面向國際大事件的北京城市應急管理機制優(yōu)化思考

王偉?陳琳?張涵睿

北京作為首都，在邁向世界頂尖城市的進程中，將會面臨國際大事件高頻度、高強度、高要求的考驗。2022年，北京成為世界首個“雙奧之城”，未來可能接受更多國際大事件的考驗，能否持續(xù)做到高水平保持城市功能正常運轉、高質量保證各項活動順利進行、高效能應對各種可能突發(fā)情況，對北京形成符合世界城市要求的應急管理能力和管理體系現(xiàn)代化提出了更高要求。正是出于這樣一種居安思危的意識，我們認為亟須結合北京自身狀況，設計一套“全球化通則與在地化特色兼顧”的城市應急管理體系，大幅提升北京對國際大事件的容納承載能力及北京的城市運行安全韌性，在此本文嘗試提出一些新思路。

一、核心概念內涵

（一）國際大事件

國際大事件是指城市日常性事務之外，可以預見的，不包括突發(fā)事件的以國際大型賽事、會議、展覽與外交訪問為支撐的、重大的、對城市發(fā)展有顯著影響的事件，具有以下特征（見表1）。

表1 國際大事件特征

（二）應急管理機制

應急管理是指政府及其他公共機構在突發(fā)事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動，包括應急管理能力：信息報告、決策指揮、公眾溝通、社會動員、調查評估、應急保障等。

二、構建“場館—事件—策略”三位一體的事件應急管理框架

提升應急管理效能，首先要提高應急管理資源的精準聚焦，讓好鋼用在刀刃上。為此，結合實地調研，本研究認為，要改變傳統(tǒng)撒胡椒面式的面面俱到、缺少輕重緩急的模式，創(chuàng)新一種抓住牛鼻子式的，圍繞場館、事件、策略三個核心要素的應急管理資源優(yōu)化配置方案。

（一）場館風險分級

以各個場館為圓心，以2000米為半徑，在這個中心圓里進行重點關注因素的數(shù)據(jù)采集與研究（見表2），將多因素綜合后獲得場館安全分級評價結果。

表2 大型事件舉辦場館風險評價重要因素

首先，根據(jù)對場館劃定范圍內上述重點評價因素的提取，進行綜合評價分析得到該場館的安全等級分級（高風險場館或低風險場館），進而以場館為中心劃定風險防范網(wǎng)格范圍，建設面向國際大事件組織的實時應急統(tǒng)籌管理單元。

其次，考慮到場館經營屬性帶給應急處置的影響，按照場館的經營性質進行梳理，大致可分為三類：一是綜合性場館，為政府主導建設的、可開展多種性質的國際大事件的場館，如國家會議中心;二是專業(yè)性場館，為政府主導建設的、更多開展某種特殊性質的國際大事件的場館，如全國農業(yè)展覽館;三是商業(yè)性場館，為企業(yè)主導建設的，用于開展國際性會談、拍賣會或其他性質的國際大事件的場館，如北京國際飯店會議中心。

（二）事件影響分級

在對場館進行評級分類后，進一步展開對國際大事件影響分級研究。首先，借鑒《在華舉辦國際會議管理辦法的實施細則》相關規(guī)定，以參會人員級別、參會人員數(shù)量作為國際大事件重要級別指標（見表3），按國際大事件影響重要程度分為：高影響級別國際大事件、低影響級別國際大事件。

表3 國際大事件影響級別分類

其次，考慮到大型事件類型對應急防范需求的差異性，對在北京召開的國際大事件進行歸類，大致可分為國際會議、國際展覽和國際賽事三類（見表4）。

表4 國際大事件分類

（三）應急策略分級

根據(jù)對不同類型的場館、國際大事件的特點進行分析，制定提供不同的應急策略，主要包括應急安保、應急管控、應急服務等（見表5）。

表5 大型事件主要應急策略分類分級

（四）矩陣清單組合

根據(jù)場館的風險等級評價分類與對國際大事件的影響級別進行矩陣分析，可以得到“高風險場館—高影響級別事件、高風險場館—低影響級別事件、低風險場館—高影響級別事件、低風險場館—低影響級別事件”的四種組合類型，進而再將應急策略植入，得到“場館—事件—策略”三位一體的國際大事件應急管理框架（見圖1）。

圖1 “場館—事件—策略”三位一體應急管理框架

三、構建“時空—主體—信息”三位一體的事件協(xié)同優(yōu)化機制

通過文獻查閱與實地調研，本研究提出一個面向國際大事件的城市應急管理運行的基本流程（見圖2）。可以看出，參與對象、涉及內容、處置環(huán)節(jié)、信息渠道、適用對象等都是多樣化的，需要高度的統(tǒng)籌協(xié)調才能實現(xiàn)高水平的應急管理。通過對北京實地調研訪談及問卷調查，本研究認為需要在事件時空協(xié)同、關鍵主體協(xié)同、雙線信息協(xié)同等三個層面進一步加以完善和提升，這將有利于最終得到一套系統(tǒng)整體、科學智慧、運行長效、持續(xù)迭代的國際大事件城市應急管理機制。

圖2 面向國際大事件的城市應急管理基本流程

（一）事件時空協(xié)同

大事件應急管理主要涉及時間和空間兩個維度，這兩個維度相互獨立又相互聯(lián)系，只有對應確認好這兩個維度之間的相互關系，才能降低應急管理中的犯錯率，完善整個應急管理體系的可控性。主要有以下三個重要方面需要明確：

統(tǒng)一性。對于大事件應急管理中時間點及空間位置的設定需要保證統(tǒng)一性，即不能有不同部門重復設置或者割裂單獨設置時間節(jié)點和空間位置，否則將出現(xiàn)現(xiàn)場指揮混亂，無法確認措施實施地點、時間及對象等問題。

同步性。對于大事件時間和空間的管控需要同步進行，不能一方先行，一方后行，不同步的位置設定可能會使得最終的運行結果存在偏差。所以，必須是一個時間點就有一個相對應且完整單一的空間位置，以及對應的具體措施。

確定性。對于大事件時間和空間具有明確標度和測量手段的變量，其設定一定是準確無誤的，確認定點才能使得最后的應急管理的實施準確無誤，并落實到具體應急預案的文書上形成參考標準，否則就容易出現(xiàn)信息失真及權責不明等現(xiàn)象。

（二）關鍵主體協(xié)同

1.政府內部協(xié)同。大事件應急管理需要中央和地方兩個層面的多個政府部門同時采取應急措施，各個部門雖然都有自己特定的內部應急機制，但在整個應急管理過程中不同部門之間的信息交互至關重要，而就現(xiàn)有政府部門結構來看，應急管理工作結構不夠扁平化，導致在部門內外仍存在信息傳遞失真及信息孤島現(xiàn)象，并且在這種結構下的信息傳遞也會大大降低效率。所以面向國際大事件，應急管理過程需要建立一個高位統(tǒng)籌協(xié)調的有機有序工作機制，按照應急管理方向和強度的不同，抽調相應比例人員來組建專門的應急管理領導小組，由領導小組辦公室進行直接領導，下設各個分項的工作人員，形成扁平化的兩級工作結構，快速共享傳遞各部門之間的信息，并對應急管理做出有效決策、指揮和控制，從而對事前應急、事中應急和事后應急做出有效的管控。

2.政府社會協(xié)同。人民城市人民建，人民城市為人民，人民的力量是無窮的，所以在應急管理中，人民群眾的參與是必不可少的且必須納入考慮的一項內容。為此，首先，需要在大事件發(fā)生前充分做好群眾教育工作，使得事件在民眾中有自發(fā)的可行度，從而減少事件所帶來的負面影響和辦公阻力;其次，需要在事件中充分考慮居民的安全、得到的公眾服務、受影響的生活等方面，盡量在影響與接收中建立平衡，最大限度地在滿足需求的同時考慮民生意愿;最后，在大事件后需要有有效的民意反饋系統(tǒng)，從而在政府與群眾層面上充分為以后的應急管理做出反思和調整。如若發(fā)生緊急情況，在應急管理過程中，政府要積極引導群眾、企業(yè)、NGO等共同行動，通過諸多手段建立起政府與社會之間聯(lián)系的紐帶，達成政府與社會在大事件應急管理中的協(xié)同配合，從而保障應急管理的順利進行。

（三）雙線信息協(xié)同

在數(shù)字化轉型的今天，應急管理不僅包括線下現(xiàn)場的管控引導，還要考慮線上這一先進便捷的信息傳播途徑。

1.合理利用。在萬物互聯(lián)時代，移動信息網(wǎng)絡已成為信息傳播的主要媒介。微信公眾號、網(wǎng)頁、微博、抖音等都可以作為信息傳遞的新途徑，通過網(wǎng)絡可以實現(xiàn)應急管理中信息的發(fā)布和反饋，與傳統(tǒng)模式相比，效率有極大的提高，并可以逐步進行內部信息流動的線上傳遞試點。

2.精準控制。網(wǎng)絡是一把“雙刃劍”，在擁有極強信息傳遞速率的同時，信息的質量卻難以保證。目前，網(wǎng)絡在帶給人們巨大的正面效益的同時，又充斥著巨大的負面影響，輿論的散播導致信息分叉和信息失真，從而影響人們的判斷力。所以在進行線上信息發(fā)布時，需要精準控制信息傳播的質量，如建立官方微信公眾號并加以認證和宣傳，保證信息傳遞的準確性和可信度等。

3.線上線下協(xié)同。線上線下緊密結合，不僅有利于保證信息的流動安全，還能更加充分地發(fā)揮網(wǎng)絡信息傳遞的優(yōu)勢。首先，對于線上線下信息的對應一定要準確，將線下的應急管理情況與線上進行一一對應，避免信息的傳遞失誤，并通過線上線下雙管齊下的信息傳遞方式增強信息的可信度。其次，在線上信息發(fā)布的同時，一定要充分考慮線下的實際情況，而線下也可以通過線上信息傳遞及時性的特點來快速回應應急管理中的反饋信息，從而使得大事件應急管理機制中的信息傳遞更為有效，指揮決策更加高效，最終促進整個機制的效能提升。

參考文獻

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（責任編輯：鞠阿蓮）