“新農(nóng)保”可持續(xù)發(fā)展的倫理審思

海 龍

(河南師范大學(xué) 青少年問(wèn)題研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007)

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“新農(nóng)保”可持續(xù)發(fā)展的倫理審思

海 龍

(河南師范大學(xué) 青少年問(wèn)題研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007)

倫理道德是新農(nóng)保制度確立與發(fā)展的重要支撐，新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展將有力推動(dòng)農(nóng)村倫理道德水平的提升。為彰顯合道德性與正當(dāng)性，新農(nóng)保制度以公平正義、人道主義、互助共濟(jì)、適度效率和社會(huì)福利權(quán)為價(jià)值指引。但囿于城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡和制度設(shè)計(jì)的欠妥，實(shí)踐中現(xiàn)行新農(nóng)保制度卻誘發(fā)倫理偏差問(wèn)題，主要表現(xiàn)在制度公平正義不足，責(zé)任分擔(dān)不合理，政府道德責(zé)任弱化，制度信任度不高等。為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)新農(nóng)保制度進(jìn)行倫理重構(gòu)。

新農(nóng)保;倫理困境;可持續(xù)發(fā)展

自1889年德國(guó)率先實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以來(lái)，目前世界上大多數(shù)國(guó)家已建立起覆蓋全民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立后，我國(guó)為企業(yè)職工建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員則由財(cái)政供養(yǎng)，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻長(zhǎng)期處于真空狀態(tài)，農(nóng)村居民被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)制度之外。近年來(lái)，由于農(nóng)村傳統(tǒng)孝文化的式微和核心家庭的大量涌現(xiàn)，單一的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式已難以為繼。2009年我國(guó)頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，并啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保”)試點(diǎn)，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老進(jìn)入全新階段。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“實(shí)施全民參保計(jì)劃，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。當(dāng)前，新農(nóng)保雖已基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但制度尚未定型，制度能否持續(xù)發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。圍繞著新農(nóng)保制度，學(xué)界已積累豐富的文獻(xiàn)，但這些研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和人口學(xué)視角展開(kāi)的?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)視角研究認(rèn)為老農(nóng)保的失敗在于缺乏公共財(cái)政的支持，新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展很大程度上依賴(lài)財(cái)政支持力度[1-2]。從人口學(xué)和社會(huì)學(xué)的視野開(kāi)展的研究主要論證新農(nóng)保確立的必要性，并為新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展建言獻(xiàn)策[3-4]。上述基于不同學(xué)科視野的研究文獻(xiàn)無(wú)疑為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展提供了重要的參考。遺憾的是，基于倫理視域?qū)徦夹罗r(nóng)保制度及其實(shí)踐的研究尚付之闕如。倫理道德是規(guī)范社會(huì)制度的重要安排。新農(nóng)保制度的建立和運(yùn)行必然具有內(nèi)在的合倫理道德性的倫理意蘊(yùn)，也只有合乎倫理價(jià)值理念的新農(nóng)保制度才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因而，基于倫理學(xué)視角檢視新農(nóng)保制度是其可持續(xù)發(fā)展的必要前提。鑒于此，本文以新農(nóng)保制度的倫理考量為基點(diǎn)，系統(tǒng)闡釋新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的倫理困境，進(jìn)而提出確保新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的倫理構(gòu)建。

一、新農(nóng)保制度的倫理考量

(一)新農(nóng)保制度與倫理的邏輯關(guān)聯(lián)

新農(nóng)保制度是以政府為主導(dǎo)建立的一項(xiàng)旨在保障農(nóng)村老年人基本生活的制度安排。為解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的問(wèn)題，需要政府、村集體組織、農(nóng)村居民等制度主體的積極參與和配合，通過(guò)籌集一定規(guī)模的資金，進(jìn)而通過(guò)代際再分配形式使得老年人獲取保障基本生活的養(yǎng)老金。從本質(zhì)上講，新農(nóng)保制度是一項(xiàng)多元主體共同分擔(dān)的責(zé)任機(jī)制。毋庸置疑，新農(nóng)保制度體現(xiàn)社會(huì)連帶思想，同時(shí)兼具個(gè)體德性、社會(huì)共同體德性等倫理因子，具有鮮明的倫理特質(zhì)。同時(shí)，公平正義的價(jià)值訴求在新農(nóng)保制度中得以體現(xiàn)。新農(nóng)保制度規(guī)定凡60周歲以上有農(nóng)村戶(hù)籍的老年人均可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，即所有農(nóng)村老年人無(wú)區(qū)域、性別、等級(jí)之分，均可以平等地享受養(yǎng)老保障的權(quán)益。在制度實(shí)施過(guò)程中，新農(nóng)保制度所彰顯的平等正義具有潛在的道德教育功效，能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)平等正義觀念的發(fā)展。此外，從制度運(yùn)行機(jī)理考量，新農(nóng)保制度是國(guó)家建立的一項(xiàng)代際供養(yǎng)制度，年輕一代向老年一代的再分配不僅平滑了兩代人的消費(fèi)，更使退休人口可以通過(guò)退休金制度分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果[5]。新農(nóng)保制度的運(yùn)行充分體現(xiàn)出互濟(jì)互助的倫理特性，這種制度本身的互濟(jì)性將個(gè)體德性與社會(huì)共同體的德性充分融合，會(huì)產(chǎn)生積極的倫理效應(yīng)和道德積累。在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式式微的背景下，新農(nóng)保制度通過(guò)代際互助的方式保障了農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的權(quán)益訴求。所有參保居民都可以在新農(nóng)保制度中體驗(yàn)到互濟(jì)互助帶來(lái)的人道主義關(guān)懷，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)道德文明的進(jìn)步和發(fā)展?？梢?jiàn)，新農(nóng)保制度表現(xiàn)出對(duì)倫理的依賴(lài)性和對(duì)合道德性的內(nèi)在追求。而作為調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)性手段，倫理則直接塑造了新農(nóng)保的精神品質(zhì)，進(jìn)而作用于新農(nóng)保制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施與發(fā)展。因此，新農(nóng)保制度與倫理二者密切關(guān)聯(lián)，相輔相成，倫理為新農(nóng)保制度注入強(qiáng)有力的精神道德支撐，而新農(nóng)保制度的健康持續(xù)發(fā)展則有益于農(nóng)村倫理道德水平的進(jìn)步和發(fā)展。

(二)新農(nóng)保制度的倫理蘊(yùn)涵

1.合乎公平正義

公平正義是任何一項(xiàng)制度安排的核心價(jià)值訴求，是評(píng)判制度正當(dāng)性與合理性的重要尺度。公平是新農(nóng)保制度天然的價(jià)值追求。新農(nóng)保所追求的公平主要體現(xiàn)在起點(diǎn)公平、分配過(guò)程公平和結(jié)果公平三個(gè)層面。而作為倫理學(xué)的重要原則，正義要求社會(huì)成員承擔(dān)對(duì)等的責(zé)任與義務(wù)，均等享受應(yīng)得的各項(xiàng)權(quán)益。就新農(nóng)保制度而言，制度正義即制度善，新農(nóng)保制度首要滿(mǎn)足制度正義的善，否則會(huì)從根本上撼動(dòng)自身的合法性與合理性。新農(nóng)保制度合乎公平正義可從以下兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：第一，新農(nóng)保制度覆蓋范圍的開(kāi)放性與包容性。起點(diǎn)公平要求“誰(shuí)都不應(yīng)該因其無(wú)法負(fù)責(zé)的因素而被剝奪社會(huì)權(quán)利”[6]，這要求新農(nóng)保應(yīng)將符合條件的所有農(nóng)村居民納入保障網(wǎng)絡(luò)，而不能以附加條件將一部分人排斥在外。因?yàn)橹贫刃问降纳埔蟆八辽僭谛问缴喜灰蛉硕?，能夠被無(wú)差別地一致實(shí)施”[7]。第二，參保對(duì)象享受新農(nóng)保權(quán)益的均等化，即符合分配正義。新農(nóng)保養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金共同構(gòu)成?？紤]到新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金完全由政府財(cái)政供給，這要求所有符合條件的老年人無(wú)差別地享受大致均等的養(yǎng)老金待遇。而個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金源于參保人的繳費(fèi)積累，應(yīng)依據(jù)權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則，實(shí)現(xiàn)多繳多得的目標(biāo)。所以，新農(nóng)保養(yǎng)老權(quán)益的均等化不是絕對(duì)數(shù)量的均等，但是養(yǎng)老待遇應(yīng)控制在權(quán)責(zé)對(duì)等的適度范圍內(nèi)。

2.彰顯人道主義

人道主義是新農(nóng)保制度的靈魂。人道主義強(qiáng)調(diào)以人為中心，倡導(dǎo)尊重人，主張人格平等。人道主義體現(xiàn)了社會(huì)尊重人的本性和個(gè)性，維護(hù)人的自主性。而作為一項(xiàng)保障老年人基本生活的制度安排，盡管新農(nóng)保制度具有維系社會(huì)和諧、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具性?xún)r(jià)值，但是其倫理價(jià)值自始至終圍繞著老年人特別是老年弱勢(shì)群體，可以說(shuō)從制度設(shè)計(jì)到制度落實(shí)皆以人性為基點(diǎn)。新農(nóng)保制度的建設(shè)理應(yīng)堅(jiān)守人道主義的倫理原則，更應(yīng)遵循人道主義原則健全新農(nóng)保制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)席卷農(nóng)村，“孝道”這一傳統(tǒng)的道德標(biāo)準(zhǔn)逐漸衰落，農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)危機(jī)和代際沖突日益嚴(yán)重。特別是老年人一旦喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源，經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)必將造成其家庭地位和生活水平的下降。同時(shí)，由于兒女外出打工，大多農(nóng)村老年人也缺乏心理慰藉，物質(zhì)和心理的雙重匱乏讓農(nóng)村老年人老無(wú)所依，淪為社會(huì)弱勢(shì)群體。因此，為維護(hù)人的主體性，新農(nóng)保制度應(yīng)無(wú)區(qū)別性地為所有老年人發(fā)放養(yǎng)老金，確保老年人的有尊嚴(yán)的、體面的生活。因?yàn)椤白鹬睾途S護(hù)人的尊嚴(yán)已經(jīng)是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本原則。在這一基本原則下，國(guó)家和政府制定的任何法律、法規(guī)、政策、制度都必須確保每一個(gè)人的尊嚴(yán)得到尊重和保護(hù)，確保每個(gè)人都過(guò)上人之為人的生活”[8]。

3. 倡導(dǎo)互助共濟(jì)

從倫理道德視角看，互助共濟(jì)是一種利他主義活動(dòng)，是人類(lèi)社會(huì)的美德。同時(shí)，互助共濟(jì)也是社會(huì)保險(xiǎn)的重要原則之一?；ブ矟?jì)是新農(nóng)保制度平穩(wěn)運(yùn)行的潤(rùn)滑劑。從理論上看，新農(nóng)保按照“大數(shù)法則”和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的理念設(shè)計(jì)，彰顯出互助共濟(jì)的倫理道德意蘊(yùn)，可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：首先，新農(nóng)保資金的籌集體現(xiàn)出互助共濟(jì)的倫理品質(zhì)。充裕的資金積累是新農(nóng)保平穩(wěn)運(yùn)行的物質(zhì)保障，新農(nóng)保資金來(lái)源既有來(lái)自稅收的公共財(cái)政撥款，也有參保者個(gè)人繳費(fèi)，以及村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的捐助，可以說(shuō)新農(nóng)?；鹗钦€(gè)人、社會(huì)組織齊心協(xié)力的產(chǎn)物。因而，政府、個(gè)人均沒(méi)有新農(nóng)?；鸬乃袡?quán)，新農(nóng)保基金產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)成員共享。其次，新農(nóng)保強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，即領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提是要繳納一定額度的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村往往存在部分經(jīng)濟(jì)較為困難的群體，由于缺乏繳費(fèi)能力而被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)之外，無(wú)法享受養(yǎng)老金待遇。在此情形下，為確保繳費(fèi)困難群體參保，政府、企業(yè)和個(gè)人對(duì)其進(jìn)行資助，為其代繳部分或全部養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這充分體現(xiàn)出互助共濟(jì)的美德。

4.追求適度效率

效率通常指的是稀缺資源最優(yōu)化的配置和利用，它是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的基本范疇，同時(shí)也是一個(gè)重要的倫理標(biāo)準(zhǔn)?！霸诮?jīng)濟(jì)倫理的研究視野內(nèi)，效率的價(jià)值原理表達(dá)著行為目的的實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值實(shí)現(xiàn)，是判斷該行為是否有效或是否善的基本依據(jù)。公平價(jià)值原理則表達(dá)著社會(huì)道義的倫理思想，是人們用以評(píng)判個(gè)人和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)行為特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)效用價(jià)值的分配是否正當(dāng)合義的倫理標(biāo)準(zhǔn)”[9]。從產(chǎn)品屬性看，新農(nóng)保屬于準(zhǔn)公共物品，它是一項(xiàng)稀缺性資源，因而效率性對(duì)新農(nóng)保的發(fā)展具有重要意義。新農(nóng)保的效率性主要體現(xiàn)管理方面。一是新農(nóng)保基金管理的效率性，這主要涉及如何將籌集到的新農(nóng)?；饘?shí)現(xiàn)保值增值。由于新農(nóng)保采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式，新農(nóng)?；鹜ǔ＞哂幸欢ǖ某恋砥冢蚨ㄟ^(guò)投資股市、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等方式來(lái)抵御通貨膨脹和金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋?，增強(qiáng)基金使用效率，對(duì)新農(nóng)保制度具有重要的意義。二是新農(nóng)保經(jīng)辦管理的效率性。新農(nóng)保資金籌集和待遇發(fā)放必須通過(guò)各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)。尤其是在目前新農(nóng)保參保人數(shù)劇增的情況下，需要通過(guò)金保工程、再造業(yè)務(wù)流程等手段提升新農(nóng)保經(jīng)辦的能力和效率。因而，“社會(huì)保障管理要想表露自己充當(dāng)著善的角色，則必須訴諸效率這一經(jīng)濟(jì)倫理原則，并將其內(nèi)化為應(yīng)當(dāng)恪守的價(jià)值坐標(biāo)”[10]。

5.滿(mǎn)足社會(huì)福利權(quán)

社會(huì)福利權(quán)是新農(nóng)保制度的核心所在。社會(huì)福利權(quán)指的是公民因遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)或長(zhǎng)期無(wú)法獲得最基本的生活資料時(shí)，有權(quán)向國(guó)家獲取必要生活保障的資格。我國(guó)《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！盵11]同自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，社會(huì)福利權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而不是國(guó)家的恩賜，旨在維護(hù)和保障公民生存和發(fā)展。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期缺位，農(nóng)村居民無(wú)法同城鎮(zhèn)居民一樣享受養(yǎng)老權(quán)益，農(nóng)村老年人的社會(huì)福利權(quán)遭到剝奪，這有悖于公平正義的倫理價(jià)值。因而，新農(nóng)保制度應(yīng)以充分滿(mǎn)足農(nóng)村居民的社會(huì)福利權(quán)為核心，加大制度宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村居民社會(huì)福利權(quán)意識(shí)，不斷擴(kuò)大制度覆蓋面，確保養(yǎng)老權(quán)益的共享，并逐步提高養(yǎng)老金待遇，使養(yǎng)老權(quán)不斷從基本生存過(guò)渡到體面生活。

二、新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的倫理困境

試點(diǎn)推行之后，新農(nóng)保制度在具體實(shí)踐中出現(xiàn)公平正義不足、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理、政府道德責(zé)任弱化、制度信任度不高等倫理偏差，嚴(yán)重制約了新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。

(一)公平正義不足

養(yǎng)老金待遇水平差距過(guò)大和“捆綁制”是導(dǎo)致新農(nóng)保公平性不足的兩個(gè)關(guān)鍵因素。首先，養(yǎng)老金待遇水平差距過(guò)大，主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是新農(nóng)保制度省際基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距過(guò)大。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省(市)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。目前，上海的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)最高，達(dá)到每人每月540元，北京和天津次之，分別為每人每月430元和220元，而中西部地區(qū)的平均基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月70元。新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金來(lái)源于政府財(cái)政，而不同省份之間懸殊的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重違背了公平正義的倫理原則。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大。新農(nóng)保確立之后，我國(guó)已建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，養(yǎng)老制度的形式公平取得重要突破，但是不同制度之間較大的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)卻極大損害了制度的內(nèi)容公平。調(diào)查顯示，新農(nóng)保養(yǎng)老金中位數(shù)為720元/年/人，企業(yè)養(yǎng)老金的中位數(shù)為18000元/年/人，政府或事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為24000元/年/人[12]。“社會(huì)正義有兩個(gè)原則：第一，每個(gè)人都享有與其他人同樣的基本自由體系相類(lèi)似的權(quán)利和自由；第二，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等須符合處于最不利地位的人和群體的最大利益，在機(jī)會(huì)平等的條件下，公共職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放”[13]。顯然，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大的現(xiàn)實(shí)有悖公平正義的制度設(shè)計(jì)理念。其次，所謂新農(nóng)?！袄壷啤敝傅氖悄隄M(mǎn)60周歲的農(nóng)村居民，不用繳費(fèi)可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。也就是說(shuō)符合領(lǐng)取養(yǎng)老金資格的農(nóng)村老年人享受養(yǎng)老金待遇必須以子女參保為前提，子女一旦拒絕參保，老年人則無(wú)法享受養(yǎng)老權(quán)益，這種捆綁式的制度設(shè)計(jì)顯然是不合理的。前面提及，新農(nóng)保制度應(yīng)不設(shè)任何附加條件地對(duì)所有人開(kāi)放。而新農(nóng)保制度捆綁制則侵害了老年人的養(yǎng)老權(quán)利，背離了制度堅(jiān)持公平正義的初衷。

(二)責(zé)任分擔(dān)不合理

倫理學(xué)中的“責(zé)任”通常與“義務(wù)”和“道義”密切關(guān)聯(lián)。不論是中國(guó)的“天下興亡，匹夫有責(zé)”，還是西方將“責(zé)任”界定為一種道德責(zé)任，中外倫理思想史中均有關(guān)于“責(zé)任”的豐富表達(dá)。社會(huì)保險(xiǎn)制度一百余年的歷史實(shí)踐證明，社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展需要制度主體的責(zé)任共擔(dān)，其中，政府的道德責(zé)任在于保障社會(huì)成員最低生活需求，企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任在于按時(shí)足額繳納保費(fèi)等。就新農(nóng)保而言，新農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)政府、集體與個(gè)人等制度參與主體的協(xié)調(diào)配合，其中制度參與主體分別需要承擔(dān)不同責(zé)任，而政府、集體與個(gè)人的責(zé)任主要通過(guò)資金籌集的形式表現(xiàn)出來(lái)。在制度推行過(guò)程中，新農(nóng)保暴露出制度主體責(zé)任分擔(dān)不合理的倫理偏差，具體體現(xiàn)為責(zé)任缺失和責(zé)任分擔(dān)不協(xié)調(diào)。責(zé)任缺失主要表現(xiàn)在村集體補(bǔ)助的缺失。集體補(bǔ)助是新農(nóng)?；鸬闹匾獊?lái)源之一，但是從新農(nóng)保具體運(yùn)行來(lái)看，村集體補(bǔ)助基本難以?xún)冬F(xiàn)。其原因一方面在于農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任之后，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸衰落，缺乏補(bǔ)助新農(nóng)保的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》并未對(duì)集體補(bǔ)助作硬性規(guī)定，這成為集體補(bǔ)助缺位的主要原因。集體補(bǔ)助責(zé)任缺失對(duì)新農(nóng)?；鸱e累產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，作為新農(nóng)?；鸬闹匾獊?lái)源，政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任存在分擔(dān)不協(xié)調(diào)和不清晰的問(wèn)題，這成為制約新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的又一重要原因。新農(nóng)保政府補(bǔ)貼責(zé)任應(yīng)由中央政府和地方政府共擔(dān)，其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要由中央政府承擔(dān)，但是現(xiàn)行中央政府所采取的“一刀切”的定額補(bǔ)助辦法由于沒(méi)有考慮到各省份的差異，侵蝕了新農(nóng)保均等化效果，偏離了新農(nóng)保的均等化倫理追求[4]。而繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任由地方政府承擔(dān)，但是新農(nóng)保制度并未明確省、市、縣政府間各自承擔(dān)的責(zé)任，致使制度遺留博弈空間，其后果是縣級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)更多的繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任，既給財(cái)政薄弱的縣級(jí)政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又不利于繳費(fèi)補(bǔ)貼資金來(lái)源的穩(wěn)定性。此外，參保者繳費(fèi)責(zé)任弱化也成為制約新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的一個(gè)障礙。新農(nóng)保制度實(shí)施以來(lái)，絕大多數(shù)農(nóng)村居民選擇每年100元的最低繳費(fèi)檔次參保?？梢?jiàn)，作為制度的重要主體，多數(shù)農(nóng)村居民繳費(fèi)責(zé)任弱化使得新農(nóng)保陷入微觀無(wú)效的狀態(tài)。

(三)政府道德責(zé)任弱化

政府承擔(dān)和履行適度的道德責(zé)任對(duì)規(guī)范政府行為和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的意義。政府的道德責(zé)任主要通過(guò)提供健全的公共物品和保障公民權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)?！艾F(xiàn)代社會(huì)保障體系中，政府的道德責(zé)任和社會(huì)的道義基礎(chǔ)必須得到足夠的強(qiáng)調(diào)，那就是要確保社會(huì)成員基本的生存底線(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)成員基本生活質(zhì)量和基本發(fā)展能力的普遍提升”[14]。作為社會(huì)保障的重要組成部分，新農(nóng)保制度無(wú)疑是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，因而，政府作為新農(nóng)保制度的主導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、財(cái)政補(bǔ)貼和立法保障等責(zé)任。但反觀現(xiàn)行新農(nóng)保制度實(shí)踐，政府在新農(nóng)保制度建設(shè)中仍存在財(cái)政責(zé)任的弱化和立法責(zé)任的缺失的問(wèn)題。我國(guó)養(yǎng)老保障制度建設(shè)長(zhǎng)期存在“重城輕鄉(xiāng)”現(xiàn)象，政府對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政投入力度比較大，且承擔(dān)較為全面的責(zé)任，而對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入?yún)s十分有限，這也是老農(nóng)保失敗的重要原因之一。當(dāng)前，盡管政府明確了新農(nóng)保的財(cái)政投入責(zé)任，但是由于政府財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)比較低，并無(wú)法有效保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求。其次，政府在新農(nóng)保制度建設(shè)中存在立法責(zé)任的缺失。當(dāng)前，新農(nóng)保制度的推行主要依賴(lài)于自上而下式的行政力量，而在當(dāng)今錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一旦政府對(duì)新農(nóng)保制度重視程度有所轉(zhuǎn)變，新農(nóng)保制度能否持續(xù)發(fā)展便存在諸多不確定性。因而，政府立法責(zé)任的缺失將難以保障制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

(四)制度信任度不高

吉登斯認(rèn)為信任可分為“對(duì)人的信任”和“對(duì)系統(tǒng)的信任”，而不論哪類(lèi)信任，均建立在他人道德品質(zhì)或系統(tǒng)有效性的認(rèn)知基礎(chǔ)上。信任是社會(huì)生活的潤(rùn)滑劑，能使任何群體和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)更為有效[15]。本文中的制度信任指的是農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度的信任，是農(nóng)村居民在對(duì)新農(nóng)保制度認(rèn)知基礎(chǔ)上所作出的對(duì)制度道德品質(zhì)和有效性的理性評(píng)判。農(nóng)村居民的制度信任高意味著新農(nóng)保制度對(duì)自己有益且能有效性地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。反之，若農(nóng)村居民對(duì)制度不信任，即感知新農(nóng)保對(duì)自身不利，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)村居民則將產(chǎn)生消極合作或拒絕合作的行為。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度尚心存疑慮，不信任的情況普遍存在。這種不信任主要表現(xiàn)在對(duì)新農(nóng)保制度穩(wěn)定性和合理性的擔(dān)心，“一怕政策變，二不兌現(xiàn)，三怕合作算”。在這種不信任的心態(tài)下，部分農(nóng)村居民往往拒絕參保，即便參保多數(shù)參保者往往選擇最低檔的繳費(fèi)檔次，嚴(yán)重影響新農(nóng)?；鸱e累。值得注意的是，農(nóng)村居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的信任度比較低。眾所周知，在新農(nóng)保制度的推行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部承擔(dān)著制度宣傳、制度動(dòng)員、保費(fèi)收繳等重要職責(zé)，農(nóng)村居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的低信任度無(wú)疑將影響其參保的積極性，從而不利于新農(nóng)保制度的有效開(kāi)展。

三、新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的倫理構(gòu)建

(一)恪守公平正義原則，增強(qiáng)制度的公平性

公平正義是人類(lèi)社會(huì)孜孜追求的理想，是社會(huì)制度永恒的價(jià)值追求。正如羅爾斯所說(shuō)：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！盵16]56作為倫理價(jià)值坐標(biāo)，新農(nóng)保以公平正義為倫理價(jià)值追求，制度具體實(shí)踐便與倫理價(jià)值坐標(biāo)形成一種張力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)倫理價(jià)值對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)功能?；诖?，從恪守正義的倫理原則來(lái)觀照現(xiàn)行新農(nóng)?！袄壷啤?，這一由子女是否參保來(lái)決定父母能否領(lǐng)取養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)明顯存在倫理偏差，有悖于新農(nóng)保制度內(nèi)在的正義性。因而，為擴(kuò)大新農(nóng)保制度的覆蓋面，增強(qiáng)制度的可及性，應(yīng)盡快取消新農(nóng)?！袄壷啤薄Ｍ瑫r(shí)，合乎公平正義倫理原則的新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)應(yīng)該讓農(nóng)村居民享受大致均等的養(yǎng)老金待遇水平。遺憾的是，新農(nóng)保制度既存在制度內(nèi)養(yǎng)老金待遇水平的省際不公平，也存在城鄉(xiāng)不同制度間養(yǎng)老金待遇水平的不公平。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，考慮到物價(jià)水平和居民收入水平等因素，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份農(nóng)村居民的養(yǎng)老金待遇適當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有一定的合理性，而當(dāng)前新農(nóng)保制度省際間基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大，容易誘發(fā)和加劇省際間的福利競(jìng)賽，進(jìn)而威脅到制度的健康運(yùn)行。因而，基于恪守公平正義的倫理原則，新農(nóng)保應(yīng)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率，彌合省際基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差。而針對(duì)城鄉(xiāng)不同制度間較大養(yǎng)老金待遇差別，則需要國(guó)家進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步讓所有城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取均等的養(yǎng)老金。

(二)因循權(quán)責(zé)匹配原則，實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)合理化

對(duì)于任何一項(xiàng)制度而言，制度參與主體均要承擔(dān)和踐行制度倫理責(zé)任與義務(wù)，這是確保制度持續(xù)運(yùn)行的必要條件。在制度運(yùn)行過(guò)程中，不同的參與主體往往扮演著不同的角色，承擔(dān)的責(zé)任也不盡相同。前面提及，新農(nóng)保制度主體是多元的，其中政府是新農(nóng)保責(zé)任體系中的首要責(zé)任主體，但并非唯一的責(zé)任主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)人也是重要責(zé)任主體。然而，不論制度主體扮演何種角色，承擔(dān)多大的責(zé)任，為確保制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須將制度參與主體的責(zé)任明確化，按照權(quán)責(zé)匹配的原則，合理分擔(dān)制度所賦予的責(zé)任。更為重要的是，制度參與主體更要切實(shí)履行制度所賦予的責(zé)任，這是責(zé)任倫理的基本要求。為解決新農(nóng)保制度責(zé)任分擔(dān)的倫理困境，可從以下兩個(gè)方面著手：第一，村集體應(yīng)切實(shí)承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)助責(zé)任。應(yīng)在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)村集體補(bǔ)助新農(nóng)保作硬性規(guī)定，尤其是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，應(yīng)加大對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)助力度。而針對(duì)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，政府可給予政策的支持，進(jìn)而確保集體補(bǔ)助責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。第二，遵循權(quán)責(zé)匹配的倫理原則，合理界定政府層級(jí)間的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。具體而言，中央政府可依據(jù)各省財(cái)政實(shí)力和老年人口規(guī)模，建立差異化的財(cái)政補(bǔ)貼方式，以確保新農(nóng)保的橫向均等化。同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)將省級(jí)以下各層級(jí)政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任明晰化和法定化，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，降低縣級(jí)政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)間責(zé)任分擔(dān)的合理化。第三，鼓勵(lì)農(nóng)村居民選擇較高繳費(fèi)檔次參保。在新農(nóng)保制度全覆蓋的背景下，政府應(yīng)變自愿參保為強(qiáng)制參保，同時(shí)通過(guò)制度宣傳動(dòng)員參保者根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受力選擇較高繳費(fèi)檔次參保，以提升未來(lái)養(yǎng)老金待遇。

(三)奉行補(bǔ)償正義的原則，強(qiáng)化政府道德責(zé)任

補(bǔ)償正義是以人的等價(jià)性為指向，通過(guò)資源再分配方式給予社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最少受惠者適當(dāng)照顧，補(bǔ)償其在資源、福利權(quán)益等方面的損失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)分配正義。羅爾斯強(qiáng)調(diào)“所有的社會(huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)，收入和財(cái)富以及自尊的各種基礎(chǔ)——都應(yīng)該被平等地加以分配，除非對(duì)其中一些或所有這些基本善的不平等分配，會(huì)有利于最少受惠者”[16]142?？梢?jiàn)，補(bǔ)償正義目標(biāo)在于讓所有社會(huì)成員共享真正意義上的平等權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大致的結(jié)果均等。作為一項(xiàng)公共物品，政府是養(yǎng)老保障制度主導(dǎo)者和供給者，而讓城鄉(xiāng)居民均等共享養(yǎng)老權(quán)益是政府履行分配正義的體現(xiàn)。然而，在新中國(guó)成立后的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府通過(guò)“剪刀差”的形式汲取農(nóng)村的資源重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)，較早確立了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度，并給予城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障較大的財(cái)政投入，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度卻長(zhǎng)期處于真空狀態(tài)[17]。鑒于此，政府應(yīng)奉行補(bǔ)償正義的原則，在城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的背景下，進(jìn)一步加大對(duì)新農(nóng)保制度的公共財(cái)政投入，從實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求出發(fā)，建立補(bǔ)償正義原則下財(cái)政補(bǔ)貼新農(nóng)保的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，針對(duì)新農(nóng)保制度立法層次低，難以有效保障新農(nóng)保平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)象，政府可借鑒國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保障立法的成功經(jīng)驗(yàn)，加快新農(nóng)保立法步伐，盡快將新農(nóng)保納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》，為新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

(四)秉持以人為本的原則，提升制度信任度

制度信任是一種重要的社會(huì)資本，對(duì)社會(huì)良序的維護(hù)具有重要作用。農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度的信任不僅能有效降低制度的交易成本，提升制度效率，而且能促進(jìn)制度主體作出更為積極的行為選擇。新農(nóng)保制度信任的缺失的原因有：一是政府對(duì)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)態(tài)度搖擺不定。我國(guó)老農(nóng)保歷經(jīng)試行、推廣等階段，但最終被國(guó)務(wù)院叫停整頓。老農(nóng)保的失敗的陰影讓農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保的發(fā)展憂(yōu)心忡忡，擔(dān)心制度不可持續(xù)，不愿積極參保。二是制度宣傳不到位。由于農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度缺乏全面和準(zhǔn)確的認(rèn)知，對(duì)新農(nóng)保的心存疑慮，致使制度信任度不高。因而，提升制度信任度關(guān)鍵在于政府。政府應(yīng)總結(jié)老農(nóng)保的失敗經(jīng)驗(yàn)，秉持以人為本的原則，逐步提升制度的品質(zhì)和有效性。一方面仍需加大制度宣傳。農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保制度的價(jià)值評(píng)判和行為選擇是建立在其對(duì)制度正確認(rèn)知的基礎(chǔ)上，而農(nóng)村居民的正確認(rèn)知?jiǎng)t源于全面和準(zhǔn)確的制度宣傳。因此，既要豐富制度宣傳的渠道，擴(kuò)大制度宣傳面，又要繼續(xù)加強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保制度宣傳的準(zhǔn)確性。另一方面，作為新農(nóng)保制度的制定者和執(zhí)行者，政府要在以人為本的原則指引下，不斷提升制度道德品質(zhì)，具體包括提升新農(nóng)保待遇水平，通過(guò)立法來(lái)保障制度的穩(wěn)定等。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部與農(nóng)村居民接觸最為密切，扮演著制度宣傳和動(dòng)員的重要角色，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和村干部的行政倫理教育和職業(yè)道德教育，使其成為民眾互信的伙伴，確保新農(nóng)保制度的可持續(xù)性。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.05.012

2016-03-27

國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目(2015CSH043);河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(2015-ZD-122)；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目(2014-QK-50)

F323.89

A

1000-2359(2016)05-0074-06

海龍(1983—)，男，河南新鄉(xiāng)人，管理學(xué)博士，河南師范大學(xué)青少年問(wèn)題研究中心研究員，主要從事農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究。