《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的制定

桑東華

在新中國(guó)法制史上，《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》具有特殊的地位。這部憲制性法律把國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策和特別行政區(qū)制度確定下來，實(shí)現(xiàn)了“一國(guó)兩制”方針的具體化、法律化、制度化，奠定了依法治港的法律基石。在香港回歸祖國(guó)25周年之際，回顧《基本法》的制定過程，重溫中央政府在解決香港問題上的初心，對(duì)于堅(jiān)定“一國(guó)兩制”偉大事業(yè)信心，推進(jìn)香港基本法全面貫徹落實(shí)，保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一項(xiàng)史無前例的工作

20世紀(jì)70年代末，以中共十一屆三中全會(huì)召開為起始，我國(guó)開啟了實(shí)行改革開放、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大征程。鄧小平創(chuàng)造性地提出了“一國(guó)兩制”科學(xué)構(gòu)想，開辟了以和平方式實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一的新途徑。

自1982年9月英國(guó)首相撒切爾夫人首次訪華，中英雙方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談后，中英兩國(guó)開始通過外交途徑就解決香港問題進(jìn)行談判。經(jīng)過兩年多的艱苦談判，1984年12月19日，中英兩國(guó)政府正式簽署關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明，確定中國(guó)政府于1997年7月1日對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)。香港從此進(jìn)入中國(guó)恢復(fù)行使主權(quán)前的過渡時(shí)期?！吨杏⒙?lián)合聲明》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)代表大會(huì)將根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法制定并頒布《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》?！边@時(shí)，中國(guó)在香港問題上面臨的首要任務(wù)，就是著手制定香港特別行政區(qū)基本法，將“一國(guó)兩制”構(gòu)想和中央對(duì)香港的一系列方針政策用法律的形式固定下來，為“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐提供法律保障。

1982年12月，鄧小平會(huì)見香港大公報(bào)社社長(zhǎng)費(fèi)彝民

1985年4月10日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議在批準(zhǔn)中英兩國(guó)政府《關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》的同時(shí)，決定成立香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)，作為全國(guó)人大的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基本法的起草工作。同年6月18日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議公布了起草委員會(huì)名單。起草委員會(huì)由國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院港澳辦公室主任姬鵬飛出任主任委員，副主任委員有安子介、包玉剛、費(fèi)彝民、胡繩、費(fèi)孝通、王漢斌、李國(guó)寶等，李后為秘書長(zhǎng)，魯平、毛鈞年為副秘書長(zhǎng)。委員共59人，其中，內(nèi)地委員36人，包括全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委的負(fù)責(zé)人15人，法律專家11人，各界知名人士10人;香港委員23人，分別來自工商、法律、文化教育、工會(huì)、宗教等界別，同時(shí)還有以個(gè)人身份參加起草委員會(huì)工作的港英行政、立法兩局的議員和法院的法官。香港基本法起草委員會(huì)還決定委托起草委員會(huì)的在港委員，在港發(fā)起籌組一個(gè)以安子介為主任，由各界人士廣泛參加的香港基本法咨詢委員會(huì)?；痉ㄗ稍兾瘑T會(huì)于1985年12月8日在香港正式成立。起草委員會(huì)名單公布后，香港各界普遍表示滿意，有的香港報(bào)紙稱這23名香港委員是“包羅各界精英”“極具代表性”“照顧各方利益”，有利于更好地反映香港各界同胞的意見、要求和愿望，使起草的基本法能更加符合香港的實(shí)際情況。

1984年5月，鄧小平會(huì)見港澳記者

中共中央和人大常委會(huì)十分重視港人參與起草基本法的過程。香港基本法起草委員會(huì)第一次全體大會(huì)前，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真親自向各委員頒發(fā)聘書，儀式隆重，這是全國(guó)人大從未有過的做法。

1985年7月1日，香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)在北京召開第一次全體會(huì)議，明確起草委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，確定了起草工作的大致規(guī)劃和步驟，正式開啟基本法的起草。

起草香港特別行政區(qū)基本法是一項(xiàng)史無前例的工作。正如鄧小平所說：“我們的‘一國(guó)兩制能不能夠真正成功，要體現(xiàn)在香港特別行政區(qū)基本法里面。這個(gè)基本法還要為澳門、臺(tái)灣作出一個(gè)范例。所以，這個(gè)基本法很重要。世界歷史上還沒有這樣一個(gè)法，這是一個(gè)新的事物。”作為“一國(guó)兩制”的提出者，他對(duì)基本法起草工作高度重視，先后三次會(huì)見基本法起草委員會(huì)委員，在關(guān)鍵問題上作出一系列指示，對(duì)基本法起草的順利推進(jìn)起到了關(guān)鍵性作用。參加起草工作的周南回憶：“基本法的起草是在小平同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。他從一開始就主張基本法‘宜粗不宜細(xì)，以免給未來特區(qū)造成被動(dòng)。他還主張起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要問題，也是他拍板決定的。”

經(jīng)過半年多的深入調(diào)查研究，1986年4月，起草委員會(huì)在北京舉行第二次全體會(huì)議。會(huì)議通過了基本法的結(jié)構(gòu)草案，決定成立中央與特區(qū)關(guān)系、居民權(quán)利與義務(wù)、政治體制、經(jīng)濟(jì)、科教文五個(gè)專題小組，分別負(fù)責(zé)有關(guān)章節(jié)的起草工作。五個(gè)專題小組都由兩地委員組成，每個(gè)小組都有兩個(gè)負(fù)責(zé)人，內(nèi)地和香港各一人。這次會(huì)議之后，香港基本法開始分組起草。

討論的焦點(diǎn)問題

隨著基本法的起草進(jìn)入具體實(shí)施階段，圍繞一些焦點(diǎn)問題產(chǎn)生了爭(zhēng)議。而這些問題，又都是普遍關(guān)注的、涉及重要原則的、必須解決的。

一是中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系問題。按照中國(guó)政府在《中英聯(lián)合聲明》中闡明的對(duì)香港的基本方針政策，“九七”后香港是中華人民共和國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，直轄于中央人民政府。同時(shí)，香港特別行政區(qū)又享有高度自治權(quán)。這是處理中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系的總的原則。但在基本法中如何根據(jù)這一總的原則，具體劃分中央與特別行政區(qū)的職權(quán)，在起草過程中存在各種不同意見。

關(guān)于如何劃分中央與香港特別行政區(qū)的職權(quán)，實(shí)際是“授予權(quán)力”和“剩余權(quán)力”問題的爭(zhēng)議。在基本法起草的初期，香港社會(huì)曾有人試圖引用聯(lián)邦制國(guó)家的所謂“剩余權(quán)力”概念，來處理中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系問題。他們提出，除中英聯(lián)合聲明規(guī)定的外交、國(guó)防事務(wù)由中央負(fù)責(zé)管理外，剩余的一切權(quán)力都?xì)w香港特別行政區(qū)。這種觀點(diǎn)將中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系理解為類似聯(lián)邦制國(guó)家中聯(lián)邦政府與邦或州之間的關(guān)系，過分強(qiáng)調(diào)“高度自治”，認(rèn)為中央管得越少越好。內(nèi)地有關(guān)方面人士則認(rèn)為“高度自治”不等于“完全自治”，特別行政區(qū)不能成為獨(dú)立于中央人民政府之外的一個(gè)政治實(shí)體，在授予高度自治權(quán)的同時(shí)，中央保持作為一個(gè)統(tǒng)一的主權(quán)國(guó)家而必須由中央行使的某些權(quán)力是絕對(duì)必要的。

對(duì)于這個(gè)問題，1987年4月16日，鄧小平在會(huì)見出席基本法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議的起草委員時(shí)，發(fā)表了重要意見。他說：“我們的社會(huì)主義制度是有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，這個(gè)特色，很重要的一個(gè)內(nèi)容就是對(duì)香港、澳門、臺(tái)灣問題的處理，就是‘一國(guó)兩制?！薄耙粐?guó)兩制”也要講兩個(gè)方面。一方面，社會(huì)主義國(guó)家里允許一些特殊地區(qū)搞資本主義，不是搞一段時(shí)間，而是搞幾十年、成百年。另一方面，也要確定整個(gè)國(guó)家的主體是社會(huì)主義。否則怎么能說是“兩制”呢？那就變成“一制”了。他指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點(diǎn)都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實(shí)際。中央確實(shí)是不干預(yù)特別行政區(qū)的具體事務(wù)的，也不需要干預(yù)。但是，特別行政區(qū)是不是也會(huì)發(fā)生危害國(guó)家根本利益的事情呢？難道就不會(huì)出現(xiàn)嗎？那個(gè)時(shí)候，北京過問不過問？”“如果中央把什么權(quán)力都放棄了，就可能會(huì)出現(xiàn)一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對(duì)香港有利無害?！薄坝行┦虑椋热缫痪啪牌吣旰笙愀塾腥肆R中國(guó)共產(chǎn)黨，罵中國(guó)，我們還是允許他罵，但是如果變成行動(dòng)，要把香港變成一個(gè)在‘民主的幌子下反對(duì)大陸的基地，怎么辦？那就非干預(yù)不行。干預(yù)首先是香港行政機(jī)構(gòu)要干預(yù)，并不一定要大陸的駐軍出動(dòng)。只有發(fā)生動(dòng)亂、大動(dòng)亂，駐軍才會(huì)出動(dòng)。但是總得干預(yù)嘛！”

二是關(guān)于香港特區(qū)的政治體制問題。解決香港問題的指導(dǎo)方針是“一國(guó)兩制”“港人治港”、高度自治。所謂“港人治港”，就是回歸后由愛祖國(guó)、愛香港的香港人來管理香港的事務(wù)，這是一條基本原則。

對(duì)于香港未來的管理，鄧小平曾多次發(fā)表談話，提出指導(dǎo)性意見。1984年6月，他在會(huì)見香港工商界訪京團(tuán)和香港知名人士鐘士元等人時(shí)指出：“我們相信香港人能治理好香港，不能繼續(xù)讓外國(guó)人統(tǒng)治，否則香港人也是決不會(huì)答應(yīng)的。”“港人治港有個(gè)界線和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須由以愛國(guó)者為主體的港人來治理香港。什么叫愛國(guó)者？愛國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)是，尊重自己民族，誠(chéng)心誠(chéng)意擁護(hù)祖國(guó)恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！覀儾灰笏麄兌假澇芍袊?guó)的社會(huì)主義制度，只要求他們愛祖國(guó)，愛香港?！贝撕?，他又多次強(qiáng)調(diào)，港人治港不會(huì)變，但港人治港有個(gè)前提，港人必須是愛國(guó)者，愛國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)是：一愛祖國(guó)，二愛香港。

對(duì)于香港人以何種方式管理香港事務(wù)，鄧小平深謀遠(yuǎn)慮，高度關(guān)注香港的平穩(wěn)過渡，以及香港回歸后保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。他指出：“香港要穩(wěn)定。在過渡時(shí)期要穩(wěn)定，中國(guó)恢復(fù)行使主權(quán)以后，香港人執(zhí)政，香港也應(yīng)該穩(wěn)定。這是個(gè)關(guān)鍵。香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以外，還要有個(gè)穩(wěn)定的政治制度?！标P(guān)于未來香港特別行政區(qū)的政治制度，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現(xiàn)在就不是實(shí)行英國(guó)的制度、美國(guó)的制度，這樣也過了一個(gè)半世紀(jì)了。現(xiàn)在如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會(huì)制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜?！彼€說：“管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國(guó)、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？最近香港總督衛(wèi)奕信講過，要循序漸進(jìn)，我看這個(gè)看法比較實(shí)際。即使搞普選，也要有一個(gè)逐步的過渡，要一步一步來?！薄拔覀円欢ㄒ泻蠈?shí)際，要根據(jù)自己的特點(diǎn)來決定自己的制度和管理方式”。

在這些方針的指導(dǎo)下，基本法起草委員會(huì)確立了香港特別行政區(qū)政治體制的設(shè)計(jì)原則，這就是：香港特別行政區(qū)的政治體制，要符合“一國(guó)兩制”的原則，要從香港的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，以保障香港的繁榮穩(wěn)定為目的。為此，必須兼顧社會(huì)各階層的利益，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度。正是本著這樣的原則，無論是在中英關(guān)于香港同題的外交談判中，還是在起草制訂基本法的過程中，包括后來中英之間達(dá)成的香港最后一屆立法局議員的“直通車”方案，中國(guó)政府一直主張香港回歸后“現(xiàn)行的法律基本不變”“現(xiàn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，生活方式不變”，目的就是為了保障香港的平穩(wěn)過渡和持續(xù)發(fā)展。

但英國(guó)方面的想法卻并非如此。控制香港，維護(hù)自身利益是英國(guó)的一貫立場(chǎng)。20世紀(jì)70年代末80年代初，在中國(guó)表明將對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)的原則立場(chǎng)后，英國(guó)看到香港回歸中國(guó)的大勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，于是立即改變其過往在香港發(fā)展民主問題上的反對(duì)態(tài)度，以“擴(kuò)大香港民主”為幌子，拋出“還政于民”的“代議制改革”方案，大幅引入和擴(kuò)大選舉，希望通過改變港英立法、行政兩局部分議員的產(chǎn)生方式，推行所謂“直選”，加快香港的所謂“民主化”進(jìn)程。在港英立法局自1843年成立以后長(zhǎng)達(dá)140余年的歷史中，其議員均由港英總督代表英國(guó)王室委任。在殖民統(tǒng)治香港的最后階段，英國(guó)如此急切地加速推進(jìn)“政制改革”，目的就是企圖把香港變成獨(dú)立或半獨(dú)立的政治實(shí)體，阻礙中國(guó)對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)并實(shí)行有效管治，以最大限度地延續(xù)英國(guó)對(duì)香港回歸后的政治影響。

在這種背景下，關(guān)于香港特別行政區(qū)的政治體制問題，成了倍受關(guān)注和爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。據(jù)參與起草的李后回憶：“在基本法中如何確定未來香港特別行政區(qū)的政治體制，是基本法起草過程中分歧最大、爭(zhēng)論時(shí)間最長(zhǎng)的問題?！睜?zhēng)論的核心，最終集中到是實(shí)行“行政主導(dǎo)”還是“立法主導(dǎo)”上，亦即行政與立法的關(guān)系。所謂“行政主導(dǎo)”，就是特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官在香港事務(wù)的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用;而“立法主導(dǎo)”，則是哪一個(gè)政黨或政治團(tuán)體在立法局取得了多數(shù)，就主導(dǎo)香港事務(wù)的管理。英國(guó)統(tǒng)治香港期間實(shí)行的港督制，實(shí)際上奉行的就是行政主導(dǎo)原則。

經(jīng)過反復(fù)討論協(xié)商，1986年11月，在基本法起草委員會(huì)政制專題小組第四次會(huì)議上，以行政主導(dǎo)的香港特別行政區(qū)政治體制成為共識(shí)。行政與立法的關(guān)系，最終確定為互相配合、互相制約的原則。行政和立法分工合作，既有適度制衡，防止行政獨(dú)大，又能互相配合，保證香港的行政管理效率。這不同于西方國(guó)家偏重制衡而少講配合的“三權(quán)分立”。

三是關(guān)于憲法和基本法的關(guān)系問題。我國(guó)1982年通過的憲法第三十一條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”。這就是說，基本法是根據(jù)憲法第三十一條制定的。但是，除第三十一條之外，憲法的其他部分是否適用于香港特別行政區(qū)？基本法同憲法的其他部分又是什么關(guān)系？

少數(shù)委員認(rèn)為，中國(guó)憲法是一部社會(huì)主義憲法，應(yīng)在基本法中寫明，憲法除第三十一條外，其他均不適用于香港特別行政區(qū)。另一些人則認(rèn)為，憲法是國(guó)家根本大法，其中不僅規(guī)定了國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義制度，還規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)，以及國(guó)旗、國(guó)歌、首都等，將來香港是中國(guó)的一級(jí)行政區(qū)域，不能說連憲法的這些規(guī)定都不適用。

經(jīng)過征求意見和反復(fù)討論，1990年4月七屆全國(guó)人大三次會(huì)議在通過基本法時(shí)，專門作出了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法的決定》，特別指出：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)?！币簿褪钦f，憲法具有最高法律地位和法律效力，是基本法的制定依據(jù);基本法是落實(shí)“一國(guó)兩制”方針的憲制性法律，香港的制度和政策要以基本法為依據(jù);基本法在特別行政區(qū)法律體系中處于頂端位置，特別行政區(qū)任何法律，包括普通法在內(nèi)的香港原有法律，在理解與適用上都必須以基本法為依據(jù)，均不得與基本法相抵觸。這就講清了憲法、基本法、香港的其他法律三者之間的關(guān)系。

四是關(guān)于基本法的解釋問題。這個(gè)問題在起草過程中也曾經(jīng)討論了很長(zhǎng)時(shí)間。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，解釋法律屬于全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)。但香港法律界的人士提出，普通法適用地區(qū)通常是由法院而不是由立法機(jī)關(guān)解釋法律。起草委員會(huì)和專題小組的多數(shù)委員認(rèn)為，應(yīng)該找出一個(gè)既符合憲法規(guī)定，又照顧香港特殊情況的辦法。因此，在1988年4月公布的《基本法（草案）征求意見稿》中，首先規(guī)定基本法的解釋權(quán)屬全國(guó)人大常委會(huì)，然后規(guī)定特區(qū)法院在審理案件時(shí)，也可對(duì)基本法條款進(jìn)行解釋。但如全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的有關(guān)條款作出解釋，特區(qū)法院即應(yīng)以全國(guó)人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)。

后來，在征求意見過程中，考慮到香港各界人士的意見，草委會(huì)在1989年初提交全國(guó)人大常委會(huì)的《基本法（草案）》中，對(duì)這一條又作了修改。修改后的條文，在肯定基本法解釋權(quán)屬全國(guó)人大常委會(huì)的前提下，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)香港特區(qū)法院“在審理案件時(shí)，對(duì)本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治權(quán)范圍內(nèi)的條款自行解釋”。同時(shí)還規(guī)定，香港特區(qū)法院在“審理案件時(shí)對(duì)本法的其他條款也可解釋”。但如“該條款的解釋”“影響到案件判決”，“在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋”，特區(qū)法院“在引用該條款時(shí)，應(yīng)以全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋為準(zhǔn)”。這就是說，全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)基本法的解釋權(quán)，所作出的解釋具有最終性，與基本法具有同等法律效力，必須得到一體遵循。

一波三折 柳暗花明

香港特別行政區(qū)基本法的起草，并非一帆風(fēng)順。

1985年7月，姬鵬飛在基本法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議上談到，基本法的起草預(yù)計(jì)需要用四到五年的時(shí)間完成，爭(zhēng)取在1990年上半年提出香港特別行政區(qū)基本法（草案），報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過并頒布。按照這個(gè)規(guī)劃，1989年2月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議公布了基本法（草案），開始在香港和全國(guó)其他地區(qū)征詢意見，以便進(jìn)一步修改。

如前所述，香港特別行政區(qū)的政治體制，是基本法起草過程中爭(zhēng)論最多的部分。圍繞香港特區(qū)行政長(zhǎng)官，特別是立法會(huì)的產(chǎn)生辦法，香港社會(huì)提出了各種方案，分歧很大，爭(zhēng)論不休。為此，內(nèi)地委員于1988年6月和9月先后兩次赴港，同香港委員一道聽取香港各界人士的意見，試圖協(xié)調(diào)出一個(gè)為各方面都能接受的方案，雖然沒完全達(dá)到目的，但得出了為大多數(shù)人所接受的原則，即香港政制應(yīng)朝民主的方向發(fā)展，民主的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是循序漸進(jìn)的。

但是，20世紀(jì)80年代末，受國(guó)際風(fēng)云變幻和中國(guó)國(guó)內(nèi)政治風(fēng)波影響，英方錯(cuò)誤地估計(jì)形勢(shì)，認(rèn)為有機(jī)可乘，在香港問題上從與中國(guó)合作轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)抗，給基本法起草工作帶來困擾。一些人提出所謂“民主拒共”的口號(hào)，主張?jiān)谙愀壅瓢l(fā)展問題上“加速民主進(jìn)程”，提出香港全面直接選舉立法機(jī)關(guān)的時(shí)間比基本法（草案）設(shè)想的要“大大提前”，并揚(yáng)言這是港人的意愿，借所謂“民意”向中方施加壓力。

中國(guó)政府冷靜分析形勢(shì)，與所謂“民主拒共”行為進(jìn)行針鋒相對(duì)的斗爭(zhēng)，主張從香港實(shí)際情況出發(fā)，循序漸進(jìn)地增加直選議席，并要求英方在作出有關(guān)安排時(shí)應(yīng)與香港特別行政區(qū)基本法的規(guī)定相銜接。為此，中英兩國(guó)政府進(jìn)行了多次磋商和談判。1990年一二月間，中英兩國(guó)政府通過雙方外長(zhǎng)交換七封信件，就香港最后一屆立法局選舉如何與基本法銜接以保證平穩(wěn)過渡達(dá)成共識(shí)，確認(rèn)1995年港英最后一屆立法局分區(qū)直選議席為20個(gè)，從而與香港特別行政區(qū)基本法對(duì)香港特別行政區(qū)第一屆立法會(huì)組成的規(guī)定相符合。

與此同時(shí)，從香港繁榮穩(wěn)定這一大局出發(fā)，基本法起草委員會(huì)堅(jiān)持按照“一國(guó)兩制”原則和循序漸進(jìn)、照顧到各階層的均衡參與等精神，進(jìn)一步完善有關(guān)條文和附件，最終在1989年12月的廣州會(huì)議上形成一個(gè)主流方案。但是，這一主流方案在香港一些團(tuán)體中仍有較多不同意見，能否通過依然面臨很大考驗(yàn)。經(jīng)過反復(fù)聽取香港各方面意見，1990年2月，政制專題小組提出的新的修改提案終于獲得通過，從而使多年來一直爭(zhēng)論的政制問題達(dá)成共識(shí)。絕大多數(shù)香港同胞也表示接受。應(yīng)當(dāng)說，這是一個(gè)很了不起的成就。

基本法起草后期遇到的另一個(gè)問題是“居英權(quán)方案”。1989年12月，英國(guó)政府借口香港有“信心”問題，不顧其在《中英聯(lián)合聲明》備忘錄中有關(guān)香港居民國(guó)籍問題的承諾，拋出“居英權(quán)方案”，單方面宣布賦予香港5萬個(gè)家庭約22.5萬香港居民“完全的英國(guó)公民地位”，并稱這些人在香港享有英國(guó)領(lǐng)事保護(hù)權(quán)，企圖使香港問題國(guó)際化。

這一問題引起中國(guó)政府的高度重視。在英國(guó)沒有公布“居英權(quán)方案”之前，起草委員會(huì)并沒想到要限制立法會(huì)議員的國(guó)籍，“居英權(quán)方案”公布后，在1989年12月的廣州政制小組會(huì)議上，國(guó)籍問題第一次被正式提出來討論。有委員提出，如果不對(duì)國(guó)籍加以限制，讓那些所謂享有“完全的英國(guó)公民地位”或持有他國(guó)護(hù)照的港人擔(dān)任特區(qū)政府的要職，那就不是“港人治港”了。于是，專題小組對(duì)將來出任特區(qū)重要職位官員的資格，增加了“在外國(guó)無居留權(quán)”的新的限制。這一修改，既維護(hù)了國(guó)家主權(quán)，也體現(xiàn)了由香港當(dāng)?shù)厝斯芾硐愀鄣脑瓌t。

另外，針對(duì)政治風(fēng)波中香港一些人的表現(xiàn)，內(nèi)地各界人士要求在基本法（草案）的有關(guān)條款中加進(jìn)禁止顛覆中央人民政府及禁止外國(guó)政治性組織插手香港事務(wù)及利用香港干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的內(nèi)容。對(duì)此，起草委員會(huì)非常重視，深入研究國(guó)家之間互不干涉內(nèi)政的原則，同時(shí)參考香港《社團(tuán)條例》有關(guān)禁止外國(guó)政治性組織或團(tuán)體在香港進(jìn)行政治性活動(dòng)等規(guī)定，修改完善基本法（草案），于是形成了第二十三條規(guī)定。這就是：香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。（編者注：2020年6月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，明確由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。）

“山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村。”基本法的制定不僅經(jīng)受住了政治風(fēng)波的嚴(yán)峻考驗(yàn)，而且在這個(gè)過程中變得更加完善。

民主協(xié)商 凝聚共識(shí)

香港特別行政區(qū)基本法的制定是史無前例的。參加基本法起草的內(nèi)地委員與香港委員，由于社會(huì)制度、法律體系、生活環(huán)境、文化背景不同，看問題的立場(chǎng)角度、思維方式、工作習(xí)慣也不相同，有時(shí)甚至對(duì)同一個(gè)詞語的解釋都不同，合作起來存在不少障礙。然而，盡管一波三折，困難重重，基本法的制定最終還是順利完成。這歸功于全體起草委員同心協(xié)力，發(fā)揚(yáng)民主協(xié)商、理性探討、集思廣益的精神，并在相互尊重和理解的基礎(chǔ)上逐步求得共識(shí)。

基本法的整個(gè)起草過程是很開放的，透明度非常高。據(jù)李后回憶：起草委員會(huì)無論是舉行全體會(huì)議還是專題小組會(huì)議，每天都把討論情況向香港和內(nèi)地記者詳細(xì)介紹，會(huì)議結(jié)束后，都由香港委員把會(huì)議情況向基本法咨詢委員會(huì)通報(bào)。咨委會(huì)以及香港居民通過介紹和媒體報(bào)道，可以隨時(shí)知道基本法起草的進(jìn)展情況。一部法律在制定過程中有這樣高的透明度，恐怕也是沒有先例的。

基本法是在香港同胞的廣泛參與下制定的。為了征集香港同胞的意見和建議，1985年12月，香港的起草委員發(fā)起成立基本法咨詢委員會(huì)。咨詢委員會(huì)成員共180人，包括了工商、金融、地產(chǎn)、司法、法律、科技、教育、傳媒、勞工、公務(wù)員、學(xué)生、社會(huì)服務(wù)、街坊、社區(qū)、宗教等各界代表人士及少數(shù)外籍人士，被譽(yù)為“香港有史以來最具規(guī)模和代表性的咨詢組織”。作為香港社會(huì)各界人士與基本法起草委員會(huì)聯(lián)系溝通的橋梁，基本法咨詢委員會(huì)做了大量艱苦細(xì)致的工作?；痉ㄆ鸩葸^程中，曾先后兩次在香港和內(nèi)地全文公布草案，廣泛征求社會(huì)各界特別是香港同胞的意見。香港社會(huì)各階層、各界別和各團(tuán)體踴躍參與討論，提出近8萬份意見和建議。咨詢委員會(huì)無一遺漏收集香港民眾對(duì)基本法條文的意見，并進(jìn)行分類整理和綜合分析，向起草委員會(huì)提交了7冊(cè)咨詢報(bào)告，達(dá)138萬字之巨。

此外，咨詢委員會(huì)還組織咨詢委員到北京和廣州，同起草委員會(huì)各專題小組的內(nèi)地起草委員交流對(duì)基本法（草案）的修改意見;舉辦各種類型的基本法推介和研討活動(dòng)，如公務(wù)員與基本法研討會(huì)、政制模式座談會(huì)、文藝界人士座談會(huì)等;有的專責(zé)小組還舉行公聽會(huì)。咨委會(huì)和草委會(huì)之間多層次、多形式的全面溝通，對(duì)基本法的最后完成創(chuàng)造了良好條件，這也是基本法能為大多數(shù)香港同胞所接受的重要原因。

在基本法起草過程中，起草委員會(huì)采取虛懷若谷、擇善而從的態(tài)度，充分發(fā)揚(yáng)民主，既服從大多數(shù)人的意見，又尊重少數(shù)人的意見。即便對(duì)于一些比較尖銳的意見，只要不違背“一國(guó)兩制”基本原則和中英聯(lián)合聲明，都認(rèn)真考慮，盡量吸收，作出修改。例如，有的港人擔(dān)心將來中央各部委、各省市會(huì)恃強(qiáng)欺港，基本法就明文規(guī)定“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)香港特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務(wù)”“如需在香港特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，須征得香港特別行政區(qū)政府同意并經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)”。再如，有的港人擔(dān)心將來內(nèi)地公民大量涌港，于是基本法就列出了入境管制的條文，規(guī)定中國(guó)其他地區(qū)的人進(jìn)入香港特別行政區(qū)須辦理批準(zhǔn)手續(xù)，其中進(jìn)入香港特別行政區(qū)定居的人數(shù)由中央人民政府主管部門征求香港特別行政區(qū)政府的意見后確定。又如，香港勞工界擔(dān)心將來勞工的保障問題，基本法寫進(jìn)了“勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)”“國(guó)際勞工公約適用于香港的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效”等內(nèi)容，勞工界所提的要求絕大部分都被接納。在談到勞工權(quán)益條文時(shí)，香港勞工界領(lǐng)袖表示：“香港現(xiàn)在有的，基本法都保持了;香港現(xiàn)在沒有的，基本法也有了?！笨梢哉f，基本法的每一項(xiàng)條文都切實(shí)凝聚了香港社會(huì)的廣泛共識(shí)。

在程序上，基本法起草委員會(huì)對(duì)載入基本法草案的所有條文、附件和相關(guān)文件，都采取全體委員以無記名的方式逐條逐件進(jìn)行表決，需2/3多數(shù)贊成才能通過。條文中幾乎每一處文字和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，都是經(jīng)過反復(fù)討論才最后敲定。

正是在這樣全面、細(xì)致、深入的民主協(xié)商過程中，各方面的利益得以兼顧，各方面的共識(shí)得以凝聚。形象地說，香港特別行政區(qū)基本法是包括香港同胞在內(nèi)的全體中國(guó)人民集體智慧的結(jié)晶，是香港社會(huì)各階層、各界別、各群體的最大公約數(shù)，也是內(nèi)地與香港的最大公約數(shù)。這個(gè)最大公約數(shù)來之不易，值得倍加珍惜。

回顧香港基本法的形成過程，自1985年7月基本法起草委員會(huì)成立起，至1990年2月基本法（草案）通過為止，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)4年零8個(gè)月。在此期間，起草委員會(huì)先后舉行9次全體會(huì)議，25次主任委員會(huì)議，2次主任委員擴(kuò)大會(huì)議，3次總體工作小組會(huì)議，73次專題小組會(huì)議。這還不包括無數(shù)次的會(huì)前會(huì)后的協(xié)商，不包括內(nèi)地起草委員多次赴香港征詢意見。一個(gè)國(guó)家為它的一個(gè)地區(qū)制訂憲制性的法律文件，投入如此巨大的人力、物力和時(shí)間，這在世界法制史上是很少見的。這充分表明國(guó)家對(duì)體現(xiàn)“一國(guó)兩制”的基本法的制定是多么重視！

1990年4月，全國(guó)人大七屆三次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》

“一個(gè)具有創(chuàng)造性的杰作”

1990年4月4日，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》?；痉ǔ蜓酝猓?章160條，還有3個(gè)附件，涉及方方面面，內(nèi)容相當(dāng)豐富，為香港特別行政區(qū)設(shè)計(jì)了一整套嶄新的制度和體制。

一是明確中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系，既體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和統(tǒng)一，又賦予香港特別行政區(qū)高度的自治權(quán)。基本法規(guī)定，中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)和防務(wù)，任命香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的主要官員。香港特區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施?；痉ǖ慕忉寵?quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，修改權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)等。與此同時(shí)，香港特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。香港特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。

需要特別指出的是，香港特別行政區(qū)處于國(guó)家的完全主權(quán)之下，香港實(shí)行資本主義制度和政策，是以堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)、國(guó)家主體實(shí)行社會(huì)主義制度為前提的。這是“一國(guó)兩制”方針的根本，也是基本法的根本。我國(guó)對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，是恢復(fù)行使包括管治權(quán)在內(nèi)的完整主權(quán)，中央對(duì)香港特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)。在此基礎(chǔ)上，基本法規(guī)定了中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使管治權(quán)的方式，即一部分權(quán)力由中央政權(quán)機(jī)構(gòu)直接行使，一部分權(quán)力由全國(guó)人民代表大會(huì)授予香港特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定行使，這就是通常所說的高度自治權(quán)。維護(hù)中央的全面管治權(quán)，就是維護(hù)國(guó)家主權(quán)，維護(hù)香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的來源。

還需要指出的是，在“一國(guó)兩制”下，中央與香港特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，而不是分權(quán)關(guān)系。香港特別行政區(qū)作為直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域，它的高度自治權(quán)不是固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特別行政區(qū)多少權(quán)，特別行政區(qū)就有多少權(quán)，沒有明確的，根據(jù)基本法第二十條的規(guī)定，中央還可以授予，不存在所謂的“剩余權(quán)力”問題。從這個(gè)角度講，基本法是一部授權(quán)法律。正確理解和把握這一點(diǎn)，是維護(hù)中央與香港特別行政區(qū)良好關(guān)系的關(guān)鍵。

二是確立香港同胞當(dāng)家作主的民主權(quán)利，保障香港居民廣泛的基本權(quán)利和自由。根據(jù)基本法，香港特別行政區(qū)永久性居民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán);香港居民享有言論、新聞、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由，以及基本法和香港特別行政區(qū)法律保障的其他權(quán)利和自由;《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》和國(guó)際勞工公約適用于香港的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過香港特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。基本法還規(guī)定，香港特別行政區(qū)居民中的中國(guó)公民依法參與國(guó)家事務(wù)的管理;非中國(guó)籍的香港特別行政區(qū)永久性居民也依法享有廣泛的政治權(quán)利，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這種民主開放程度世所罕見。

三是確定香港特別行政區(qū)實(shí)行以行政為主導(dǎo)的政治體制。基本法所規(guī)定的香港特別行政區(qū)的政治體制，不是“三權(quán)分立”，也不是“立法主導(dǎo)”或“司法主導(dǎo)”，而是以行政長(zhǎng)官為核心的行政主導(dǎo)。行政長(zhǎng)官既是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，也是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，不僅要對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，還要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，是連接中央與特別行政區(qū)、“一國(guó)”和“兩制”的重要樞紐，必然要在特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中處于主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既相互制衡又相互配合，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，各個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)依照基本法規(guī)定的權(quán)限共同維護(hù)行政主導(dǎo)體制的正常運(yùn)作。這一特殊的設(shè)計(jì)，符合香港特別行政區(qū)作為中央人民政府直轄下享有高度自治權(quán)的一個(gè)地方行政區(qū)域的法律地位，適應(yīng)香港作為國(guó)際性工商業(yè)大都會(huì)對(duì)于政府效能的實(shí)際需要，并保留了香港原有政制中行之有效的部分，是最有利于香港發(fā)展的制度安排。

對(duì)于香港特別行政區(qū)民主制度的主要內(nèi)容及未來發(fā)展的路徑和原則，基本法都作了規(guī)定。其中，第四十五條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo);第六十八條規(guī)定，香港特別行政區(qū)立法會(huì)由選舉產(chǎn)生，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。這些內(nèi)容，為香港特別行政區(qū)的民主發(fā)展指明了“雙普選”的方向。

四是規(guī)定香港特別行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、體育、宗教、勞工和社會(huì)服務(wù)等各方面的制度和政策。基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)依法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，保持財(cái)政獨(dú)立，財(cái)政收入全部用于自身需要，中央人民政府不在香港特別行政區(qū)征稅。繼續(xù)保持香港的國(guó)際金融中心地位，港元繼續(xù)流通，港幣自由兌換，港幣的發(fā)行權(quán)屬于香港特區(qū)政府，香港不實(shí)行外匯管制政策。香港保持自由港地位，為單獨(dú)的關(guān)稅地區(qū)，實(shí)行自由貿(mào)易政策。這些規(guī)定，授予特別行政區(qū)以經(jīng)濟(jì)上的充分自主權(quán)，使香港作為一個(gè)開放的國(guó)際港口城市長(zhǎng)期保持活力。在此框架下，香港既能借助“一國(guó)”的強(qiáng)大后盾，又擁有“兩制”的特色差異，可以更好地與內(nèi)地進(jìn)行互補(bǔ)合作，更便利地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步。從這個(gè)意義上來講，基本法為香港的發(fā)展開辟了廣闊空間，是促進(jìn)兩地間的交流合作、實(shí)現(xiàn)兩地共同發(fā)展的法律，是香港保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定、開創(chuàng)無限未來的法寶。

五是在外交權(quán)屬于中央的原則下，授予香港特別行政區(qū)處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力。基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府的代表，可作為中華人民共和國(guó)政府代表團(tuán)的成員，參加由中央人民政府進(jìn)行的同香港特別行政區(qū)直接有關(guān)的外交談判。香港特區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國(guó)香港”的名義，單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系等。

香港特別行政區(qū)基本法的制定，是偉大時(shí)代的非凡創(chuàng)造。在沒有先例可循的情況下，它科學(xué)地解決了國(guó)家主體實(shí)行社會(huì)主義與個(gè)別地區(qū)實(shí)行資本主義、中央擁有全面管治權(quán)與特別行政區(qū)獲得高度自治的授權(quán)等一系列復(fù)雜問題，為“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐提供了法律保障。正如鄧小平所高度評(píng)價(jià)的：這是“一部具有歷史意義和國(guó)際意義的法律”“是一個(gè)具有創(chuàng)造性的杰作”，“說它具有歷史意義，不只對(duì)過去、現(xiàn)在，而且包括將來;說國(guó)際意義，不只對(duì)第三世界，而且對(duì)全人類都具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義”。

（責(zé)任編輯 黃艷）