地方政府隱性債務(wù)中PPP項(xiàng)目債務(wù)的判定

孫景云

黨中央、國(guó)務(wù)院十分關(guān)注地方政府相關(guān)部門債務(wù)管理中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，有效防范地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)役的重要任務(wù)。精準(zhǔn)認(rèn)定地方政府債務(wù)數(shù)值，規(guī)避地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)測(cè)機(jī)制，強(qiáng)化隱性債務(wù)變動(dòng)統(tǒng)計(jì)工作，如實(shí)反映隱性債務(wù)增減情況，夯實(shí)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。筆者結(jié)合對(duì)政策的理解及在財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目中的實(shí)際操作，淺議一下PPP項(xiàng)目債務(wù)的判定。

PPP項(xiàng)目的相關(guān)概念

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，指地方政府及所屬部門與社會(huì)方資本之間通過簽訂合同約定的一種服務(wù)合作模式，這種模式下政府根據(jù)社會(huì)方提供的某種公共物品和服務(wù)支付費(fèi)用，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。通俗來說，PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)維護(hù)一系列主要工作，融資很大一部分靠社會(huì)資本方自身完成，根據(jù)投資建設(shè)獲得回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，根據(jù)相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)方案報(bào)告支付或扣除政府付費(fèi)部分，這樣就緩解了政府部門的資金壓力，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的品質(zhì)得到提升，為公眾提供更好的服務(wù)。

在我國(guó)，PPP項(xiàng)目指的是地方政府選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方，按照平等協(xié)商原則簽訂PPP項(xiàng)目合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行考核，按照公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告向社會(huì)資本方支付可用性付費(fèi)與運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。

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政府隱性債務(wù)的PPP項(xiàng)目范疇

地方政府部門、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位為項(xiàng)目債務(wù)提供任何擔(dān)保的，形成政府提供擔(dān)保的債務(wù)，由政府提供擔(dān)保、承諾的債務(wù)，判斷標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵為事實(shí)上并非由財(cái)政資金償還，但地方政府部門提供了擔(dān)保函或承諾函，包括但不限于出具承諾函。

采用回購(gòu)、承諾最低收益、額外附加條款舉債等方式進(jìn)行違規(guī)融資，可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤比例不足30%，固化政府可用性付費(fèi)支出，形成的債務(wù)是政府部門以財(cái)政資金來支付的。通過約定回購(gòu)本金、承諾保底收益等方式固定政府支出責(zé)任的，名為PPP項(xiàng)目或“政府購(gòu)買服務(wù)”等的債務(wù)關(guān)鍵判斷標(biāo)準(zhǔn)為，是否存有回購(gòu)本金、保底收益等固化政府支出責(zé)任的安排。

按照國(guó)家政策規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目中可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核對(duì)應(yīng)付費(fèi)被財(cái)政歸入預(yù)算安排的，不應(yīng)認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，但列入財(cái)政預(yù)算安排未足額按時(shí)間節(jié)點(diǎn)支付的，形成政府性欠費(fèi)，事實(shí)上形成政府支出責(zé)任，也是隱性債務(wù)的一種表現(xiàn)形式。

判定政府隱性債務(wù)的PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)及金額的確認(rèn)

目前PPP項(xiàng)目絕大多數(shù)屬于政府公益性項(xiàng)目，很難產(chǎn)生收益，全部靠政府付費(fèi)，認(rèn)定的支付方式大部分為可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效服務(wù)費(fèi)，通過分析這兩種付費(fèi)模式如何付費(fèi)、如何進(jìn)行績(jī)效考核方式，來判斷PPP項(xiàng)目是否形成政府隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同未標(biāo)明對(duì)可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)進(jìn)行考核，也未約定績(jī)效評(píng)價(jià)，相當(dāng)于“一錘子買賣”，按照結(jié)算數(shù)據(jù)截至某一時(shí)間段項(xiàng)目總投資數(shù)額扣除已支付的金額，尚未支付的金額，形成政府隱性債務(wù)的數(shù)額。如：某PPP項(xiàng)目合同中可用性服務(wù)費(fèi)的支付方式未與績(jī)效考核掛鉤，運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)原則性提出與績(jī)效考核掛鉤，根據(jù)年度考核結(jié)果按整年予以支付，但未設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施過程中也未制訂相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，那么實(shí)際已完工投資減去實(shí)際支付數(shù)額，剩余未支付的部分，違規(guī)新增隱性債務(wù)。如果該項(xiàng)目未到達(dá)支付時(shí)限或者目前處于建設(shè)期，該項(xiàng)目建設(shè)期間應(yīng)支付金額沒有約定與績(jī)效考核掛鉤，更未約定績(jī)效掛鉤比例多少，那么總投資數(shù)額形成新增隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同約定了績(jī)效考核評(píng)價(jià)，但同時(shí)約定了保底收益或固定收益;或既未說明保底收益或固定收益，但是模糊了付款方式，也未提到績(jī)效評(píng)價(jià)，事后也無補(bǔ)充績(jī)效評(píng)價(jià)合同;未按照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部國(guó)家發(fā)展改革委 中國(guó)人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）的規(guī)定，形成政府隱性債務(wù)。如：某項(xiàng)目簽訂合同未約定項(xiàng)目可用性付費(fèi)（即項(xiàng)目建設(shè)成本）與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，僅約定當(dāng)績(jī)效考核得分低于某個(gè)分?jǐn)?shù)時(shí)，投資方應(yīng)按照每低多少分支付多少金額的標(biāo)準(zhǔn)支付違約金，固化了政府支出責(zé)任，按照結(jié)算數(shù)據(jù)總投資扣除已支付的數(shù)額違規(guī)新增隱性債務(wù)。同樣，目前處于建設(shè)期的項(xiàng)目，如果運(yùn)維服務(wù)費(fèi)未完全與績(jī)效考核掛鉤，按照合同約定社會(huì)資本方至少能獲得固定的運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，總投資即形成新增隱性債務(wù)。

政府部門與投資方簽訂合同約定了績(jī)效考核評(píng)價(jià)，但未進(jìn)行運(yùn)維績(jī)效考核，也就是績(jī)效考核評(píng)價(jià)未完全執(zhí)行，形同虛設(shè)，或者付款方式過程中僅僅進(jìn)行可用性付費(fèi)考核，未進(jìn)行運(yùn)維付費(fèi)績(jī)效考核，同樣形成政府隱性債務(wù)。如：某PPP項(xiàng)目為了順利入選綜合信息平臺(tái)庫(kù)，實(shí)施方案編制了績(jī)效考核方法和指標(biāo)，但項(xiàng)目協(xié)議直接約定按照概算總投資一定比例支付財(cái)政補(bǔ)助，補(bǔ)助金額與績(jī)效評(píng)價(jià)不掛鉤，形成違規(guī)新增隱性債務(wù)。

納入預(yù)算安排的規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目，未足額按時(shí)間節(jié)點(diǎn)支付，形成政府性欠費(fèi)的事實(shí)上形成政府支付責(zé)任。如：某PPP項(xiàng)目，進(jìn)入付費(fèi)期后按照每年的可用性績(jī)效考核和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核進(jìn)行年度付費(fèi)。根據(jù)合同和績(jī)效考核結(jié)果，應(yīng)向社會(huì)資本方支付可用性付費(fèi)，但截至某一時(shí)間段應(yīng)支付尚未支付的部分，也就是未按約定向社會(huì)資本合作項(xiàng)目合作企業(yè)履行付款責(zé)任，未支付部分形成新增政府隱性債務(wù)。

無論是采用回購(gòu)方式實(shí)施的PPP建設(shè)項(xiàng)目，還是承諾保底收益或固定收益方式，或者未足額支付政府性付費(fèi)，都是新增政府隱性債務(wù)，增加地方政府違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)。在法律層面上，對(duì)政府相關(guān)部門和社會(huì)資本方的權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)化，對(duì)相應(yīng)的雙方進(jìn)行相互制約，在最大限度內(nèi)發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，釋放社會(huì)資本活力，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的初衷和使命。

準(zhǔn)確認(rèn)定地方政府債務(wù)數(shù)額，規(guī)避地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，從嚴(yán)審核建設(shè)資金來源，夯實(shí)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，推動(dòng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)測(cè)機(jī)制，規(guī)范政府相關(guān)部門的融資行為，加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，杜絕違規(guī)新增隱性債務(wù)問題。（作者單位：通許縣審計(jì)局）