《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容及相關(guān)問題思考

劉娜 王英瑋

摘要：《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》實(shí)施以來，對(duì)我國檔案主管部門依法治檔，提高檔案行政職權(quán)運(yùn)行規(guī)范化水平起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。論文在介紹和評(píng)析《檔案行政處罰暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，闡述其實(shí)踐價(jià)值，為“十四五”期間修訂該規(guī)定提出建議。

關(guān)鍵詞：檔案治理 檔案行政處罰 行政執(zhí)法主體行政相對(duì) 人權(quán)責(zé)清單

Abstract： Since the implementation of the Inter？ im Provisions on archives administrative punishment procedures， it has played an important role in guid？ ing and standardizing the administrative functions of archives in China. Based on the introduction and analysis of the Interim Provisions on archives admin？ istrative punishment. This paper explains its practical value and puts forward some suggestions for revis？ ing the regulations during the fourteenth Five-year Plan.

Keywords： Archives governance；Archives admin？ istrative punishment；Subject of administrative law enforcement；Administrative counterpart；List of rights and responsibilities

依法治檔是社會(huì)主義法治國家建設(shè)的基本需求，是檔案工作在新發(fā)展格局和新發(fā)展理念下，全面走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化的必由之路。檔案行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。它是檔案行政管理中最能代表國家權(quán)威、體現(xiàn)國家強(qiáng)制力的權(quán)力，是檔案行政機(jī)關(guān)依法治檔、履行宏觀管理職能的重要手段。

2000年5月10日，國家檔案局為了規(guī)范檔案行政處罰行為，保障和監(jiān)督檔案行政管理部門有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）等法律法規(guī)，制定了《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）?！稌盒幸?guī)定》的執(zhí)行，對(duì)完善社會(huì)主義法治體系、依法依規(guī)保障檔案事業(yè)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。本文通過介紹和解讀《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容，闡述《暫行規(guī)定》的實(shí)踐價(jià)值及實(shí)施中存在的問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、《暫行規(guī)定》的實(shí)踐價(jià)值

《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，我國檔案法治事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，行政執(zhí)法和監(jiān)督規(guī)范運(yùn)行，依法管理能力穩(wěn)步提升。2008年北京市檔案局根據(jù)《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》，制定并印發(fā)了《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范》，規(guī)定了對(duì)北京市和區(qū)、縣檔案局在法定檔案行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權(quán)。2016年北京市開始實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”的檔案行政執(zhí)法檢查，將文件歸檔作為歸檔執(zhí)法檢查的前置環(huán)節(jié)，首次量化了檢查指標(biāo)、首次采用了執(zhí)法檢查單反饋的形式，使執(zhí)法檢查質(zhì)量得到進(jìn)一步提升。[1]與此同時(shí)，北京市檔案局在北京市人民政府網(wǎng)站上公布其行政權(quán)力清單，規(guī)定了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政裁決及其他行政權(quán)力等14項(xiàng)內(nèi)容，并詳細(xì)公布了市檔案局和16個(gè)區(qū)級(jí)檔案局檔案行政執(zhí)法實(shí)施主體的基本信息、辦事流程、設(shè)定依據(jù)和投訴監(jiān)督方式等。[2]浙江省委辦公廳（省檔案局）在浙江省人民政府網(wǎng)站上，公布了其行政監(jiān)管事項(xiàng)清單和“雙隨機(jī)一公開”抽查事項(xiàng)。[3]廣西壯族自治區(qū)檔案局在廣西檔案信息網(wǎng)上公示了廣西壯族自治區(qū)檔案局權(quán)責(zé)清單，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等共13項(xiàng)權(quán)力類型。[4]廣西壯族自治區(qū)各市、縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)支持檔案行政執(zhí)法工作，區(qū)市一級(jí)檔案行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本建立，全區(qū)75%以上的檔案行政執(zhí)法人員取得行政執(zhí)法證，做到持證上崗。[5]湖南省檔案局根據(jù)《暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，結(jié)合全省檔案工作實(shí)際制定了《湖南省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》，具體細(xì)化了檔案行政處罰的基準(zhǔn)和階次，提高了檔案行政執(zhí)法力度。湖南省檔案局在湖南省人民政府官網(wǎng)上，公布了包含行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他行政權(quán)力等11項(xiàng)內(nèi)容的權(quán)責(zé)清單。[6]四川省委辦公廳（省檔案局）在四川政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上，公布了省市縣三級(jí)檔案行政權(quán)力清單，其中包括行政處罰、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政許可和其他行政權(quán)力等25項(xiàng)權(quán)力內(nèi)容。[7]

在各地《暫行規(guī)定》順利實(shí)施的同時(shí)，也存在一些亟須解決的問題。首先，檔案行政處罰職權(quán)履職率低。廣西壯族自治區(qū)在2017—2019年期間，共開展檔案行政執(zhí)法檢查619次，發(fā)出《整改意見書》等執(zhí)法文件1230份，查處檔案違法違紀(jì)案件4件。[8]十三五期間，四川省共查處行政處罰案件6起，檔案違法違紀(jì)案件8起。[9]其次，檔案行政執(zhí)法程序不規(guī)范，如沒有按法定程序告知行政相對(duì)人依法享有的各項(xiàng)權(quán)力，執(zhí)法文書不規(guī)范，文書未按規(guī)定時(shí)間送達(dá)，顛倒執(zhí)法程序等。[10]再次，局館分設(shè)后檔案執(zhí)法隊(duì)伍薄弱等?！稌盒幸?guī)定》的實(shí)踐意義重大，但執(zhí)行中存在一些實(shí)際問題。為了更好地發(fā)揮其指導(dǎo)和規(guī)范價(jià)值，本文將詳細(xì)介紹其主要內(nèi)容，據(jù)此提出修訂建議。

二、《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容介紹及評(píng)述

《暫行規(guī)定》的整體結(jié)構(gòu)包括五章三十四條，具體規(guī)定了實(shí)施檔案行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的原則和依據(jù)、檔案行政處罰的管轄、檔案行政處罰的種類和決定、檔案行政處罰的執(zhí)行等。

（一）總則部分

《暫行規(guī)定》的總則部分，明確了該部分規(guī)章制定目的、制定依據(jù)、執(zhí)法主體、適用范圍、遵循原則、行政相對(duì)人權(quán)利、行政處罰與刑事處罰的過度關(guān)系等。

制定《暫行規(guī)定》的目的是規(guī)范檔案行政處罰行為，保障和監(jiān)督檔案行政管理部門有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。其中，公民、法人或者其他組織被確定為檔案行政處罰的行政相對(duì)人。

《暫行規(guī)定》的制定依據(jù)是《行政處罰法》、《中華人民共和國檔案法》（1996年修訂）和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（1999年發(fā)布）?！稌盒幸?guī)定》體現(xiàn)了與檔案主管部門的監(jiān)督檢查責(zé)任相配套的法律、法規(guī)的實(shí)施要求。

《暫行規(guī)定》中檔案行政處罰的執(zhí)法主體為縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門?！稌盒幸?guī)定》的適用范圍為縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門進(jìn)行檔案行政檢查、實(shí)施檔案行政處罰的過程。在行政檢查的過程中，縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門作為行政執(zhí)法主體，基于行政職權(quán)依法對(duì)行政相對(duì)人是否遵守法律、法規(guī)進(jìn)行了解。對(duì)其中不符合法律、法規(guī)的行為，執(zhí)行行政違法行為的處理。

實(shí)施檔案行政處罰遵循四方面原則。一是以《行政處罰法》《檔案法》《實(shí)施辦法》等法律、法規(guī)為依據(jù)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。二是用16個(gè)字高度概括行政處罰的行為要件，即事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法、處罰適當(dāng)。作為處罰的行為要件，這四個(gè)方面必須同時(shí)具備，缺一不可。三是要公正、公開、及時(shí)。公正是要求設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。公開是要求對(duì)違法行為給予處罰的規(guī)定必須公布，這是行政處罰有效開展的重要前提。及時(shí)是要求行政處罰要有時(shí)效性，需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向行政相對(duì)人做出處罰決定。四是處罰與教育相結(jié)合，這是檔案行政處罰的宗旨。檔案行政處罰的目的是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益。處罰不是目的，“懲前毖后、治病救人”才是檔案行政處罰的根本遵循。

《暫行規(guī)定》明確了行政相對(duì)人在行政處罰中擁有陳述權(quán)和申辯權(quán)；對(duì)處罰原因、處罰過程擁有知情權(quán)；對(duì)行政處罰結(jié)果不滿時(shí)，有申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)和要求賠償權(quán)。這些保障當(dāng)事人權(quán)利的規(guī)定，是“依法治檔”的直觀反映。

《暫行規(guī)定》對(duì)違法行為構(gòu)成犯罪的做出具體規(guī)定，明確界定了檔案行政處罰和刑事處罰的過度邊界。

（二）管轄部分

根據(jù)檔案工作的具體實(shí)踐，《暫行規(guī)定》進(jìn)一步明確了檔案行政處罰的管轄原則，包括地域管轄、級(jí)別管轄和時(shí)效管轄三個(gè)方面。

地域管轄有兩方面內(nèi)涵。一方面是檔案行政處罰由違法行為發(fā)生地的檔案行政管理部門依照職權(quán)管轄，違法行為“行為地”和“結(jié)果地”均屬于“違法行為發(fā)生地”；另一方面，當(dāng)檔案行政處罰管轄發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)檔案行政管理部門指定管轄。

級(jí)別管轄包括兩個(gè)層級(jí)。對(duì)上級(jí)檔案行政管理部門而言，可以在特定情況下辦理下級(jí)檔案行政管理部門管轄的案件，也可以將自身管轄的案件交由下級(jí)檔案行政管理部門處理；同時(shí)，對(duì)下級(jí)檔案行政管理部門而言，可以將擬處置的重大、復(fù)雜案件，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檔案行政管理部門決定。

時(shí)效管轄是指行政處罰中行政相對(duì)人的違法行為，在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，可以不予追究檔案行政處罰。

（三）種類和決定部分

《暫行規(guī)定》的種類和決定部分，明確了檔案行政處罰的種類、條件和一般程序，規(guī)定了處罰決定、處罰決定書的內(nèi)容，對(duì)處罰前提條件及聽證程序進(jìn)行了規(guī)范。

針對(duì)《檔案法》第二十四條所列的八種檔案違法行為，《暫行規(guī)定》中規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門對(duì)其進(jìn)行行政處罰的種類，包括警告、罰款和沒收違法所得三種類型。警告是針對(duì)違法情節(jié)較輕的行為，進(jìn)行批評(píng)教育，要求企業(yè)事業(yè)組織或個(gè)人限期整改；罰款是對(duì)檔案違法行為所涉及的檔案價(jià)值和數(shù)量進(jìn)行評(píng)估，給予警告，責(zé)令企業(yè)事業(yè)組織或個(gè)人賠償損失；沒收非法所得，是指企業(yè)事業(yè)組織或個(gè)人在違法行為中獲得違法所得，縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門給予警告并處罰款，沒收違法所得。其中罰款數(shù)額根據(jù)違法檔案的價(jià)值和數(shù)量決定，對(duì)單位處以1萬元以上10萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人處以500元以上5000元以下罰款。

檔案行政處罰包括四個(gè)先決條件，四者缺一不可。一是有明確的違法行為人；二是有具體的違法事實(shí)和證據(jù)；三是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)；四是屬于查處的機(jī)關(guān)管轄。根據(jù)現(xiàn)代行政行為法理論，合法的行政行為必須具備四個(gè)要件，分別是“主體合法”“內(nèi)容合法”“程序合法”和“形式合法”，缺少一個(gè)，行政行為就失去了合法性。[11]“屬于查處的機(jī)關(guān)管轄”即行政行為法理論中的“主體合法”，強(qiáng)調(diào)行政主體的執(zhí)法資格只有在管轄范圍內(nèi)才能具有和體現(xiàn)；“有具體的違法事實(shí)和證據(jù)”，符合行政行為法理論中的“內(nèi)容合法”的要求；“有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)”符合行政行為法理論中的“程序合法”的要求，遵照相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章，行政行為才能有效成立。同時(shí)反映了“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的訴訟法基本原則和“罪刑法定”的現(xiàn)代刑法基本原則。“有明確的違法行為人”屬于行政行為法理論中的“形式合法”的基本要求，即行政行為要有特定的處罰對(duì)象，行政相對(duì)人應(yīng)達(dá)到刑事責(zé)任年齡并具備刑事責(zé)任能力。

檔案行政處罰依據(jù)《行政處罰法》的處罰程序進(jìn)行設(shè)置，將行政處罰的簡(jiǎn)易程序、普通程序和聽證程序進(jìn)行融合，形成了包含檔案行政處罰的啟動(dòng)（立案）、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等全過程的統(tǒng)一程序。（1）行政處罰啟動(dòng)（立案）環(huán)節(jié)：檔案行政管理部門對(duì)于違反檔案法的案件，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由具有執(zhí)法資格的人員進(jìn)行審查，符合立案條件的，給予立案；（2）調(diào)查取證環(huán)節(jié)：在調(diào)查取證過程中，檔案行政執(zhí)法人員不得少于二人，且應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法證件；與案件相關(guān)的檔案行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避；依法收集的證據(jù)包括物證、書證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人陳述、調(diào)查筆錄、勘驗(yàn)筆錄和鑒定結(jié)論及其他依法可作為證據(jù)的材料。（3）審核環(huán)節(jié)：在調(diào)查處理檔案行政處罰案件時(shí)，應(yīng)填寫檔案行政處罰詢問筆錄并歸檔保存，做到全過程記錄，全過程“留痕”；檔案行政管理部門在做出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。將舉行聽證的檔案行政處罰案件具體確定為“對(duì)單位處以五萬元以上罰款，對(duì)個(gè)人處以三千元以上罰款”，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，并規(guī)定了聽證的具體程序。（4）檔案行政管理部門根據(jù)調(diào)查終結(jié)的檔案違法行為的程度及危害，做出檔案行政處罰的決定。行政處罰決定包括“給予處罰的決定”“不予處罰的決定”“不（得給）予處罰的決定”“涉嫌犯罪、移送司法”“通知單位、處罰當(dāng)事人”五種類型。檔案行政處罰的五種類型決定，體現(xiàn)了行政處罰“過罰相當(dāng)”的基本原則。對(duì)于案情復(fù)雜或重大違法行為，檔案行政管理部門應(yīng)集體討論決定。

經(jīng)檔案行政管理部門審核，確定要給予行政處罰的，應(yīng)制作檔案行政處罰決定書。檔案行政處罰決定書的內(nèi)容包括當(dāng)事人姓名、地址、違法事實(shí)和證據(jù)、處罰的種類和依據(jù)、處罰履行方式和期限、申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的途徑和期限、處罰機(jī)關(guān)的名稱和做出決定的日期。檔案行政處罰決定書要求當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。當(dāng)事人不在場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。

檔案行政處罰成立的前提條件為告知。告知包括事前告知和事中告知兩個(gè)方面。事前告知是指檔案行政管理部門在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，可以采用檔案行政處罰事先告知書或口頭告知的方式進(jìn)行。事中告知是指行政管理部門在做出檔案行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，并聽取當(dāng)事人陳述、申辯，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和依據(jù)進(jìn)行復(fù)核。確認(rèn)要給予檔案行政處罰的，應(yīng)當(dāng)以檔案行政處罰決定書的書面形式進(jìn)行告知?！皩?duì)單位處以五萬元以上罰款，對(duì)個(gè)人處以三千元以上罰款”決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，出具檔案行政處罰聽證權(quán)告知書并組織聽證。事先告知和事中告知既是行政執(zhí)法主體需要履行的法定程序，也是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的必要程序。

（四）執(zhí)行部分

《暫行規(guī)定》的執(zhí)行部分，明確了檔案行政管理部門依法做出檔案行政處罰后，行政相對(duì)人和行政執(zhí)法主體在執(zhí)行層面應(yīng)當(dāng)遵循的相關(guān)要求。

從行政相對(duì)人角度分析，接到檔案行政處罰決定書后，應(yīng)當(dāng)按照決定書規(guī)定的內(nèi)容、方式和期限予以履行。對(duì)處罰決定不服可申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，在此期間不停止執(zhí)行處罰。如有罰款、沒收非法所得的處罰決定，需在接到檔案行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到檔案行政管理部門指定的銀行繳納罰款。當(dāng)事人有經(jīng)濟(jì)困難，可申請(qǐng)暫緩或分期繳納。

從做出處罰決定的行政執(zhí)法主體角度分析，一方面要追繳罰款，對(duì)于逾期繳納罰款的當(dāng)事人可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加以罰款；對(duì)逾期不履行處罰決定的當(dāng)事人，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行處罰。另一方面要建立健全行政處罰的監(jiān)督制度和案件備案制度。監(jiān)督制度除了包括本單位內(nèi)部監(jiān)督，還包括接受上級(jí)檔案行政管理部門的監(jiān)督。每年需向上一級(jí)檔案行政管理部門匯報(bào)案件處罰的基本情況，對(duì)于重大案件要及時(shí)上報(bào)。對(duì)于收到的申訴或檢舉要認(rèn)真審查，有則改之，無則加勉。案件備案制度，是指承辦人在檔案行政處罰案件結(jié)束后，將案件處理全過程的材料進(jìn)行歸檔，以備后期借鑒和審查。它是檔案行政處罰全流程中最后一環(huán)，也是規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為的重要過程。

（五）附則

《暫行規(guī)定》的附則部分，明確了該規(guī)定的制定部門和解釋部門，規(guī)定了《暫行規(guī)定》的實(shí)施日期。

三、對(duì)修訂《暫行規(guī)定》的內(nèi)容及相關(guān)問題的思考

為了健全檔案法規(guī)制度體系，《暫行規(guī)定》的修訂任務(wù)已被列入《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。以下詳細(xì)探討《暫行規(guī)定》修訂過程中需要考慮的重點(diǎn)問題。

（一）拓展檔案行政管理的主體范圍

《暫行規(guī)定》中檔案行政處罰的行政主體為“縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門”，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。根據(jù)實(shí)際工作情況，建議將行政管理主體范圍進(jìn)行拓展。

2021年新修訂的《行政處罰法》第四章第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！毙隆稒n案法》第一章第八條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)管理本機(jī)關(guān)的檔案，并對(duì)所屬單位、基層群眾性自治組織等的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@兩項(xiàng)規(guī)定從法律層面承認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的檔案行政主體地位。最近發(fā)布的《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（修訂草案征求意見稿）第二章第十條第三款，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)：“監(jiān)督、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所屬企業(yè)事業(yè)單位以及基層群眾性自治組織等的檔案工作?！币陨戏煞ㄒ?guī)都為檔案行政處罰主體拓展提供了依據(jù)。建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，適度統(tǒng)籌檔案領(lǐng)域“放管服”改革，將基層急需迫切需要的行政處罰權(quán)給予“能夠有效承擔(dān)行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處”，依法嚴(yán)肅查處檔案違法違規(guī)行為，緩解檔案執(zhí)法隊(duì)伍薄弱問題。

（二）延長(zhǎng)檔案行政處罰的時(shí)效

《暫行規(guī)定》第二章第十條規(guī)定，“檔案違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予檔案行政處罰”，檔案行政處罰的時(shí)效為違法行為發(fā)生之日起兩年內(nèi)有效。2021年新修訂的《行政處罰法》第三十六條對(duì)行政處罰的時(shí)效制度進(jìn)行了完善，規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外”。延長(zhǎng)行政處罰的時(shí)效，是尊重特殊案件審查程序的表現(xiàn)，也是保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的一項(xiàng)舉措。建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，結(jié)合檔案違法行為的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害性，考慮適當(dāng)延長(zhǎng)檔案行政處罰的時(shí)效。

（三）完善檔案行政處罰的種類

《暫行規(guī)定》第二章第十一條規(guī)定，檔案行政處罰的種類包括警告、罰款和沒收非法所得三種類型。2021年新修訂的《行政處罰法》對(duì)行政處罰的種類進(jìn)行了調(diào)整，第九條明確行政處罰的種類包括六類：警告、通報(bào)批評(píng)；罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。這使得行政處罰的類型更加全面和多元。建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，結(jié)合新修訂的《行政處罰法》，在財(cái)產(chǎn)、行為資格、人身自由和聲譽(yù)等方面進(jìn)行全面考量，完善檔案行政處罰的種類。

（四）增加檔案行政處罰的簡(jiǎn)易處罰程序

《暫行規(guī)定》中檔案行政處罰程序?yàn)榘讣囊话阈蕴幚沓绦颍丛敿?xì)區(qū)分不同案件處理的簡(jiǎn)易程序、普通程序和聽證程序，間接影響了檔案行政處罰職權(quán)履職率，徒增執(zhí)法成本。根據(jù)2021年新修訂的《行政處罰法》第五章第二節(jié)簡(jiǎn)易程序適用條件的規(guī)定，“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以200元以下、對(duì)法人或者其他組織處以3000元以下罰款或者警告的行政處罰，可以當(dāng)場(chǎng)做出行政處罰決定”，檔案行政處罰中也建議設(shè)置行政處罰的簡(jiǎn)易程序。檔案行政處罰簡(jiǎn)易程序是指在具備某些條件的情況下，由檔案行政執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)做出行政處罰的決定，并且當(dāng)場(chǎng)執(zhí)行的步驟、方式、時(shí)限、形式等過程。[12]對(duì)于違法事實(shí)確鑿、違法情節(jié)較輕的案件，可執(zhí)行如下檔案行政處罰的簡(jiǎn)易程序：（1）執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件；（2）說明處罰理由；（3）填寫行政處罰決定書，包括行政處罰的種類和依據(jù)，罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的途徑、期限以及行政機(jī)關(guān)名稱，執(zhí)法人員簽名或蓋章；（4）交付當(dāng)事人；（5）備案；（6）執(zhí)行。

建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，設(shè)置檔案行政處罰的簡(jiǎn)易程序，完善簡(jiǎn)易程序的適用條件和處罰數(shù)額，提升檔案行政執(zhí)法效率。

（五）制定檔案行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制

《暫行規(guī)定》第四章第三十一條對(duì)行政主體的責(zé)任界定如下：公民、法人或者其他組織對(duì)檔案行政管理部門做出的行政處罰有權(quán)申訴或者檢舉；檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。在嚴(yán)格檔案執(zhí)法背景下，“主動(dòng)改正”的檔案行政主體追責(zé)條款明顯效力不足，需要依法重新修訂檔案行政主體的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。2021年新修訂的《行政處罰法》第七章第八十一條中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施檢查措施或者執(zhí)行措施，給公民人身或者財(cái)產(chǎn)造成損害、給法人或者其他組織造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一條款明確規(guī)定了行政主體工作失誤應(yīng)進(jìn)行的懲戒。

檔案行政處罰是法律賦予檔案行政主體的一項(xiàng)權(quán)力，更是法律賦予的一項(xiàng)責(zé)任。行政執(zhí)法主體實(shí)施處罰應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，行政主體要牢記“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的基本準(zhǔn)則，不越權(quán)、不濫權(quán)。建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，增加對(duì)于執(zhí)法過錯(cuò)的懲罰措施，構(gòu)建科學(xué)合理的違法責(zé)任認(rèn)定和追責(zé)制度。

（六）豐富檔案行政處罰證據(jù)類型和取證手段

2021年新修訂的《行政處罰法》將電子數(shù)據(jù)作為依法收集的證據(jù)類型，并新增了電子技術(shù)監(jiān)控等新型取證手段。這些都是改進(jìn)行政管理方式，推動(dòng)依法行政的有效舉措。建議在《暫行規(guī)定》修訂工作中，與時(shí)俱進(jìn)的考慮擴(kuò)充檔案行政處罰的證據(jù)范圍，將電子文件、電子數(shù)據(jù)等作為依法采信的證據(jù)類型。采用新型技術(shù)手段收集、固定違法事實(shí)，提高檔案行政處罰職權(quán)履職率和檔案行政執(zhí)法效率，減少和避免行政復(fù)議和行政訴訟。

（七）修訂《暫行規(guī)定》的術(shù)語表達(dá)

《暫行規(guī)定》中“檔案行政管理部門”的表述源于1987年頒布的《檔案法》，它將檔案局定性為各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門，是具有政府行政管理職能的檔案事業(yè)管理機(jī)構(gòu)。縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門，簡(jiǎn)稱檔案行政管理部門。由于機(jī)構(gòu)重組，局館分設(shè)后檔案局與同級(jí)綜合檔案館的關(guān)系，就由原來的合體的“伴侶”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c被管理的關(guān)系，檔案行政管理部門是檔案行政管理者，而同級(jí)綜合檔案館則為檔案行政相對(duì)人。[13]在“局館分設(shè)”的背景下，“檔案行政管理部門”的表述有一定局限性。

新修訂的《檔案法》中將“檔案行政管理部門”統(tǒng)一修訂為“檔案主管部門”，這一修訂符合“局館分設(shè)”后的檔案工作實(shí)際，適應(yīng)了檔案治理的內(nèi)在要求，也能協(xié)同更多力量助力檔案事業(yè)發(fā)展。因此，建議《暫行規(guī)定》在修訂中注意術(shù)語表述，與新《檔案法》術(shù)語體系保持一致，使用“檔案主管部門”代替“檔案行政管理部門”。

四、結(jié)語

檔案行政執(zhí)法是全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能的有力抓手。陸國強(qiáng)局長(zhǎng)在全國檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告中指出，2022年將以“落實(shí)檔案工作責(zé)任制、履行行政管理職能”為主題，重點(diǎn)圍繞執(zhí)法人員配備、委托行使行政職能、檔案資源移交與接收、對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作實(shí)行監(jiān)督指導(dǎo)以及違法案件查處等情況，對(duì)約10個(gè)省區(qū)市、20家中央和國家機(jī)關(guān)、20家中央企業(yè)開展實(shí)地檢查。[14]《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（修訂草案征求意見稿）中，將行政處罰作為其法律責(zé)任的重要內(nèi)容，規(guī)定了檔案行政處罰的依據(jù)和需要從重處罰的6種情況。將“妨礙檔案行政執(zhí)法，隱匿、銷毀證據(jù)”列入從重處罰的重點(diǎn)事項(xiàng)。國家檔案局也將《暫行規(guī)定》的修訂任務(wù)列入《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。由此可見，檔案行政執(zhí)法意義重大，修訂《暫行規(guī)定》可以從拓展檔案行政管理主體范圍、延長(zhǎng)行政處罰時(shí)效、完善行政處罰種類、增加簡(jiǎn)易處罰程序、制定過錯(cuò)追究機(jī)制、豐富證據(jù)類型和取證手段等方面著手，依法落實(shí)檔案行政管理主體責(zé)任，提高檔案行政職權(quán)運(yùn)行規(guī)范化水平。

*本文系中國科學(xué)院檔案館檔案專項(xiàng)課題“大科學(xué)工程運(yùn)行階段檔案管理模式與方法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019-A03-04）階段性研究成果。

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作者單位：1.中國科學(xué)院國家天文臺(tái)2.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院