全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐：民生實(shí)事項(xiàng)目票決制的浙江方案

范柏乃

民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，將民主貫徹于為民辦實(shí)事工作的全過程，從“為民做主”變“由民做主”，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，強(qiáng)化了人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)了人民群眾參與政府工作的積極性，增強(qiáng)了政府為民辦事的主動(dòng)性，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的有效載體，實(shí)現(xiàn)了代表履職、人大監(jiān)督、政府治理、社會(huì)參與、群眾自治五位一體的良性互動(dòng)，提升了民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)施績效，增強(qiáng)了基層治理能力，豐富了全過程人民民主的時(shí)代內(nèi)涵，有效推進(jìn)了全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

天下之權(quán)，惟民主是主。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制（簡稱票決制），是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)人大代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間以投票表決方式選擇決定正式項(xiàng)目，交由政府組織實(shí)施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。這項(xiàng)制度發(fā)端于習(xí)近平總書記在浙江工作期間建立的為民辦實(shí)事長效機(jī)制。2004年，浙江省出臺(tái)《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的若干意見》，提出了涵蓋社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責(zé)任落實(shí)和督查考核工作機(jī)制。2008年，寧?？h在力洋鎮(zhèn)和大佳何鎮(zhèn)率先實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目票決制。2009年，寧海全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。隨后浙江多地陸續(xù)組織實(shí)施票決制。2017年，浙江省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的意見（試行）》（浙委辦[2017]63號(hào)）。2019年，浙江省人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的指導(dǎo)意見》。2022年9月29日，浙江省人大常委會(huì)表決通過了《浙江省民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制規(guī)定》，以地方立法方式解決票決制實(shí)施過程中遇到的難題、堵點(diǎn)和重點(diǎn)問題。

民主是我們迄今為止所能找到的最好的一種制度。黨的二十大報(bào)告指出，全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。民生實(shí)事項(xiàng)目是群眾關(guān)心的“關(guān)鍵小事”，但嵌入人大代表票決后就成為體現(xiàn)人民民主的“大事”。民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，將民主貫徹于為民辦實(shí)事工作的全過程，從“為民做主”變“由民做主”，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，強(qiáng)化了人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)了人民群眾參與政府工作的積極性，增強(qiáng)了政府為民辦事的主動(dòng)性，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的有效載體，實(shí)現(xiàn)了代表履職、人大監(jiān)督、政府治理、社會(huì)參與、群眾自治五位一體的良性互動(dòng)，提升了民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)施績效，增強(qiáng)了基層治理能力，豐富了全過程人民民主的時(shí)代內(nèi)涵，有效推進(jìn)了全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的浙江做法

民主就是直接由全體人治理、全體人民擁有、全體人民享受的自治政體。浙江民生實(shí)事項(xiàng)目票決制工作，通常由民生實(shí)事項(xiàng)目的征集初定階段（征集環(huán)節(jié)、初定環(huán)節(jié)）、審議票決階段（審議環(huán)節(jié)、票決環(huán)節(jié)）和監(jiān)督評(píng)估階段（監(jiān)督環(huán)節(jié)、評(píng)估環(huán)節(jié)）三個(gè)階段、六個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，形成了科學(xué)民主的決策程序和完整有效的監(jiān)督閉環(huán)。票決制較好解決了因政府和群眾視角不同產(chǎn)生的偏離，防止政府投入大量資金的實(shí)事項(xiàng)目與群眾需求相脫節(jié)。同時(shí)，項(xiàng)目的決策和實(shí)施相分離，接受代表全過程監(jiān)督，增強(qiáng)了決策程序和結(jié)果的透明度，保證了民生實(shí)事“不走樣”“不變形”。浙江票決制的基本做法集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，認(rèn)真做好民生實(shí)事項(xiàng)目征集遴選，確保候選項(xiàng)目真正體現(xiàn)民生。一是科學(xué)界定民生實(shí)事項(xiàng)目概念內(nèi)涵和范圍。民生實(shí)事項(xiàng)目是指與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，以政府財(cái)政資金投入為主，為增進(jìn)民生福祉、提升群眾獲得感，并由政府組織實(shí)施的民生類公共事業(yè)項(xiàng)目。民生實(shí)事項(xiàng)目征集遴選，重點(diǎn)考慮教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障、環(huán)境整治、交通出行、養(yǎng)老服務(wù)、食品安全、公共安全、社會(huì)治安、城市管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等人民群眾關(guān)注度高的“關(guān)鍵小事”。重大工程項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目，以及政策、土地和資金保障等要素不落實(shí)的項(xiàng)目，不納入民生實(shí)事候選項(xiàng)目。為了便于開展項(xiàng)目票決和監(jiān)督評(píng)價(jià)，候選項(xiàng)目通常是“一事一項(xiàng)目”，不考慮由多個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成的綜合項(xiàng)目。二是組織人大代表廣泛參與項(xiàng)目征集。市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）在政府開展項(xiàng)目征集過程中，充分發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，組織代表通過走訪群眾、進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站、召開民主懇談會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式，廣泛聽取群眾意見，深入了解民情民意。結(jié)合代表議案、建議反映的情況，及時(shí)進(jìn)行匯總、梳理和篩選，提出項(xiàng)目建議，切實(shí)將群眾最期盼、最迫切的民生實(shí)事項(xiàng)目建議轉(zhuǎn)交同級(jí)政府納入遴選范圍，增強(qiáng)民生實(shí)事項(xiàng)目票決的群眾基礎(chǔ)。三是積極協(xié)助政府做好項(xiàng)目遴選工作。①在項(xiàng)目初定環(huán)節(jié)，市、縣（市、區(qū)）人大有關(guān)專（工）委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)加強(qiáng)與政府、代表的溝通協(xié)商。②在政府形成候選項(xiàng)目建議方案時(shí)，人大加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)商，提出意見建議。根據(jù)實(shí)際需要，召開人大常委會(huì)主任會(huì)議或黨組會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議聽取政府候選項(xiàng)目征集遴選情況。③候選項(xiàng)目初步建議方案形成后，要通過多種方式聽取代表意見建議。人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）在審議候選項(xiàng)目建議方案時(shí)，重點(diǎn)從項(xiàng)目的必要性、可行性，人民群眾需求的迫切性，以及政府財(cái)政預(yù)算等方面開展審議。突出民生實(shí)事候選項(xiàng)目的普惠性、公益性和社會(huì)效益，同時(shí)兼顧區(qū)域均衡性，力求實(shí)事求是、量力而行，實(shí)現(xiàn)民生需求的最大公約數(shù)。

第二，精心組織民生實(shí)事項(xiàng)目審議票決，確保票決結(jié)果全面反映民意。一是確保代表會(huì)前充分了解候選項(xiàng)目總體情況。人代會(huì)召開前，及時(shí)協(xié)調(diào)政府將候選項(xiàng)目有關(guān)材料通過書面或電子方式送交代表，使代表提前了解項(xiàng)目情況，為審議票決做好準(zhǔn)備。對(duì)資金和資源要素投入較多、建設(shè)周期較長或者影響面較大的候選項(xiàng)目，結(jié)合代表會(huì)前活動(dòng)，通過開展專題調(diào)研、視察或召開項(xiàng)目介紹會(huì)等途徑，讓代表充分了解項(xiàng)目情況。二是保障代表充分審議候選項(xiàng)目。人代會(huì)期間，由政府負(fù)責(zé)人在全體會(huì)議或主席團(tuán)會(huì)議上，就候選項(xiàng)目的確定過程、項(xiàng)目規(guī)劃和資金安排等問題作具體說明，并組織代表以代表團(tuán)全體會(huì)議或代表小組會(huì)議方式開展審議。審議時(shí)，讓代表充分發(fā)表意見；政府及其有關(guān)部門工作人員到現(xiàn)場聽取意見、回答詢問。充分尊重代表主體地位，對(duì)代表提出的審議意見，政府相關(guān)部門及時(shí)與代表溝通、研究處理，并反饋處理結(jié)果。主席團(tuán)會(huì)議認(rèn)真聽取代表審議候選項(xiàng)目總體情況的匯報(bào)。候選項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容確需調(diào)整的，由政府修改完善后，再提請(qǐng)全體會(huì)議表決。三是嚴(yán)格按程序開展項(xiàng)目票決。認(rèn)真擬定票決辦法，經(jīng)代表審議后，提請(qǐng)全體會(huì)議通過。票決辦法明確規(guī)定候選項(xiàng)目的差額比例、表決方式、項(xiàng)目確定和公布方式等，確保民生實(shí)事項(xiàng)目產(chǎn)生的合法性。經(jīng)代表審議后的候選項(xiàng)目，全體會(huì)議上由代表以無記名投票方式進(jìn)行表決，表決結(jié)果當(dāng)場宣布，并向社會(huì)公開。

第三，深入開展民生實(shí)事項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督，確保項(xiàng)目實(shí)施能夠落地見效。一是明確人大跟蹤監(jiān)督工作職責(zé)。人代會(huì)結(jié)束后，人大督促政府及早制定項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，明確項(xiàng)目牽頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、任務(wù)分解、資金安排和階段性目標(biāo)等，將責(zé)任落實(shí)到相關(guān)承辦單位。市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）將民生實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估工作納入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，并制定項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督方案。充分發(fā)揮人大代表作用，積極組織代表參加監(jiān)督活動(dòng)，根據(jù)就近就便兼顧代表專業(yè)特長，每個(gè)項(xiàng)目均組建由人大領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)專工委和代表組成的監(jiān)督小組，做到項(xiàng)目“件件有監(jiān)督”，代表“人人有任務(wù)”。二是扎實(shí)開展跟蹤監(jiān)督。民生實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督小組采用聽取報(bào)告、現(xiàn)場視察、調(diào)研督辦等方式，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、施工管理、項(xiàng)目質(zhì)量、資金使用等開展日常跟蹤監(jiān)督。采用“一月一通報(bào)”“一季一督查”“半年一報(bào)告”和“集中監(jiān)督周（月）”等方式，強(qiáng)化監(jiān)督工作實(shí)效。對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，采用現(xiàn)場交辦、督查報(bào)告等形式向政府及有關(guān)部門提出建議意見，并督促政府及時(shí)研究整改。如因政策變化或不可抗拒的因素，個(gè)別項(xiàng)目確需調(diào)整規(guī)劃或終止實(shí)施的，政府及時(shí)向人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）報(bào)告。年度監(jiān)督工作結(jié)束后，各項(xiàng)目監(jiān)督小組提交專項(xiàng)監(jiān)督報(bào)告，并形成人大監(jiān)督實(shí)施情況總報(bào)告。加強(qiáng)人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督相結(jié)合，并將監(jiān)督情況及時(shí)向社會(huì)公開。

第四，高度重視民生實(shí)事項(xiàng)目滿意度測評(píng)，確保不滿意的項(xiàng)目限期整改。組織開展以人大代表為主體、專業(yè)人士參與的民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施績效預(yù)評(píng)估工作，預(yù)評(píng)估結(jié)果作為人大代表滿意度測評(píng)的重要參考依據(jù)。各級(jí)人大通過人代會(huì)或者人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）聽取和審議政府年度民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況報(bào)告和人大監(jiān)督工作報(bào)告，充分審議后，對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施績效進(jìn)行滿意度測評(píng)。測評(píng)結(jié)果報(bào)同級(jí)黨委，并納入政府年度工作考核范疇。對(duì)測評(píng)結(jié)果不滿意的民生實(shí)事項(xiàng)目，政府要作出具體解釋說明，同時(shí)提出整改計(jì)劃。對(duì)執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的民生實(shí)事項(xiàng)目，人大通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式強(qiáng)化監(jiān)督。

民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的浙江經(jīng)驗(yàn)

民主制度，天下之公理。目前，浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市、90個(gè)縣（市、區(qū)）和877個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，實(shí)現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來，全省通過票決的民生實(shí)事項(xiàng)目近5萬件。浙江民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，已成為人民群眾心中的“金字招牌”，只要是票決通過的民生項(xiàng)目，總能贏得群眾的大力支持，總能得到政府的高度重視，總能較大地提高群眾的獲得感。民生實(shí)事項(xiàng)目票決制經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，形成了具有浙江特色的基本做法，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，主要經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，多方形成合力。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民生實(shí)事項(xiàng)目票決制工作的全過程。票決制工作中的重大問題、重要事項(xiàng)和重大方案要及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告，確保黨委相關(guān)部署要求得到有效落實(shí)。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府實(shí)施、公眾參與”的民生實(shí)事項(xiàng)目工作制度。各級(jí)人大組織立足法定職能，認(rèn)真協(xié)助政府做好民生實(shí)事項(xiàng)目征集遴選工作，精心組織做好民生實(shí)事項(xiàng)目的審議票決、跟蹤監(jiān)督和績效評(píng)估等各項(xiàng)工作，努力做到人大工作不缺位、不越位，通過行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府依法履職、積極作為，著力形成民生實(shí)事項(xiàng)目票決制的工作合力。

第二，堅(jiān)持依法推進(jìn)，嚴(yán)格程序規(guī)范。民生實(shí)事項(xiàng)目票決制工作，要強(qiáng)化法律意識(shí)，依法依規(guī)開展工作，切實(shí)做到權(quán)限法定，運(yùn)作規(guī)范，程序合法。要建立健全民生實(shí)事項(xiàng)目征集、票決、監(jiān)督和評(píng)估等工作機(jī)制，形成科學(xué)民主的決策程序和完整有效的監(jiān)督閉環(huán)，切實(shí)履行好憲法和法律賦予人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。民生實(shí)事項(xiàng)目相關(guān)制度設(shè)計(jì)要與人大審議政府工作報(bào)告及審查批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算相關(guān)制度有機(jī)銜接，與完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)體系、提升社會(huì)保障水平一體推進(jìn)。民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，不僅讓人民代表大會(huì)的會(huì)議形式更豐富、審議決定內(nèi)容更充實(shí)，也讓人大監(jiān)督更深入、更具實(shí)效。

第三，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征集民意。充分發(fā)揚(yáng)人民民主，尊重代表主體地位，全過程擴(kuò)大人大代表和人民群眾的參與，最大限度地把人民意愿體現(xiàn)到票決制工作各個(gè)環(huán)節(jié)。把人民群眾的呼聲作為第一信號(hào)，問需于民，做到讓人民群眾參與，讓人民群眾作主，讓人民群眾受益，讓人民群眾滿意。把人民群眾需求作為民生實(shí)事項(xiàng)目遴選決策的重要標(biāo)準(zhǔn)，把人民群眾滿意作為評(píng)價(jià)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施成效的重要指標(biāo)，把人民群眾不滿意作為民生實(shí)事項(xiàng)目整改的重要依據(jù)。在民生實(shí)事項(xiàng)目征集、票決、實(shí)施和監(jiān)督全過程中，廣大群眾以人大代表為紐帶，成為民生實(shí)事項(xiàng)目的建議者、決策者、監(jiān)督者和受益者。

第四，堅(jiān)持管用可行，突出效果導(dǎo)向。堅(jiān)持管用可行，以項(xiàng)目有效實(shí)施為目標(biāo)，突出效果導(dǎo)向。在民生實(shí)事項(xiàng)目確定上突出普惠性、公益性、兜底性，聚焦就業(yè)、住房、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化惠民、養(yǎng)老服務(wù)、食品安全、環(huán)境治理、社會(huì)保障等事關(guān)人民群眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題，著力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。在項(xiàng)目實(shí)施上，按照急需先定、成熟先行、好中選優(yōu)的原則，優(yōu)先實(shí)施票決項(xiàng)目。在項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督上，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到件件有跟蹤、事事有監(jiān)督、項(xiàng)項(xiàng)有評(píng)價(jià)和人人有事干。對(duì)已完成的民生實(shí)事項(xiàng)目，組織代表開展“回頭看”、滿意度測評(píng)等活動(dòng)，進(jìn)一步提升民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施效果。通過“群眾提議、代表票決、政府實(shí)施、人大監(jiān)督”的工作機(jī)制，著力提高政府決策科學(xué)化、民主化和法治化水平，真正使民生實(shí)事項(xiàng)目成為滿足人民日益增長美好生活需要的民心工程，不斷提升人民群眾的滿意度、獲得感和幸福感。

（作者為九三學(xué)社浙江省委會(huì)副主委，浙江省人大常委會(huì)委員，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長，教授、博士生導(dǎo)師；本研究獲得國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目［項(xiàng)目號(hào)：21＆ZD089］的研究資助）