，歐佩克時(shí)任秘書長(zhǎng)阿什拉夫·魯夫提在選址協(xié)議上大筆一揮，從此歐佩克便把家安在了維也納。

在克賴斯基的外交手腕操作下，維也納作為中歐地區(qū)在瑞士之外的國(guó)際組織和會(huì)務(wù)重鎮(zhèn)，聲譽(yù)漸濃。到如今，維也納是超過40個(gè)跨國(guó)政府組織的總部，其中著名的還有國(guó)際原子能組織、聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)藥品與犯罪辦公室、歐洲安全與合作組織等。

可以說，瘦死的駱駝比馬大，維也納失去了一個(gè)帝國(guó)的版圖，卻因?yàn)榈蹏?guó)留下的外交智慧而得以繼續(xù)成為一座國(guó)際化的會(huì)務(wù)之都。

責(zé)任編輯謝奕秋 xyq@nfcmag.com