國(guó)家檔案館檔案業(yè)務(wù)外包法律邊界研究

摘 要：檔案業(yè)務(wù)外包要遵循合法原則，法律邊界是不可逾越的防線。本文提出法律邊界的內(nèi)容包括檔案工作法律、檔案法規(guī)條例和檔案工作標(biāo)準(zhǔn)，從檔案業(yè)務(wù)外包行為、外包公司資歷資質(zhì)、檔案業(yè)務(wù)外包程序的合法性三個(gè)方面構(gòu)建法律邊界的界定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)掌握相關(guān)法律法規(guī)、評(píng)估檔案業(yè)務(wù)外包工作合法性和完善檔案業(yè)務(wù)外包法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等流程確定外包方案，為國(guó)家檔案館實(shí)施檔案業(yè)務(wù)外包提供參考。

關(guān)鍵詞：法律邊界;檔案業(yè)務(wù)外包;國(guó)家檔案館

并非所有國(guó)家檔案館檔案業(yè)務(wù)均適宜外包，有必要界定檔案業(yè)務(wù)外包邊界，保障檔案安全。徐擁軍教授提出檔案服務(wù)外包指某機(jī)構(gòu)將不屬于國(guó)家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案，通過(guò)市場(chǎng)，以合同方式委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的行為[1 ]。路江曼指出若缺乏專門(mén)的法律法規(guī)，僅靠職業(yè)道德和市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)保障檔案中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)安全，機(jī)構(gòu)本身與客戶都將面臨風(fēng)險(xiǎn)[2 ]，強(qiáng)調(diào)了外包過(guò)程中法律法規(guī)的重要性。法律邊界是檔案業(yè)務(wù)外包邊界的內(nèi)容之一，檔案業(yè)務(wù)外包工作不可逾越法律邊界。

1 檔案業(yè)務(wù)外包法律邊界的內(nèi)容

1.1 檔案工作法律

法律是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，對(duì)全體社會(huì)成員、組織團(tuán)體具有普遍約束力的行為規(guī)則[3 ]。國(guó)家檔案館與外包公司的檔案業(yè)務(wù)外包行為必須遵守檔案工作法律規(guī)定，二者之間必須以法律為前提建立檔案業(yè)務(wù)外包關(guān)系，嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定行使檔案權(quán)利和履行檔案義務(wù)。這些法律包括檔案專門(mén)法律《中華人民共和國(guó)檔案法》，也包括如《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》等其他法律，國(guó)家檔案館應(yīng)在法律邊界內(nèi)進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)外包工作。

1.2 檔案法規(guī)條例

根據(jù)國(guó)家檔案局檔案政策法規(guī)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)家檔案局單獨(dú)制發(fā)或與相關(guān)部委聯(lián)合制發(fā)的檔案行政法規(guī)有3條;部門(mén)規(guī)章35條;規(guī)范性文件13條;地方性法規(guī)67條。此外，全國(guó)各省市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定了相應(yīng)的檔案管理辦法、條例。筆者瀏覽我國(guó)（除臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)外）各省市檔案信息網(wǎng)，將檢索到的檔案業(yè)務(wù)外包法規(guī)條例整理成表格1。檢索結(jié)果顯示，截止到2019年6月，除海南省、山西省、安徽省、廣西壯族自治區(qū)4個(gè)省份尚無(wú)內(nèi)容涉及檔案業(yè)務(wù)外包的法規(guī)外，其余各省市均有頒布。為我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包確定法律邊界提供制度基礎(chǔ)。

1.3 檔案工作標(biāo)準(zhǔn)

檔案工作標(biāo)準(zhǔn)是為檔案工作中具有重復(fù)性的對(duì)象、概念而制定的各種規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的總稱，是檔案工作共同遵循的準(zhǔn)則、依據(jù)[4 ]。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的具體表現(xiàn)形式是由各行業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)形成的，在檔案工作范圍內(nèi)必須執(zhí)行的一系列規(guī)格、規(guī)則與技術(shù)性要求等規(guī)范性文件。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)為檔案業(yè)務(wù)外包工作提供統(tǒng)一、規(guī)范的操作。筆者根據(jù)國(guó)家檔案局網(wǎng)站的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)整理出我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如下表格2所示。其中，2018年1月1日正式實(shí)施的《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》和《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范》，明確了檔案外包法律主體、外包規(guī)范、工作流程等[5 ]，國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包工作有了專門(mén)的參考標(biāo)準(zhǔn)。

2 檔案業(yè)務(wù)外包法律邊界的界定標(biāo)準(zhǔn)

界定法律邊界要在充分掌握檔案外包工作相關(guān)檔案法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)行。國(guó)家檔案館可以從檔案業(yè)務(wù)外包行為的合法性、外包公司資歷資質(zhì)的合法性、檔案業(yè)務(wù)外包程序的合法性三個(gè)方面去構(gòu)建法律邊界的界定標(biāo)準(zhǔn)，具體如圖1所示：

2.1 檔案業(yè)務(wù)外包行為

檔案業(yè)務(wù)外包行為是指檔案館將本應(yīng)由自身完成的檔案工作通過(guò)簽訂協(xié)議、合同等方式交由第三方完成的一系列管理活動(dòng)[6 ]。檔案業(yè)務(wù)外包行為主體包括國(guó)家檔案館和檔案外包服務(wù)公司。一方面，檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包行為應(yīng)在法律邊界內(nèi)。這需要國(guó)家檔案館充分掌握已有的檔案業(yè)務(wù)外包工作相關(guān)法律、法規(guī)條例、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，參照相關(guān)法律要求開(kāi)展外包工作，審度檔案館實(shí)施外包的檔案業(yè)務(wù)內(nèi)容是否合乎法律法規(guī)的規(guī)定要求，法律若有禁止則不可為之。另一方面，檔案外包公司從事檔案業(yè)務(wù)外包的行為應(yīng)在法律邊界內(nèi)。依法注冊(cè)成立的檔案外包公司必須嚴(yán)格按照工商部門(mén)核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍從事檔案服務(wù)工作，依法設(shè)立的檔案外包公司才有資格承接國(guó)家檔案館外包的檔案業(yè)務(wù)。

2.2 外包公司資質(zhì)資歷

外包公司是承擔(dān)檔案館業(yè)務(wù)外包工作的主體，是判斷國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包活動(dòng)是否在法律邊界內(nèi)進(jìn)行的重要標(biāo)準(zhǔn)?？蓮囊韵聨追矫婵疾鞕n案外包公司的資質(zhì)資歷：一是法定運(yùn)營(yíng)情況。檔案外包公司必須依法注冊(cè)成立，具有工商管理部門(mén)核準(zhǔn)發(fā)放的營(yíng)業(yè)執(zhí)照并且業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍包括檔案業(yè)務(wù)工作類，稅收繳納記錄良好。從事涉及國(guó)家重要檔案信息外包工作的企業(yè)法人應(yīng)為中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)并且檔案外包工作人員需為中國(guó)境內(nèi)公民，企業(yè)在業(yè)界內(nèi)信譽(yù)良好。二是法定保密資質(zhì)。只有具備保密資質(zhì)且企業(yè)年檢、資質(zhì)年度審查合格的檔案外包公司方可成為國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包工作的合作對(duì)象。三是外包工作人員。外包公司工作人員應(yīng)具備基本的檔案專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力，取得由檔案行政部門(mén)頒發(fā)的從業(yè)培訓(xùn)證書(shū)或從業(yè)資格證書(shū)。四是企業(yè)檔案工作制度制定情況。成熟的具有一定規(guī)模的檔案外包公司通常會(huì)根據(jù)檔案服務(wù)情況，制定并執(zhí)行成熟的檔案業(yè)務(wù)外包工作管理方法和業(yè)務(wù)流程。

2.3 檔案業(yè)務(wù)外包程序

檔案館業(yè)務(wù)外包程序包括以下五個(gè)環(huán)節(jié)：規(guī)劃與審批、承包方的篩選與確定、簽訂合同、合同執(zhí)行與監(jiān)督、評(píng)估與改進(jìn)[7 ]，各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成完整的檔案業(yè)務(wù)外包程序體系。

2.3.1 規(guī)劃與審批環(huán)節(jié)。檔案館應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定檔案外包工作規(guī)劃，得到檔案行政管理部門(mén)的授權(quán)與審批，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)鑒定檔案的價(jià)值與密級(jí)，法律規(guī)定不得外包的檔案不可列入檔案業(yè)務(wù)外包范圍。

2.3.2 承包方的篩選與確定環(huán)節(jié)。根據(jù)國(guó)家服務(wù)采購(gòu)管理的相關(guān)規(guī)定、檔案業(yè)務(wù)外包工作規(guī)劃和相關(guān)規(guī)章制度，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等合乎規(guī)范的方式選定檔案外包承包方。

2.3.3 合同簽訂環(huán)節(jié)。檔案外包合同的簽訂應(yīng)手續(xù)齊備，合同內(nèi)容全面，符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，國(guó)家檔案館與外包服務(wù)公司應(yīng)簽訂書(shū)面合同，正式形成委托與被委托的法律關(guān)系。

2.3.4 合同執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)合同執(zhí)行情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，及時(shí)糾正檔案業(yè)務(wù)外包過(guò)程中的異常情況，確保合同內(nèi)容落實(shí)實(shí)施。

2.3.5 評(píng)估與改進(jìn)環(huán)節(jié)。國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的外包服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，用以評(píng)價(jià)檔案外包公司的服務(wù)質(zhì)量，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)檔案業(yè)務(wù)外包工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行修正，對(duì)外包工作進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)與完善。

3 檔案業(yè)務(wù)外包法律邊界的界定方法

界定法律邊界是確保檔案業(yè)務(wù)外包過(guò)程中檔案安全、保障檔案館合法權(quán)益的有效途徑。法律邊界的界定應(yīng)全面掌握相關(guān)法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)界定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估開(kāi)展外包工作的合法性，最后根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定外包方案并持續(xù)完善相關(guān)法律體系，具體如圖2所示：

3.1 掌握檔案業(yè)務(wù)外包相關(guān)法律法規(guī)

界定檔案業(yè)務(wù)外包法律邊界首先要掌握檔案外包過(guò)程中適用的法律法規(guī)，包括檔案法律、國(guó)家與地方層面制定的法規(guī)、地方條例、部門(mén)規(guī)章制度、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性意見(jiàn)文件等。首先，可通過(guò)國(guó)家各級(jí)各類檔案館網(wǎng)站、政府信息公開(kāi)網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，或向兄弟部門(mén)咨詢，獲取最新的檔案業(yè)務(wù)外包法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。其次，對(duì)獲取的檔案外包相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)了解與分析，結(jié)合本館檔案外包實(shí)際需求尋找相關(guān)法律支撐，判斷本館實(shí)施外包的檔案內(nèi)容與范圍是否存在不符合法律規(guī)定的情況，采取相應(yīng)措施遵守檔案外包工作相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。最后，結(jié)合所掌握的檔案法律法規(guī)，根據(jù)本地區(qū)、本部門(mén)檔案外包工作實(shí)際情況制定完善相應(yīng)規(guī)章制度，為檔案外包工作提供具體的方案指導(dǎo)。

3.2 評(píng)估檔案業(yè)務(wù)外包工作合法性

3.2.1 評(píng)估國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包行為是否符合相關(guān)規(guī)定。確定其符合外包的規(guī)范要求后，審核外包服務(wù)公司法定業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍是否包括本館檔案業(yè)務(wù)外包的范疇，評(píng)估其承接檔案外包工作的合法性。

3.2.2 評(píng)估外包公司資質(zhì)資歷。對(duì)其運(yùn)營(yíng)情況、保密資質(zhì)、外包工作人員和企業(yè)檔案工作制度等進(jìn)行綜合考察，確保合作對(duì)象安全可靠。

3.2.3 評(píng)估檔案業(yè)務(wù)外包程序。確保規(guī)劃審批、承包方篩選、合同簽訂、執(zhí)行監(jiān)督與評(píng)估改進(jìn)五個(gè)環(huán)節(jié)均符合相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保證檔案業(yè)務(wù)外包程序各環(huán)節(jié)在法律邊界內(nèi)進(jìn)行。

3.3 完善檔案業(yè)務(wù)外包法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

在檔案外包服務(wù)行業(yè)加速發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)較為落后[8 ]，相關(guān)制度、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)尚不成熟，呈現(xiàn)變化發(fā)展的狀態(tài)。國(guó)家檔案館實(shí)施檔案業(yè)務(wù)外包，要適應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善的動(dòng)態(tài)性、檔案業(yè)務(wù)外包工作自身和外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)性。因此，需要樹(shù)立全局動(dòng)態(tài)觀，重視檔案業(yè)務(wù)外包相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)的適用性，關(guān)注檔案外包過(guò)程中“無(wú)法可依，無(wú)章可循”的問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況完善相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，確保其與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)檔案業(yè)務(wù)外包工作法律法規(guī)“制訂—實(shí)施—完善”的良性循環(huán)，不斷完善相關(guān)法律體系，以法治實(shí)現(xiàn)外包工作的安全可控，確保檔案業(yè)務(wù)外包工作不逾越法律邊界。

4 結(jié)語(yǔ)

法律邊界的界定為檔案業(yè)務(wù)外包順利開(kāi)展，為國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包范圍和內(nèi)容的甄選，外包服務(wù)方的篩選、外包過(guò)程監(jiān)管和外包服務(wù)質(zhì)量的控制提供了制度保障。國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)外包工作應(yīng)根據(jù)法律的內(nèi)容，按照法律界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估以確定外包方案，確保外包工作在法律邊界內(nèi)進(jìn)行。

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作者簡(jiǎn)介：張佳媚（1987— ），在廣西醫(yī)科大學(xué)護(hù)理學(xué)院主要從事行政管理、檔案管理研究。