政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的主導(dǎo)功能及其實(shí)現(xiàn)

李星雨

摘 要：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指個人或組織在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、還原的活動中，對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了有利影響且自身發(fā)展機(jī)會受損，由相關(guān)受益者予以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。在我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，政府居于主導(dǎo)地位，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中擔(dān)任著補(bǔ)償主體和實(shí)施主體的角色。在現(xiàn)階段市場機(jī)制發(fā)育并不成熟的情況下，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，是我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作順利開展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償;政府主導(dǎo);法律關(guān)系主體

迄今為止，我國出臺的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)文件中，大多數(shù)強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)的基本原則。①目前，在我國廣泛開展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，基本上也都是由政府主導(dǎo)，且補(bǔ)償形式多以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主。政府主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性，決定了法學(xué)界需要對政府的主導(dǎo)功能進(jìn)行具體的分析。同時，政府主導(dǎo)功能在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動中的實(shí)現(xiàn)，是明確其在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中地位的關(guān)鍵。隨著《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》（下文簡稱為《行動計(jì)劃》）的發(fā)布，近年來有越來越多的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母深A(yù)過多，應(yīng)該讓市場應(yīng)該起決定性的作用。然而究竟是否需要改變政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中的角色又是怎樣的，本文將對這些問題進(jìn)行研究。

一、政府主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

對“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念進(jìn)行追根溯源后，可以發(fā)現(xiàn)其來源于自然本身的補(bǔ)償。在走入法學(xué)視野后，人的能動性不可避免地參與進(jìn)來，于是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮x便發(fā)展到了人對自然的補(bǔ)償。隨著深入研究，學(xué)界普遍認(rèn)為法律調(diào)整的對象是社會關(guān)系，相應(yīng)地，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”又被賦予了新的內(nèi)涵，從而發(fā)展到人對人的補(bǔ)償。這一發(fā)展肯定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系的本質(zhì)是是人與人之間的關(guān)系，本文在這一基礎(chǔ)上對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行了界定。本文認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償指的是個人或組織在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、還原活動中，對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了有利影響且自身發(fā)展機(jī)會受損，由相關(guān)受益者予以補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律制度。故而，在界定政府在此關(guān)系中的角色時，應(yīng)該以人與人之間的關(guān)系為準(zhǔn)。在厘清生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆啥x以及這一法律關(guān)系的本質(zhì)后，為分析政府的主導(dǎo)功能奠定了基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)階段開展的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作都是由政府主導(dǎo)的，但近年來，越來越多的學(xué)者認(rèn)為亟需改變這種現(xiàn)狀。在國外，并沒有“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”或者“生態(tài)補(bǔ)償”的說法，與我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相近的概念是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”，簡稱為PES。20世紀(jì)90年代，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，與此相伴的是，全球各國對自然資源的需求量也在日益擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾逐步凸顯，發(fā)達(dá)國家開始注意到用運(yùn)用市場手段來治理環(huán)境問題，“購買生態(tài)保護(hù)”這一辦法應(yīng)運(yùn)而生?！吧鷳B(tài)服務(wù)付費(fèi)”作為一種正向的激勵機(jī)制，通過“受益者付費(fèi)”來增加產(chǎn)出，在滿足生態(tài)服務(wù)需求的同時，增加環(huán)境保護(hù)的投入成本，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的結(jié)果。部分學(xué)者對生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的評價極高，認(rèn)為其可以將潛在的生態(tài)破壞者變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)者。在達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的之余，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)服務(wù)的供給者往往居于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)還能夠?qū)崿F(xiàn)一定意義上的扶貧效果。②

在歐美發(fā)達(dá)國家，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的應(yīng)用范圍越來越廣泛。這種理論和實(shí)踐上的雙重優(yōu)勢讓我國越來越多的學(xué)者開始注意生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，他們認(rèn)為政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中干預(yù)過多，我國應(yīng)該借鑒國外部分國家的經(jīng)驗(yàn)，積極探索建立市場補(bǔ)償機(jī)制。③通過市場補(bǔ)償機(jī)制訂立合同，根據(jù)具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合同，各主體支付相應(yīng)對價從而達(dá)到各自之利益訴求目的。還有學(xué)者認(rèn)為我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償亟需立法的原因之一，在于要通過立法逐步明確界定政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，讓市場補(bǔ)償發(fā)揮決定性作用。④然而，我國現(xiàn)階段的市場機(jī)制發(fā)育并不成熟，如果要建立市場補(bǔ)償機(jī)制，需要有界定清晰的產(chǎn)權(quán)才可以進(jìn)行交易，但產(chǎn)權(quán)界定成本過于高昂。實(shí)際上，有學(xué)者對歐美、巴西等國的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，這些國家的政府部門發(fā)揮了舉足輕重的作用，大部分成功案例都是在政府主導(dǎo)下的。⑤除此之外，由于受損主體和受益主體難以明確界定，二者之間的直接補(bǔ)償可能將無法繼續(xù)。因此，政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的作用是至關(guān)重要的。

（一）生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性需要政府干預(yù)

一般來說，判斷一個物品是公共物品還是私人物品，可以從排他性和競爭性兩個特征入手。典型的公共物品具有非排他性和非競爭性的特征，其產(chǎn)權(quán)難以界定或者說界定成本非常高昂，在市場中無法進(jìn)行交易，因此市場在提供公共物品方面是沒有效率的，這就是我們經(jīng)常所說的“市場失靈”。由于市場失靈現(xiàn)象的存在，為社會提供公共物品的重任就落到了政府身上。在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會生活中，公共物品一般也是由政府提供的。生態(tài)環(huán)境具有一定的公共物品屬性，故通過市場機(jī)制來提供環(huán)境公共物品，往往也是沒有效率的。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性人假設(shè)”邏輯，市場中的“理性人”只是為了尋求私人收益，并不在意公共利益，個人收益最大化往往與集體利益或公共利益是背道而馳的。除此之外，具有公共物品屬性的生態(tài)環(huán)境的非排他性特征，將會導(dǎo)致公眾自愿支付的意愿比較低，只能通過集體行動來完成。而在社會中，政府是最大的集體行動的組織形式，故政府是最理想的提供者。

如一條河的上游居民如果能夠種樹保持水土，那么下游的居民的生產(chǎn)生活用水情況可能會得到改善，但是上游的居民往往不會主動保護(hù)、改善河流環(huán)境，因?yàn)樗麄儾]有動力這么做。如果依靠市場機(jī)制，由下游居民購買上游居民提供的生態(tài)服務(wù)，但可能并不是所有下游的居民都愿意購買，這將會導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，所以政府的干預(yù)就很有必要。我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制建立和運(yùn)行，都必須對政府的主導(dǎo)作用給予充分重視。

（二）市場機(jī)制的局限性

首先，認(rèn)為市場補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)于政府補(bǔ)償之觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是科斯的產(chǎn)權(quán)理論。這一理論認(rèn)為，通過市場交易和自愿協(xié)商能夠達(dá)到資源的最優(yōu)配置，政府干預(yù)并不是唯一能夠解決市場失靈的辦法，政府的責(zé)任只是界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。但是這一解決方案有兩個前提，即清晰的產(chǎn)權(quán)和零交易成本，在現(xiàn)實(shí)中這兩個前提條件往往是并不存在的，從而大大限制了市場補(bǔ)償?shù)目尚行?。?/p>

其次，市場補(bǔ)償?shù)那疤崾谴嬖谕晟频淖匀毁Y源產(chǎn)權(quán)體系。在資源產(chǎn)權(quán)體系完善的情況下，就可以進(jìn)一步對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行商品化，但是生態(tài)服務(wù)完全商品化很難實(shí)現(xiàn)。第一，生態(tài)服務(wù)的價值應(yīng)該以什么標(biāo)準(zhǔn)來定價，這是很難確定的。就算勉強(qiáng)對其進(jìn)行估計(jì)并定價后也可能出現(xiàn)失真的情況，最后導(dǎo)致市場交易機(jī)制的無效率。第二，將生態(tài)服務(wù)進(jìn)行商品化，沒有考慮到生態(tài)系統(tǒng)的特性。生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，各部分之間聯(lián)系緊密，對任何一個部分的利用，可能會對其他部分造成影響，進(jìn)而可能會達(dá)不到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。第三，生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)難以確定，生態(tài)資源通過大氣流動、水域流動形成一個循環(huán)體，外部性范圍影響很大，不僅跨省，而且跨國家，在國際產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行交易不具有現(xiàn)實(shí)性。⑦

再次，根據(jù)上文的分析，生態(tài)環(huán)境具有非排他性特征，這會導(dǎo)致需求者自愿支付的意愿較低，最終只能依靠政府干預(yù)。假如某一社會主體有購買他人提供的生態(tài)服務(wù)的意愿，但因?yàn)楂@益的不確定性可能將產(chǎn)生巨大的信息成本，最終影響交易的順利進(jìn)行。

除此之外，市場機(jī)制還可能會給人們的環(huán)保意識帶來沖擊。雖然市場機(jī)制可能會在一定程度上實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，但是其傳達(dá)出來的環(huán)保理念是帶有一定的功利主義色彩的。需求者給的價格越高，生態(tài)服務(wù)提供者就會提供相應(yīng)更高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)。這種引導(dǎo)人們考慮私人收益的價格機(jī)制，與社會一直傳達(dá)的以公共利益為先的環(huán)境保護(hù)意識背道而馳，甚至可能會侵蝕人們的社會關(guān)懷和公益意識。

二、政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中主導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)

在明確政府主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋匾院?，本文將從我國?shí)際情況出發(fā)，通過分析政府在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的角色，探究其主導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)。本文堅(jiān)持將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系包括補(bǔ)償主體、受償主體以及實(shí)施主體的劃分方法⑧，對政府的主導(dǎo)功能進(jìn)行分析。根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x可知，補(bǔ)償主體就是相關(guān)受益者，而受償主體指的是對環(huán)境修復(fù)、還原的活動造成積極影響且自身發(fā)展機(jī)會受損的個人或組織。實(shí)施主體是補(bǔ)償主體和受償主體之外的第三方主體，由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶厥庑裕_有其存在的必要，本文將在下文進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）對政府是否為補(bǔ)償主體的分析

由生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x可知，補(bǔ)償主體應(yīng)是相關(guān)受益主體。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪^程中，似乎可以將政府是否受益，作為判斷政府是否為補(bǔ)償主體的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母灸繕?biāo)是為了改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，更深層的目的是為了人類的生存和發(fā)展，那么最終受益者其實(shí)是公眾，并不是政府。但是在一般情況下，受益公眾的范圍非常廣泛性，難以確定具體的受益者。如果要明確具體的受益者范圍，將造成極其高昂的交易成本，所以補(bǔ)償主體和受償主體之間難以進(jìn)行直接的補(bǔ)償。

這種情況之下，就須要尋找一個能夠代表公共利益的“人”或“組織”，代替補(bǔ)償主體對受償主體進(jìn)行補(bǔ)償。由社會契約理論可知，政府是將主權(quán)體和國民聯(lián)系起來的中介者，代表公眾行使權(quán)力，扮演著執(zhí)法者的角色，保護(hù)公眾的利益是政府應(yīng)盡的責(zé)任。那么為了盡可能地減少補(bǔ)償主體與受償主體之間的交易成本，政府作為公共利益的代言人，就成為了最佳的“補(bǔ)償主體”。更重要的是，政府本身負(fù)有為公眾提供公共物品的責(zé)任，在公眾為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出成本之后，政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任就相對減小。在這種意義上，政府無疑是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體。

（二）對政府是否為受償主體的分析

在實(shí)踐中，除了政府補(bǔ)償這種方式外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還包括市場補(bǔ)償?shù)姆绞?。政府補(bǔ)償方式包括多種具體手段，結(jié)合我國具體情況來說，最主要的補(bǔ)償方式是政府財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)政府層級的不同，可以將其分為縱向財政轉(zhuǎn)移支付和橫向財政轉(zhuǎn)移支付。⑨有學(xué)者認(rèn)為，在以橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)償方式的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府是作為受償主體而存在的。⑩本文并不認(rèn)同這種觀點(diǎn)，故將對此進(jìn)行反駁。

在實(shí)踐中，橫向轉(zhuǎn)移支付多應(yīng)用于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域。為了保證當(dāng)?shù)赜盟踩?，?1世紀(jì)初，我國一些地方政府就開始探索水資源生態(tài)補(bǔ)償制度。各個地方政府之間試圖通過財政資金轉(zhuǎn)移這種方式，達(dá)到利益互換和水資源共享的目的。結(jié)合我國新安江流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，可以對此種補(bǔ)償方式甲已具體說明。地處新安江上游的安徽省，水資源相對來說比較豐富而且優(yōu)質(zhì)。而浙江省位于新安江下游，雖然經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，但必須依靠上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)才能獲得豐富、優(yōu)質(zhì)的水質(zhì)與水量。故兩省之間存在著利益互補(bǔ)的可能。2011年，兩省正式開始試點(diǎn)。毋庸置疑，兩省之間進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付前提是優(yōu)質(zhì)的水質(zhì)水質(zhì)。為了完成這種目標(biāo)，確保水質(zhì)、維護(hù)水生態(tài)環(huán)境，安徽省放棄了大量可以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的投資機(jī)會，才得以換來優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)環(huán)境和下游提供的資金補(bǔ)償。？輥？輯？訛對這一案例進(jìn)行分析之后，為了確保水質(zhì)而放棄發(fā)展機(jī)會的安徽省政府似乎是受償主體。但是這種觀點(diǎn)只看到了表面，沒有進(jìn)行深入的思考，在安徽省進(jìn)行河流的生態(tài)保護(hù)過程中，是廣大的民眾、企業(yè)具體落實(shí)了各項(xiàng)指標(biāo)，對河流上游的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了積極的影響，并且發(fā)展機(jī)會最終受損的也是社會公眾。所以，安徽省政府并不是受償主體，真正的受償主體應(yīng)是社會公眾。

綜上所述，無論是實(shí)行縱向財政轉(zhuǎn)移支付還是橫向財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，政府都不是作為受償主體而存在的。

（三）對政府是否為實(shí)施主體的分析

從理論上講，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施由補(bǔ)償主體直接對受償主體進(jìn)行補(bǔ)償即可，因?yàn)樗举|(zhì)是一種交易，在交易雙方進(jìn)行博弈之后支付對價即可。但是其又不同于一般的“交易”，原因就是在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，可能會出現(xiàn)參與主體人數(shù)過多而且“對價”難以進(jìn)行量化的問題，從而使得補(bǔ)償主體和受償主體之間難以進(jìn)行直接交易。在補(bǔ)償主體難以對受償主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下，就需要一個實(shí)施主體，而最好的實(shí)施主體就是政府。

結(jié)合我國的實(shí)際情況，作為實(shí)施主體的政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要有以下的具體角色。

第一，政府制定與調(diào)控生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮暧^政策。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，往往通過頂層設(shè)計(jì)的方式，由地方政府貫徹落實(shí)。中央政府以及與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)部門如國家發(fā)改委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財政政策以及相關(guān)領(lǐng)域宏觀的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。再由地方政府根據(jù)中央發(fā)布的宏觀政策，結(jié)合本地的實(shí)際情況制定地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例。目前，國務(wù)院已發(fā)布多部與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的法規(guī)、政策，內(nèi)容涵蓋了多個領(lǐng)域。實(shí)踐中，中央人民政府往往利用縱向財政轉(zhuǎn)移支付的方式，通過直接分配資金補(bǔ)貼，對生態(tài)環(huán)境較差的部分地區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。這種做法向社會公眾宣告了中央人民政府重視環(huán)境保護(hù)的決心及定力。又在一定程度上體現(xiàn)出中央財政資金為實(shí)現(xiàn)社會公平這一目的的宏觀調(diào)控作用，努力達(dá)成各省份間生態(tài)環(huán)境資源的合理調(diào)配的環(huán)境保護(hù)效果。？輥？輰？訛

第二，政府是生態(tài)補(bǔ)償管理秩序的維護(hù)者。迄今為止，我國還沒有關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的國家層面的專項(xiàng)立法。我國于2009年起就開始著手《生態(tài)保護(hù)條例》的起草工作，由于種種原因，多年以來并沒有結(jié)果。2016年，國務(wù)院出臺了規(guī)范性文件《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，直到2020年年末，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》才正式向社會公開。在基本的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度尚未完全成形的情況下，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，政府就必須承擔(dān)其責(zé)任，維護(hù)目前已出臺的相關(guān)政策、規(guī)則，讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在有序情況下運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，政府發(fā)揮著推動建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場的作用。學(xué)界普遍認(rèn)為，科學(xué)的自然資源產(chǎn)權(quán)體系的存在，是建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場的重要基石。彭春凝教授認(rèn)為，目前我國有關(guān)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)確立制度存在著種種缺陷，不足以為市場保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在這種情況下，政府必須推動自然資源領(lǐng)域的確權(quán)登記，建立起公平的交易、規(guī)范的市場規(guī)則，以及培育和扶植市場主體。？輥？輱？訛事實(shí)上，我國政府也為推動自然資源產(chǎn)權(quán)體系和交易市場的建立做出了努力。2018年出臺的《行動計(jì)劃》為推動自然資源產(chǎn)權(quán)確立以及交易市場的建立發(fā)揮了巨大作用。

根據(jù)以上分析可知，我國政府生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中扮演著補(bǔ)償主體、實(shí)施主體的角色，而不是受償主體。進(jìn)一步來說，作為實(shí)施主體的政府，又發(fā)揮著制定與調(diào)控生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償宏觀政策、維護(hù)生態(tài)補(bǔ)償管理秩序以及推動建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場等作用。

三、結(jié)語

在實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場機(jī)制的“浪潮”下，學(xué)界更應(yīng)冷靜看待這一問題。國外“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”成功的前提在于當(dāng)?shù)匕l(fā)達(dá)的市場機(jī)制，且大多數(shù)成功的案例也是在政府主導(dǎo)的情況下完成的。由于生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，以及市場機(jī)制本身存在的局限性——產(chǎn)權(quán)理論前提虛無、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化難以實(shí)現(xiàn)、需求者自愿支付意愿低、沖擊人們的環(huán)保意識等，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用很有必要。

自然資源產(chǎn)權(quán)體系的建立是實(shí)行市場補(bǔ)償?shù)那疤?，在現(xiàn)階段我國各方面條件還不成熟的情況下，要開展好生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，必須注重政府的作用。目前我國政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中承擔(dān)著補(bǔ)償主體和實(shí)施主體的角色，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施的過程中主要負(fù)責(zé)制定與調(diào)控生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策、維護(hù)生態(tài)保護(hù)管理秩序、推動建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場。雖然學(xué)界對市場補(bǔ)償機(jī)制的評價褒貶不一，但不可否認(rèn)的是，隨著《行動計(jì)劃》和《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開意見稿）》的發(fā)布，市場補(bǔ)償機(jī)制的建立是大勢所趨。然而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場機(jī)制的構(gòu)建，仍有待于理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展、完善，不可急于求成。

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