地級市監(jiān)委為何給副部級央企發(fā)監(jiān)察建議書？

舒煒 楊智淋 盧小偉

“雖然有些意外，現(xiàn)在回過頭來看，還是很感謝自貢市監(jiān)委客觀地幫我們指出了問題，這對我們堵住漏洞、完善治理很有幫助?！苯?，當(dāng)廉政瞭望·官察室記者問及如何看待地方監(jiān)察機(jī)關(guān)給中國東方電氣集團(tuán)有限公司（以下簡稱“東方電氣集團(tuán)”）發(fā)出的監(jiān)察建議書時，該公司紀(jì)檢監(jiān)察組副組長焦毅這樣告訴記者。

一方是四川一個地級市的監(jiān)察機(jī)關(guān)，另一方是國務(wù)院國資委直接管理的副部級在川央企，兩者并無監(jiān)督上的隸屬關(guān)系，但因辦案產(chǎn)生了工作交集。

2020年10月，在室組地協(xié)作機(jī)制下，自貢市監(jiān)委按照四川省監(jiān)委的指定管轄，對東方電氣集團(tuán)原市場部副部長王某、東方鍋爐電站服務(wù)事業(yè)部原總經(jīng)理黃某某涉嫌職務(wù)違法犯罪問題進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查。

將案件查清本可告一段落，但針對該案暴露出的“乙方腐敗”等系列問題，自貢市監(jiān)委想到向東方電氣集團(tuán)發(fā)出監(jiān)察建議書。結(jié)合該監(jiān)察建議書，東方電氣集團(tuán)也有針對性地開展了以案促改工作，取得了積極的治理效果。

對此，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，首先應(yīng)肯定自貢這種敢于擔(dān)當(dāng)?shù)钠橇?，同時在持續(xù)深化國企領(lǐng)域反腐敗治理的當(dāng)下，這兩家單位的合作，也在做實室組地聯(lián)合辦案“后半篇文章”、完善腐敗治理機(jī)制等方面，為業(yè)務(wù)范圍廣、管理對象多的央企探索了有益經(jīng)驗。

“砸飯碗”的“乙方腐敗”問題

事情還要從一次中央巡視說起。

2019年6月，中央第一巡視組向東方電氣集團(tuán)移送反映王某、黃某某的問題線索后，該集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組迅速開展初步核實，掌握了一些有價值的線索，但也面臨著難題。

“雖然監(jiān)察體制改革后，賦予了紀(jì)檢監(jiān)察組一定的監(jiān)察權(quán)，但我們也面臨著能力不足、內(nèi)部查處威懾力不夠等問題，尤其是缺乏有效的監(jiān)察措施和條件保障，要把案情查深查透難度較大?！苯挂闾寡?。

隨后，按照四川省紀(jì)委監(jiān)委與東方電氣集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組之前的合作機(jī)制，經(jīng)四川省監(jiān)委指定管轄，自貢市監(jiān)委旋即對該案開展了監(jiān)察調(diào)查。

結(jié)合東方電氣集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組提供的前期查辦情況和有關(guān)信息，以及四川省紀(jì)委監(jiān)委第九紀(jì)檢監(jiān)察室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自貢市監(jiān)委很快在內(nèi)審上就取得了突破，可外調(diào)工作卻讓參與該案查辦的自貢市紀(jì)委監(jiān)委第七紀(jì)檢監(jiān)察室主任劉勇犯了難。

“該案涉及的關(guān)聯(lián)公司和證人遍及全國多個省市，要做實證據(jù)鏈，就必須要想方設(shè)法找到這些關(guān)鍵人，通過證據(jù)之間的相互印證，才能把案情查實?！眲⒂抡f。

據(jù)劉勇回憶，當(dāng)時辦案人員把與該案相關(guān)的70余個關(guān)聯(lián)人的姓名和聯(lián)系方式謄寫到一張A4紙上，挨個打電話進(jìn)行通知，結(jié)果到自貢當(dāng)?shù)氐闹挥?0余人。其后，在東方電氣集團(tuán)采購、財務(wù)等部門的聯(lián)系下，到成都又找到了20余人。剩下在外地的關(guān)聯(lián)人要么不愿意配合調(diào)查，要么直接失聯(lián)。

面對這一難題，自貢市監(jiān)委組織辦案人員克服疫情影響兵分兩路，一路北上到北京，一路到浙江、江蘇、上海等地調(diào)查取證，最終逐步夯實了證據(jù)體系。該案以“乙方腐敗”為典型特征的新型腐敗問題也逐漸浮出水面。

據(jù)辦案人員盧小偉介紹，東方電氣集團(tuán)的采購部門作為甲方，掌握了較多的權(quán)力，一般被認(rèn)為廉潔風(fēng)險較高。本案發(fā)生的領(lǐng)域恰好是看似權(quán)力較小、需要四處開拓市場的營銷部門，呈現(xiàn)出較為明顯的“乙方腐敗”特征。

比如，王某和黃某某利用前期與某些大型電力集團(tuán)開展技術(shù)交流、商務(wù)談判等工作便利和熟悉市場信息的優(yōu)勢，直接向某些大型電力集團(tuán)有傾向性地推薦產(chǎn)品，幫助與自己關(guān)聯(lián)的供應(yīng)商中標(biāo)，從而收取好處。在東方電氣集團(tuán)自己開展的配件采購工作中，王某等人甚至利用前述關(guān)系，游說那些大型電力集團(tuán)以推薦函的方式影響本單位采購部門對配件供應(yīng)商的選擇，也可以達(dá)到幫助特定供應(yīng)商中標(biāo)的目的。

依靠上述作案手法，王某和黃某某兩人非法收受他人財物合計800余萬元，最終兩人也因犯受賄罪分別被判處有期徒刑六年六個月、五年六個月。

對于這種發(fā)生在營銷領(lǐng)域的“乙方腐敗”問題，焦毅認(rèn)為，其后果甚至比采購領(lǐng)域的腐敗更為嚴(yán)重。

“采購領(lǐng)域的腐敗更像是‘碗里刨食，把本屬于企業(yè)自身的利益違規(guī)轉(zhuǎn)移到特定群體身上，而營銷領(lǐng)域的腐敗則是直接‘砸飯碗的行為?！苯挂阏f，這不僅破壞了企業(yè)與廣大客戶的良好關(guān)系，增大了企業(yè)違規(guī)違法經(jīng)營的風(fēng)險，還腐蝕了干部職工，扭曲了公平競爭的市場環(huán)境。

反復(fù)思量的監(jiān)察建議書

查清基本案情，按規(guī)定程序移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴后，自貢市監(jiān)委的工作基本告一段落，但當(dāng)?shù)夭⒉恢共接诖?，還籌劃在以案促改、規(guī)范治理上多做一些工作。

“一來我們一直就有查辦典型案件后深入開展以案促改工作的傳統(tǒng)。同時，由于我們在辦案過程中對該案暴露出的問題很了解，如果我們不及時與東方電氣集團(tuán)溝通，可能后續(xù)整改的效果不會很好?！睍r任自貢市紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人向記者道出了初衷。

在內(nèi)部多番討論后，一個給東方電氣集團(tuán)發(fā)監(jiān)察建議書的想法被提了出來，但這也面臨較大爭議。

有人認(rèn)為，監(jiān)察建議書作為具有法律效應(yīng)的規(guī)范性文件，有著明確的條文規(guī)定，一家地方監(jiān)察機(jī)關(guān)給一家副部級央企發(fā)監(jiān)察建議書，這個還沒有先例，在法律程序上是否可行？也有人信心不足，認(rèn)為兩家單位級別都不對等，又沒有隸屬關(guān)系，就算自貢肯發(fā)，對方也未必肯接。

排除阻礙，首先從查找法律條文解釋開始。據(jù)辦案人員介紹，此案的關(guān)鍵爭議點在于，指定管轄對象是否屬于監(jiān)察對象？按照監(jiān)察法實施條例有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察建議書是監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)給監(jiān)察對象所在單位的，王某和黃某某原本并不是自貢市監(jiān)委的監(jiān)察對象，但經(jīng)指定管轄后，自貢市監(jiān)委又有了對兩人進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查的權(quán)力。

同樣，監(jiān)察法第四十五條也提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法可對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。

“這個在法律界定上存在一定的模糊空間，既沒有說可以發(fā)，也沒有說不能發(fā)?！弊载暿屑o(jì)委副書記、市監(jiān)委副主任楊熙琳說，在請示四川省紀(jì)委監(jiān)委后，本著推動問題整改、幫助完善治理的初衷，自貢市監(jiān)委達(dá)成給東方電氣集團(tuán)發(fā)放監(jiān)察建議書的共識。

但畢竟此事沒有先例，自貢將這一想法與東方電氣集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組進(jìn)行了積極溝通，得到了對方的積極響應(yīng)，該紀(jì)檢監(jiān)察組還主動提供了一些有效信息，幫助完善建議內(nèi)容。

2021年4月，自貢市監(jiān)委將這份涵蓋構(gòu)建科學(xué)有效的“乙方腐敗”治理體系等四點建議的2021年第1號監(jiān)察建議書，發(fā)給了東方電氣集團(tuán)。

“這其實是一次很好的契機(jī)，從第三方的角度給我們提出了中肯的意見，讓我們有了整改的機(jī)會。”東方電氣集團(tuán)有關(guān)負(fù)責(zé)人說，作為肩負(fù)保障國家能源安全重大責(zé)任的央企，公司任何領(lǐng)域和環(huán)節(jié)出現(xiàn)的腐敗問題都無法容忍，必須高度重視、從嚴(yán)整改。

為此，同年6月，結(jié)合自貢市監(jiān)委監(jiān)察建議書的內(nèi)容和日常問題發(fā)現(xiàn)情況，東方電氣集團(tuán)黨組部署開展以案促改工作，并將后續(xù)整改情況及時與自貢市監(jiān)委進(jìn)行溝通。隨著162條整改措施的制定，以及營銷、咨詢等領(lǐng)域30余項各類制度的修訂完善，查處一案的震懾逐步轉(zhuǎn)化為警示一片、規(guī)范一方的良好效果。

從制度層面探索規(guī)范查案與治理

在合作推進(jìn)以案促改工作的同時，針對這樣一起通過多方協(xié)作聯(lián)合查處央企地方公司腐敗問題，并取得積極效果的案例，自貢和東方電氣集團(tuán)也從查案和治理兩個維度及時開展了案后總結(jié)剖析工作。

通過復(fù)盤分析，劉勇認(rèn)為，對于這種管理權(quán)限在上級、工作地點在地方的央企領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件來說，單一主體力量都有所欠缺，室組地的聯(lián)動協(xié)作和深度融合，是查清此案的重要保障。“比如，在四川省紀(jì)委監(jiān)委第九紀(jì)檢監(jiān)察室的全程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，東方電氣集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組發(fā)揮熟悉企業(yè)政治生態(tài)、干部人員信息等方面優(yōu)勢，在調(diào)取書證、通知證人等方面起到了重要作用，我們充分用足監(jiān)察措施多、辦案人員紀(jì)法理論功底好等強(qiáng)項，推動案件迅速打開了局面?！?/p>

在莊德水看來，室組地聯(lián)合辦案模式最大的作用就在于把上級的優(yōu)勢和屬地的優(yōu)勢整合起來，既避免出現(xiàn)多頭管理，也避免管理真空的存在。但如果從個案上升到經(jīng)驗的層面來講，還需要處理好室組地三方誰為主誰為輔的問題，以免出現(xiàn)相互“打架”的局面。對此，他建議，應(yīng)結(jié)合具體個案特點，以一案一策的方式來劃分重點，明確室組地三方的責(zé)任邊界和協(xié)同范疇，以解決好運(yùn)行過程中的力量配合問題。

從治理的角度來看，此案具有一定的偶然性。正如焦毅所言，如果自貢沒有主動發(fā)監(jiān)察建議書的責(zé)任意識，東方電氣集團(tuán)沒有歡迎別人挑錯的大局意識，此案便很可能只停留在查處具體責(zé)任人的程度，不會上升到面上整改，更不會取得推動治理的效果。

從制度層面進(jìn)行規(guī)范，是降低人為依賴性、提升工作有效性的重要手段。

近日，四川省紀(jì)委監(jiān)委辦公廳與東方電氣集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組辦公室聯(lián)合印發(fā)通知，對東方電氣集團(tuán)“雙管人員”（工作地點或組織關(guān)系在四川、管理權(quán)限在東方電氣集團(tuán)的公職人員）問題線索移送、案件管轄確定、案件協(xié)調(diào)指導(dǎo)等進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)一步提高了雙方協(xié)作的制度化水平。

雖然與四川協(xié)作程度較高，但焦毅認(rèn)為，對于像東方電氣集團(tuán)這樣業(yè)務(wù)范圍遍及全國的央企來說，僅靠地方的積極主動參與是不夠的。“如果在中央層面能夠出臺有關(guān)文件，在深化室組地聯(lián)合辦案的同時，從‘三不腐一體推進(jìn)的高度，明確參與各方推進(jìn)以案促改的責(zé)任和義務(wù)，這對完善央企腐敗治理機(jī)制將發(fā)揮積極作用?！?/p>