我國林業(yè)碳匯市場發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策建議

賈彥鵬

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是自然界吸收溫室氣體的主要碳庫之一。利用包括森林在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)固碳，是減緩氣候變化最經(jīng)濟可行和環(huán)境友好的途徑，也是實現(xiàn)碳中和的必然要求。大力發(fā)展林業(yè)碳匯市場，通過市場交易機制讓生態(tài)保護者通過市場化方式得到補償，有利于吸引社會資本投入造林護林領(lǐng)域，進一步提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。如何發(fā)展完善林業(yè)碳匯市場，已成為當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)研究廣泛關(guān)注的焦點。

一、我國林業(yè)碳匯及碳匯市場發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國林業(yè)碳匯現(xiàn)狀

我國高度重視林業(yè)碳匯在應(yīng)對氣候變化中的重要作用，將持續(xù)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力納入應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略。2009年，國家林業(yè)局發(fā)布《應(yīng)對氣候變化林業(yè)行動計劃》，將林業(yè)發(fā)展與應(yīng)對氣候變化相結(jié)合，提出不同階段碳匯發(fā)展目標(biāo)。2015年11月的巴黎氣候大會上，習(xí)近平總書記將增加林業(yè)碳匯作為中國應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻的三大目標(biāo)之一，承諾到2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米。2020年12月，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國氣候雄心峰會進一步承諾，到2030年森林蓄積量將比2005年增加60億立方米。2021年10月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》將持續(xù)鞏固碳匯能力作為實現(xiàn)碳達峰碳中和的主要途徑之一，并提出將碳匯交易納入全國碳排放權(quán)交易市場的部署。近年來，我國通過深入開展大規(guī)模國土綠化行動，實施防護林和天然林保護等生態(tài)建設(shè)，不斷鞏固提升森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

林業(yè)碳匯能力與森林規(guī)模和森林質(zhì)量直接相關(guān)。根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果，截至2018年，全國森林面積達到2.2億公頃，相比2013年增加1.2億公頃;森林蓄積量達到175.6億立方米，相比2013年增加16.0%，超過國家2020年目標(biāo)25.4%;森林覆蓋率達到23.04%，相比2013年增加1.41個百分點，提前達到國家2020年目標(biāo);每公頃森林蓄積量相比2013年增加9.7%。表明我國森林數(shù)量不斷增加，森林質(zhì)量也在穩(wěn)步提升，森林生態(tài)功能和碳匯能力不斷增強。我國在新增綠化方面的努力和貢獻得到全世界廣泛認可。2021年亞太經(jīng)合組織（APEC）部長級會議數(shù)據(jù)顯示，2007—2020年間，我國森林面積增加2650萬公頃，而同期其他亞太地區(qū)森林面積增加僅140萬公頃。美國航天局衛(wèi)生數(shù)據(jù)顯示，2000—2017年間全球新增綠化面積約1/4來自我國。世界公認我國在新增綠化方面的貢獻居全球首位。

（二）我國林業(yè)碳匯市場發(fā)展現(xiàn)狀

林業(yè)碳匯交易是碳排放權(quán)交易市場的重要組成。碳排放權(quán)交易市場分為強制性配額交易市場和自愿減排交易市場，以碳配額交易市場為主，自愿減排交易市場為重要補充。林業(yè)碳匯交易屬于自愿減排交易，根據(jù)核證或發(fā)起主體的不同，可分為以下類別。

1、國家核證自愿減排機制下的林業(yè)碳匯交易。主要面向國家或地方碳排放權(quán)交易市場的履約主體抵消碳排放，是林業(yè)碳匯交易最主要的形式。2011年，我國批準在“兩省五市”即北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點工作。碳交易試點市場包括碳配額交易和自愿減排交易兩種類型。參與自愿減排交易的項目應(yīng)在國家主管部門備案登記，經(jīng)備案的減排量稱為國家核證自愿減排量（CCER）。控排企業(yè)既可通過購買碳配額來完成履約目標(biāo)，也可以購買一定數(shù)量的CCER抵消企業(yè)排放。林業(yè)碳匯是CCER的主要類型之一。2017年3月，我國暫停了所有CCER項目備案申請，包括林業(yè)碳匯在內(nèi)的CCER項目開發(fā)仍處于停滯狀態(tài)。截至2017年3月，共有95個林業(yè)CCER項目申請，共有15個項目成功獲得備案，項目類型以碳匯造林和森林經(jīng)營類為主。

2、地方核證減排機制下的林業(yè)碳匯交易。除國家核證的CCER項目外，碳匯項目還可申請地方核證，目前主要是幾個開展區(qū)域碳排放權(quán)交易試點的省市開展，面向本地碳排放權(quán)交易市場的履約主體用于抵消碳排放。獲得的核證減排量一般有地域限制，只限于本地區(qū)交易。如北京林業(yè)核證減排量項目（BCER）、福建省林業(yè)核證減排量項目（FFCER）和廣東省省級林業(yè)碳普惠制核證減排量項目（PHCER）。目前北京市預(yù)簽發(fā)了3個項目首期60%的核證減排量，福建省備案了7個林業(yè)碳匯項目、廣東省成交了7個省級林業(yè)碳普惠制核證減排量。據(jù)統(tǒng)計，共完成交易量約35萬噸。

3、國際核證碳匯交易。林業(yè)碳匯是國際公認的優(yōu)質(zhì)碳減排產(chǎn)品。國內(nèi)碳匯開發(fā)主體除參與國內(nèi)碳市場外，還積極參與國際碳市場交易。2006年以來，若干類型的林業(yè)碳匯被允許納入清潔發(fā)展機制（CDM），我國第一批林業(yè)碳匯就是參與CDM項目交易。目前CDM成功注冊66個碳匯項目，其中我國注冊5個，但都是在2011年前。隨著2012年《京都議定書》第一承諾期到來，我國已不再參與CDM機制。目前國際上為滿足組織和個人自愿減排要求而建立一些獨立性碳減排機制和標(biāo)準，但部分機制和項目也可用于強制市場的履約，基本介于自愿碳減排與強制碳市場之間，其中影響較大的包括黃金標(biāo)準（GS）和國際核證碳減排標(biāo)準（VCS）。GS限制條件較多且評估過程極為嚴格，我國目前只有3個項目獲得GS標(biāo)準認證。VCS標(biāo)準是國際應(yīng)用最廣泛的自愿減排項目認證計量標(biāo)準。我國自2014年以來首次成功開發(fā)第一筆項目，截至2021年7月共有29個項目成功注冊備案。如內(nèi)蒙古森工集團開發(fā)6筆VCS碳匯，交易合計63.3萬噸，交易額達971萬元，平均每噸碳匯15.3元。

4、其他林業(yè)碳匯交易。主要面向履行碳中和社會責(zé)任，自愿減排提升企業(yè)綠色低碳形象的企業(yè)。如北京、?？诘榷嗟爻珜?dǎo)市民購買碳匯履行植樹義務(wù)，貴州省開展了單株碳匯精準扶貧活動，以中國綠色碳匯基金會為主要發(fā)起者和推動者倡議實施的多種林業(yè)碳匯項目也陸續(xù)實現(xiàn)部分交易。

二、存在的主要問題

一是林業(yè)碳匯市場交易不活躍。不論是核證減排項目還是自愿減排項目，獲得備案和簽發(fā)的數(shù)量都很少。獲得國家CCER備案的項目僅15個，獲得簽發(fā)核證減排量的僅3個，成功出售的只有廣東長隆碳匯造林項目首期簽發(fā)的5208噸核證減排量，價格為20元/噸。地方層面，北京市共簽發(fā)了3個項目，成交量7.26萬噸。福建省共備案7個項目，簽發(fā)118萬噸核證減排量，截至2017年底成交27.4萬噸，均價19.2元/噸。在國際自愿減排市場，獲得國際標(biāo)準（GS與VCS）認證的也只有32個。一些碳匯公益活動也未開展市場化交易，開發(fā)規(guī)模和社會影響都十分有限。

二是林業(yè)碳匯項目產(chǎn)權(quán)不明晰。土地和林木權(quán)屬清晰是林業(yè)碳匯項目開發(fā)的基本前提。我國未從法律層面明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)。林業(yè)碳匯權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜，可能涉及林地林木所有者、土地租賃者、營造林資金投入者和相關(guān)的管護者，以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、社區(qū)、村鎮(zhèn)、林業(yè)部門等多個參與方，項目開發(fā)活動和收益分配難達成統(tǒng)一意見，收益分配也難達到預(yù)期效果。供應(yīng)林匯的主體是林業(yè)的經(jīng)營者，但林地使用權(quán)及森林、林木所有權(quán)難以合理流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營合同往往得不到有效保護，投資風(fēng)險較大，影響了經(jīng)營者的合法權(quán)益和管護積極性。

三是林業(yè)碳匯項目開發(fā)備案流程復(fù)雜。林業(yè)碳匯并不是簡單的植樹造林或者森林管護，甚至被認為是碳減排項目中最復(fù)雜也是最難操作的類型之一。項目必須嚴格按照國家核定的方法學(xué)實施才能獲得核證簽發(fā)，要經(jīng)過設(shè)計、審定、計量和核證等程序，進行5次以上的主管部門審核或第三方機構(gòu)認定。特別是林業(yè)碳匯的計量、監(jiān)測與核證，需要聘請專業(yè)的第三方機構(gòu)，花費時間和費用不菲，對項目的把控要求極高。

四是林業(yè)碳匯價值實現(xiàn)機制不健全。在當(dāng)前政策下，重點排放單位每年可使用CCER抵消碳配額比例不超過5%，能夠進入全國碳市場的林業(yè)碳匯量十分有限。在區(qū)域碳市場，對核證減排量入市抵消交易也存在比例限制，如表1所示。且存在地域性限制，北京、廣東等均規(guī)定區(qū)域外CCER項目的比例限制，湖北僅限使用省內(nèi)CCER項目。并且目前我國CCER項目的備案申請已暫停，林業(yè)碳匯未納入全國碳交易體系。

五是林業(yè)碳匯項目開發(fā)方法學(xué)不完善。碳匯項目以自然過程為主，面積大、要素多、系統(tǒng)復(fù)雜，一般要在項目實施幾年后才能產(chǎn)生碳匯效益，林業(yè)碳匯量難以直接測算，計量監(jiān)測方法復(fù)雜，項目管理和監(jiān)測需要專業(yè)人員多年跟蹤與服務(wù)。目前已備案項目的方法學(xué)主要針對人工林，包括碳匯造林、森林經(jīng)營、竹子造林、竹林經(jīng)營及小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，針對面積廣闊、碳匯潛力大的天然林還沒有專門的碳匯項目方法學(xué)和相關(guān)配套方法。

六是林業(yè)碳匯交易政策支持不足。林業(yè)碳匯交易并沒有專門的法律法規(guī)，交易方式、交易規(guī)則、風(fēng)險管理、爭議處理等問題缺乏指引和規(guī)范。碳匯開發(fā)的財政、金融等支持政策不完備，依靠碳交易無法提供足夠的資金支持。

七是對林業(yè)碳匯交易認識不到位。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部、相關(guān)系統(tǒng)從業(yè)人員和投資者對林業(yè)碳匯認識存在誤區(qū)。有的認為植樹造林就是碳匯，沒有認識到碳匯項目的艱難;有的認為森林就是碳匯，將森林碳儲量看成可交易的碳匯量，沒有認識到碳匯項目也要符合額外性的要求;一些生態(tài)優(yōu)良地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部將碳匯與生態(tài)補償聯(lián)系在一起，對出售林業(yè)碳匯抱有過高期待。受這些影響，部分企業(yè)盲目跟風(fēng)，到林區(qū)林場圈地圈林，并不對造林、森林撫育經(jīng)營等進行技術(shù)資金投入，影響了林業(yè)正常經(jīng)營和生態(tài)保護，也不利于碳匯市場健康發(fā)展。

三、有關(guān)對策建議

（一）激發(fā)對林業(yè)碳匯的需求

盡快重啟國家核證自愿減排項目備案申請?？紤]到林業(yè)碳匯項目除具有固碳交易外，還具有保護生物多樣性、助理欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展等多重作用，應(yīng)優(yōu)先將林業(yè)碳匯納入全國碳市場，提高林業(yè)碳匯抵消碳配額比例。完善國家和地方碳市場的初始配額發(fā)放數(shù)量和分配方式，使配額更加緊缺，倒逼控排企業(yè)增加對林業(yè)碳匯的需求。開發(fā)促進居民、企業(yè)、公益組織購買林業(yè)碳匯，踐行社會責(zé)任并從中受益的新型商業(yè)模式，激發(fā)社會各界對林業(yè)碳匯的有效需求。

（二）明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)

出臺碳匯交易管理的法律法規(guī)，建立林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)體系，協(xié)調(diào)所涉及各類產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，界定在碳匯交易過程中林地、林木及林業(yè)碳匯三要素的產(chǎn)權(quán)邊界，保證碳匯產(chǎn)權(quán)的完整性。規(guī)范碳匯產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移程序，切實保障產(chǎn)權(quán)權(quán)益，提高社會資本投資林業(yè)碳匯項目開發(fā)與交易的積極性。

（三）簡化林業(yè)碳匯項目開發(fā)管理流程

完善林業(yè)碳匯開發(fā)管理體系，簡化項目備案和簽發(fā)程序，研究建立“第三方機構(gòu)核證+主管部門備案”的林業(yè)碳匯認證和注冊管理機制。簡化核算流程，鼓勵利用遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段開展林業(yè)碳匯審核工作，提升綜合管理的信息化水平。加強對第三方審定與核證的管理，建立第三方機構(gòu)相互審查機制，形成完善的統(tǒng)計、監(jiān)測、核查和監(jiān)管體系。

（四）完善生態(tài)碳匯計量監(jiān)測、報告與評估機制

加強生態(tài)碳匯計量監(jiān)測基礎(chǔ)能力建設(shè)，持續(xù)開展全國土地利用、土地利用變化與生態(tài)碳匯計量監(jiān)測，完善碳計量模型參數(shù)和排放因子，改進碳計量監(jiān)測技術(shù)，構(gòu)建與國際接軌、具有中國特色的國家碳計量系統(tǒng)。實施常態(tài)化計量監(jiān)測，建立全國生態(tài)碳匯數(shù)據(jù)庫，提升對國家溫室氣體清單編制、碳匯交易、碳匯效益核算和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等支撐能力。

（五）強化林業(yè)碳匯市場支撐能力建設(shè)

創(chuàng)建天然林碳匯項目方法學(xué)，修訂已有交易方法學(xué)，簡化項目基線識別、額外性論證、碳匯量計量方法和監(jiān)測調(diào)查方法，完善計量監(jiān)測的技術(shù)標(biāo)準、核算方法和模型參數(shù)。結(jié)合遙感、無人機、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，研制簡便可行的逐年動態(tài)核算方法。鼓勵各省級產(chǎn)權(quán)交易中心、碳排放權(quán)交易所等開展林業(yè)碳匯交易，積極參與國際國內(nèi)林業(yè)碳匯市場。加大碳匯人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)既懂林業(yè)碳匯政策、項目開發(fā)與管理、碳匯測算技術(shù)的專門人才。

（六）是完善林業(yè)碳匯交易的支持政策

建議國家層面研究啟動碳匯交易試點，鼓勵國有林場成立碳匯公司，大力開發(fā)碳匯產(chǎn)業(yè)。加大財政投入力度，完善中央財政對林業(yè)碳匯開發(fā)的補貼政策，建立體現(xiàn)林業(yè)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。研究設(shè)立碳匯發(fā)展基金，加大碳匯開發(fā)項目投資力度。鼓勵綠色發(fā)展基金支持林業(yè)碳匯項目建設(shè)。完善金融支持政策，探索核證減排量質(zhì)押融資、林業(yè)碳匯期貨交易等業(yè)務(wù)。研究允許林業(yè)碳匯項目通過科學(xué)審定后，把整個計入期內(nèi)碳匯量以期貨形式提前交易。出臺鼓勵碳匯交易的稅收優(yōu)惠政策，提高企業(yè)參與林業(yè)碳匯交易的積極性。

（七）加強林業(yè)碳匯交易宣傳和培訓(xùn)

針對省級和市區(qū)縣級林業(yè)管理者、技術(shù)支撐單位、項目開發(fā)業(yè)主，組織專家開展不同類型的林業(yè)碳匯專題培訓(xùn)，糾正認識誤區(qū)。將碳中和、碳匯交易相關(guān)知識通過學(xué)科教育和互聯(lián)網(wǎng)平臺普及給大眾，進一步宣傳新時期生態(tài)文明理念，加大林業(yè)碳匯知識和政策的宣傳普及力度，加深人民群眾對碳達峰碳中和以及碳匯交易的認識。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）