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      湖南省耕地保護(hù)成效、問題及對策建議

      2022-05-30 10:48:04盧霞李靖懿
      南方農(nóng)業(yè)·上旬 2022年7期
      關(guān)鍵詞:糧食生產(chǎn)耕地保護(hù)生態(tài)保護(hù)

      盧霞 李靖懿

      摘 要 耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)要素,也是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。結(jié)合最新國土調(diào)查數(shù)據(jù),分析近年來湖南省耕地在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)方面所取得的成效,對新時期湖南省耕地保護(hù)面臨的形勢進(jìn)行深入剖析,梳理出當(dāng)前耕地保護(hù)工作面臨的困難和問題,提出建立健全耕地保護(hù)長效機(jī)制;源頭管控,盡量不占或少占耕地;部門協(xié)調(diào),落實補充耕地任務(wù)等對策和建議。

      關(guān)鍵詞 耕地保護(hù);糧食生產(chǎn);生態(tài)保護(hù);湖南省

      中圖分類號:F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:C DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.13.004

      近年來,盡管我國糧食生產(chǎn)連年豐收,但糧食生產(chǎn)和消費仍處于“緊平衡”狀態(tài),耕地保護(hù)仍面臨多重壓力,形勢依然嚴(yán)峻[1-4]。湖南省是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū)之一,多年來湖南省委、省政府始終高度重視耕地保護(hù)工作,堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)耕地保護(hù)的系列決策部署,采取切實有效措施,嚴(yán)守耕地紅線,努力提升耕地質(zhì)量,大力加強耕地生態(tài)建設(shè)。但是,新時期湖南省耕地保護(hù)面臨著新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn),耕地保護(hù)仍然壓力巨大。

      1? 主要成效

      1.1? 落實耕地占補平衡,嚴(yán)守耕地紅線

      近年來,湖南省耕地占補平衡面臨數(shù)量、質(zhì)量和地區(qū)間不平衡等多重壓力。面對困難和挑戰(zhàn),為守住耕地數(shù)量、質(zhì)量兩條紅線,湖南省主要采取了以下措施。1)在加大投入和充分利用現(xiàn)有零星、分散耕地后備資源的基礎(chǔ)上,開展農(nóng)村閑置宅基地、廢棄建設(shè)用地整治,協(xié)調(diào)林業(yè)部門確定涉林地類開墾耕地范圍,明顯增加了耕地后備資源。2)實行耕地開發(fā)計劃管理,省、市、縣政府層層下達(dá)耕地開發(fā)計劃,并納入政府績效考核嚴(yán)格落實,確保湖南省占補平衡總量需要。3)建立省級補充耕地指標(biāo)調(diào)劑庫和網(wǎng)上交易平臺,有效緩解國家和省級交通、水利等重點工程、重大項目,以及長沙市、湘潭市等耕地后備資源極度匱乏地區(qū)占補平衡壓力。此外,湖南省在全國率先采取“補改結(jié)合”方式落實“占水田補水田”要求,為占補平衡工作理念更新和制度創(chuàng)新提供了實踐、積累了經(jīng)驗。

      1.2? 提高耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能,維護(hù)國家糧食安全

      “十二五”以來,湖南省以環(huán)洞庭湖、婁邵盆地兩個基本農(nóng)田建設(shè)重大工程和25個連片推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范縣建設(shè)為龍頭,大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,整治后的耕地平均提高1~2個等級,農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%~20%。2014年以來,湖南省糧食總產(chǎn)量連續(xù)保持在300億kg以上,糧食單位面積產(chǎn)量比全國平均高10%以上,耕地保護(hù)工作發(fā)揮了重要作用。1)積極推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用,將擬被占用的優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離,用于新增耕地提質(zhì)、旱地改水田、中低產(chǎn)田改造等,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地“搬家”。2)建立新增耕地耕種補助制度,在土地開發(fā)項目預(yù)算中增設(shè)耕種補助資金,通過對新增耕地的種植農(nóng)戶進(jìn)行補助,提高農(nóng)戶的耕種積極性,加快新增耕地“熟化”進(jìn)程,新增耕地整體質(zhì)量大幅提高。

      1.3? 著力耕地生態(tài)保護(hù),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

      按照“綠色發(fā)展”理念和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求,湖南省充分發(fā)揮土地整治1+N效應(yīng),實施了長沙市中德合作低碳土地整治、安仁縣“稻田公園”建設(shè)等一大批生態(tài)型土地整治項目,著力改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)文明建設(shè)。

      2? 現(xiàn)狀

      2.1? 守住耕地和永久基本農(nóng)田紅線任務(wù)艱巨

      2020年國土變更調(diào)查顯示,湖南省耕地面積362.11萬hm2,低于國家下達(dá)“十三五”規(guī)劃期間397.07萬hm2的耕地保有量目標(biāo),湖南省除岳陽市外的其他13個市(州)均未實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃耕地保有量目標(biāo)。目前,全國不含北京市、上海市,耕地保有量與永久基本農(nóng)田保護(hù)面積及耕地數(shù)量單倒掛的省份有8個、雙倒掛的省份有11個,湖南省為單倒掛省份。2022年全國自然資源工作會議要求,規(guī)劃期內(nèi)要從恢復(fù)屬性地類中補齊上輪規(guī)劃目標(biāo)減去“三調(diào)”現(xiàn)狀耕地(湖南省缺口34.93萬hm2),再減去因政策變動、“三調(diào)”調(diào)查規(guī)則改變等因素后的缺口,補不齊的省份要進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補償,而因農(nóng)民意愿不強、市縣財政緊張等原因,這項工作落實極其困難。

      2.2? 耕地“非糧化”導(dǎo)致耕地流失速度較快

      2009—2019年,湖南省耕地凈減少51.8萬hm2,共有32.87萬hm2耕地凈流向林地、草地、濕地等其他農(nóng)用地。2021年以來,通過采取“兩個耕地占補平衡”、月清“三地兩礦”等有效措施,湖南省耕地減少形勢有所好轉(zhuǎn),但衛(wèi)星監(jiān)測發(fā)現(xiàn)平均每月仍有226.67 hm2左右耕地流失,其中坑塘水面占37%,農(nóng)民占用耕地建房約8%。在大力實施鄉(xiāng)村振興的背景下,由于種糧比較效益低,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要,然而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深入必然會使耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象突出,從而導(dǎo)致耕地數(shù)量減少。

      2.3? 落實耕地占補平衡的壓力日益加大

      為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,預(yù)計每年仍將需要依法批準(zhǔn)占用一定數(shù)量的耕地,且必須通過土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾等方式進(jìn)行提前補充[3]。但在嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的大背景下,耕地后備資源十分匱乏,且耕地后備資源與林地沖突嚴(yán)重,而湖南省70%以上的耕地開發(fā)又來源于林地,導(dǎo)致補充耕地項目的選址難以落地。同時,湖南省耕地后備資源的分布存在結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性不平衡,丘陵、低山丘崗地區(qū)以旱地開發(fā)為主,洞庭湖平原地區(qū)則具備水田開發(fā)條件和可旱改水資源,資源的分布不平衡使得難以在本行政區(qū)內(nèi)落實耕地占補平衡。此外,受到補充耕地一旦被發(fā)現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”則會扣減或凍結(jié)相應(yīng)補充耕地指標(biāo),以及地方財政資金緊張等因素的影響,市縣開墾補充耕地的意愿也越來越低,耕地占補平衡壓力巨大。

      2.4? 亂占耕地和耕地撂荒問題較為突出

      從自然資源督察和耕地動態(tài)監(jiān)測情況來看,新增亂占耕地建房、亂占耕地挖湖造景、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶、耕地轉(zhuǎn)為林地園地等亂占耕地問題仍然較為突出。同時,由于外出務(wù)工人員劇增,農(nóng)村勞動力銳減,種田比較效益低,農(nóng)民種糧積極性不高,水利設(shè)施年久失修,耕地撂荒現(xiàn)象較為普遍。

      2.5? 耕地重金屬污染治理任務(wù)仍然艱巨

      近年來,湖南省有關(guān)部門開展了污染耕地調(diào)查工作,結(jié)果顯示,湖南省耕地整體呈現(xiàn)安全利用類和嚴(yán)格管控類耕地占比大且集中連片分布的特征。雖然湖南省耕地重金屬污染受到黨中央、國務(wù)院高度重視,并已在長株潭開展耕地重金屬污染治理試點,中央財政投入了資金實施重金屬污染耕地的修復(fù)治理,并取得了一定成效。但由于耕地污染防治工作起步較晚,歷史欠賬較多,工業(yè)廢渣、廢水、農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)村生活垃圾、畜禽糞便等多種因素污染耕地,污染耕地治理任務(wù)仍然艱巨。

      3? 存在的問題

      3.1? 耕地及永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“非糧化”的矛盾

      《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》要求,應(yīng)對耕地特別是永久基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動嚴(yán)格規(guī)范,確保糧食種植規(guī)模穩(wěn)定。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)日趨多樣化、精細(xì)化,以種植糧食作物為主的單一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求;在經(jīng)濟(jì)效益推動下,農(nóng)民自發(fā)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的意愿也越來越強烈,一定程度上促使了耕地和永久基本農(nóng)田“非糧化”與永久基本農(nóng)田的保護(hù)初衷相背離[5]。

      3.2? 耕地保護(hù)部門間存在政策沖突

      耕地資源是糧食安全的生命線,是國家糧食安全的重要保障和資源基礎(chǔ)。自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地保護(hù)政策存在矛盾,主要體現(xiàn)在以下4個方面。1)對于耕地的利用,自然資源部門以耕地“非農(nóng)化”、永久基本農(nóng)田“非糧化”為導(dǎo)向,而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門則以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心。2)對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目形成的新增糧食產(chǎn)能的核定,當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的管理職能歸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門,而高標(biāo)項目的糧食產(chǎn)能指標(biāo)則由自然資源部門認(rèn)定。3)關(guān)于補充耕地的耕地質(zhì)量等別評定,當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地質(zhì)量等級評價與自然資源部門的耕地質(zhì)量等別評定的技術(shù)規(guī)程不一致,從而影響耕地占補平衡三項指標(biāo)管理。4)關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地,尤其是養(yǎng)殖用地,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為鼓勵發(fā)展生豬養(yǎng)殖,出臺政策養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理,在不占用永久基本農(nóng)田前提下,允許生豬養(yǎng)殖用地使用一般耕地,作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補平衡,這與自然資源部門的耕地總量動態(tài)平衡的政策存在沖突。

      3.3? 嚴(yán)格保護(hù)耕地政策執(zhí)行難度大

      1)永久基本農(nóng)田保護(hù)的剛性約束與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的用地需求不可避免存在沖突,導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護(hù)難度日益增大,時刻面臨著被城鎮(zhèn)化發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的侵占。2)補充耕地的后期管護(hù)難以持續(xù)到位,補充耕地質(zhì)量難以得到持續(xù)保障。耕地開發(fā)雖然是自然資源部門的重要職責(zé),但耕種主體卻是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,農(nóng)民在耕種過程中會綜合權(quán)衡比較收益,從而決定耕種作物的種類,當(dāng)農(nóng)民選擇不種糧食作物時,新開耕地的后期管護(hù)便難以持續(xù)到位,耕地土壤熟化程度和肥力程度便受到影響,以此惡性循環(huán),補充耕地的質(zhì)量便難以得到持續(xù)保障。3)建設(shè)項目占用耕地的耕作層剝離再利用制度難以落實。由于建設(shè)項目占用耕地與補充耕地項目實施存在時空差異,耕作層剝離后若不及時利用,經(jīng)歷風(fēng)吹日曬,耕作層土壤便會自然板結(jié),嚴(yán)重影響耕作層質(zhì)量,耕作層剝離再利用制度也難以落實到位。

      4? 對策建議

      4.1? 建立健全耕地保護(hù)長效機(jī)制

      1)進(jìn)一步強化黨委政府主體責(zé)任。各級黨委政府要樹立保護(hù)耕地的意識,切實擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任,嚴(yán)格落實耕地保護(hù)黨政同責(zé)要求,加強對耕地保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。強化各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核,考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。2)全面落實共同責(zé)任機(jī)制。建立完善并落實黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機(jī)制。各級自然資源、發(fā)展改革、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門,在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,按照職責(zé)分工,切實履職盡責(zé),密切協(xié)同配合,形成耕地保護(hù)齊抓共管的強大合力。3)健全耕地保護(hù)獎補機(jī)制。建議省級財政安排專項補助資金,支持市、縣政府建立耕地保護(hù)獎補制度,對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補。

      4.2? 源頭管控,盡量不占或少占耕地

      湖南省是全國糧食主產(chǎn)區(qū)之一,其耕地資源極為寶貴,而后備資源先天不足,在占補平衡上“開源”難度大,只能立足于“節(jié)流”。1)通過科學(xué)編制實施耕地保護(hù)專項規(guī)劃,優(yōu)化湖南省國土開發(fā)、保護(hù)、整治格局,專項規(guī)劃應(yīng)與國土空間總體規(guī)劃相銜接。2)充分發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用,全面推進(jìn)各類建設(shè)集約化節(jié)約用地,優(yōu)化項目選址,嚴(yán)格用地預(yù)審,實行新增建設(shè)用地計劃與補充耕地能力掛鉤,優(yōu)先考慮利用荒地、劣地、山地和空地,嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地,尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。

      4.3? 部門協(xié)調(diào),落實補充耕地任務(wù)

      耕地保護(hù)是各級政府的主體責(zé)任,需要政府組織、相關(guān)部門協(xié)調(diào),共同做好耕地占補平衡工作。1)涉林地類開發(fā)。湖南省林地面積大,是耕地的3倍多,根據(jù)《湖南省統(tǒng)計年鑒2015》,2015年湖南省森林覆蓋率為59.57%,遠(yuǎn)高于國家“十三五”末全國森林覆蓋率達(dá)到23.04%的要求。從湖南省實際情況出發(fā),可考慮適當(dāng)降低森林覆蓋率,在不進(jìn)行毀林開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境的前提下,進(jìn)一步拓展耕地后備資源空間。2)“旱改水”和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。湖南省適宜“旱改水”資源主要位于水源及灌溉條件好的環(huán)洞庭湖區(qū)域,建議選擇地勢平坦、土壤肥力好、有充足水源的旱地,按照水田開發(fā)的要求進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計,采取增加工程投入、完善水利排灌設(shè)施,提高土地開發(fā)平整度,推廣測土配方施肥技術(shù)等措施,提高新補充水田的質(zhì)量,以滿足湖南省今后“占水補水、補改結(jié)合”的需求。

      參考文獻(xiàn):

      [1] 董祚繼,田春華.毫不動搖地堅守耕地保護(hù)紅線:《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》解讀之一[J].青海國土經(jīng)略,2014(1):37-38.

      [2] 漆信賢,張志宏,黃賢金.面向新時代的耕地保護(hù)矛盾與創(chuàng)新應(yīng)對[J].中國土地科學(xué),2018,32(8):9-15.

      [3] 張緒成.耕地保護(hù)面臨的新問題與對策[J].國土資源情報,2020(3):46-51.

      [4] 何蒲明,全磊.對當(dāng)前耕地“非糧化”現(xiàn)象的分析:基于糧食安全的視角[J].長江大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版),2014,11(11):73-75.

      [5] 喬利軍,魏富民,傅穎秀.加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡工作思考[J].華北自然資源,2019(6):118-119.

      收稿日期:2022-04-21

      基金項目:2021年湖南省自然資源廳科技項目“新一輪規(guī)劃期全省耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)論證及分解研究”(2021-41)。

      作者簡介:盧霞(1984—),女,湖南長沙人,碩士,工程師,主要從事自然資源管理、耕地保護(hù)、國土空間規(guī)劃及自然資源調(diào)查監(jiān)測等。E-mail:43210231@qq.com。

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