立足資源保護(hù) 促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

張慧

以國(guó)家公園為代表的各類自然保護(hù)地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，是國(guó)家軟實(shí)力和國(guó)家形象的重要載體，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于核心地位。1982年，國(guó)務(wù)院正式設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)地體系。隨著《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的出臺(tái)，風(fēng)景名勝區(qū)被劃為自然公園一類。國(guó)家林業(yè)和草原局公告（2021年第20號(hào)）發(fā)布林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《自然保護(hù)地分級(jí)分類》，于今年5月1日正式實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)將自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類。其中，自然公園依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)或地質(zhì)遺跡以及人文與自然融合的特征可分為自然人文、自然生態(tài)兩種類型。自然人文類專指風(fēng)景名勝區(qū)；自然生態(tài)類是指森林、草原、濕地、荒漠、海洋、地質(zhì)等自然公園，可按分類特征統(tǒng)一命名為“XX”自然公園。

2020年9月1日，自然保護(hù)地優(yōu)化整合中，風(fēng)景名勝區(qū)體系明確予以保留，其整合優(yōu)化暫時(shí)停止，今年7月，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動(dòng)。在風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作有序推進(jìn)的重要時(shí)刻，我對(duì)湖南省風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研和整理，分析與思考，希望能對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理與發(fā)展提供借鑒與思路。

一、湖南省風(fēng)景名勝區(qū)管理基本情況

風(fēng)景名勝區(qū)分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)。目前，湖南省共有風(fēng)景名勝區(qū)71處，其中國(guó)家級(jí)22處，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)49處。包含世界自然遺產(chǎn)2處（武陵源、崀山），國(guó)家遺產(chǎn)5處（南岳、紫鵲界梯田—梅山龍宮、萬(wàn)佛山—侗寨、里耶—烏龍山、炎帝陵－桃源洞），批復(fù)總面積約68.12萬(wàn)公頃，占全省自然保護(hù)地批復(fù)面積19.27%，占全省國(guó)土面積3.22%。其中，風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)與貴州省并列全國(guó)第二。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量與浙江省并列全國(guó)第一，國(guó)家自然與文化雙遺產(chǎn)數(shù)量居全國(guó)第一，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量位居全國(guó)第四，是名副其實(shí)的風(fēng)景名勝資源大省。

自1982年南岳衡山作為第一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立以來(lái)，湖南省風(fēng)景名勝事業(yè)嚴(yán)格遵循“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的十六字方針，歷經(jīng)40年發(fā)展，在保護(hù)自然文化遺產(chǎn)、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全、弘揚(yáng)湖湘文化、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了極為重要的作用，主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）風(fēng)景名勝區(qū)是維系湖湘生態(tài)屏障的重要區(qū)域

湖南省風(fēng)景名勝區(qū)分布形成“三山為屏障、四水入洞庭、資源聚五區(qū)”的格局，具體是：以湘資沅澧四大水系為主脈，以幕阜－羅霄山脈、武陵－雪峰山脈、南嶺山脈為屏障，形成了以洞庭湖湖泊濕地風(fēng)光、平原地貌、早期農(nóng)耕文明遺跡等景觀為主的洞庭湖資源聚集區(qū)；以江南丘陵地貌、瀟湘八景、濱江風(fēng)光、南嶺生物基因庫(kù)為主要特色的湘江資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、丹霞地貌、雪峰山、南嶺植物基因?qū)殠?kù)為主要特色的資水資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、湘黔商貿(mào)走廊歷史遺跡為主要特色的沅水資源聚集區(qū)；以張家界地貌、喀斯特地貌，武陵山生物基因庫(kù)為主要特色的澧水資源聚集區(qū)，共五大區(qū)域。湖南省兩處世界自然遺產(chǎn)地武陵源獨(dú)特的石英砂巖峰林地貌代表著特定地質(zhì)構(gòu)造部位、特定新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)和張家界奇峰外力作用下形成的舉世罕見(jiàn)的獨(dú)特地貌；崀山丹霞地貌代表著區(qū)域大陸性地殼發(fā)育到特定階段的標(biāo)志，記載了白堊紀(jì)以來(lái)區(qū)域地殼演化歷史，被地質(zhì)專家們譽(yù)為“丹霞之魂、國(guó)之瑰寶”。

（二）風(fēng)景名勝區(qū)是傳承湖湘文化的重要載體

風(fēng)景名勝區(qū)不僅有效保護(hù)了自然生態(tài)環(huán)境，而且傳承了璀璨的中國(guó)文化，對(duì)中華民族的宇宙觀、價(jià)值觀、審美觀產(chǎn)生了極其重要的影響。一是中華文化的歷史見(jiàn)證地。炎帝陵、桃花源、岳陽(yáng)樓、南岳衡山、蔡倫故里等重要?dú)v史遺跡記錄承載了厚重的文化歷史，是中原文化向南傳播的過(guò)渡地帶，是中華文化的重要組成部分。二是江南民俗、民族文化的寶庫(kù)?；⑿紊?花瑤、鳳凰、邊城-古苗河等風(fēng)景名勝區(qū)展現(xiàn)出的花瑤挑花、瑤族長(zhǎng)鼓舞、苗族古歌等堪稱民族藝術(shù)上的杰作；張谷英、高椅、李家大院、蔭家祠堂、通道侗寨、德夯苗寨等一批傳統(tǒng)村落的遺存保護(hù)，展現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)古建筑工藝之精美，體現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)一。三是近現(xiàn)代革命圣地和重要紀(jì)念地。湖南省風(fēng)景名勝區(qū)包含了“湘鄂川黔革命舊址”“紅二軍團(tuán)指揮部舊址”“長(zhǎng)沙會(huì)戰(zhàn)”舊址、“平江起義舊址”等一批紅色革命紀(jì)念圣地；同時(shí)也保存了毛澤東、劉少奇、任弼時(shí)、蔡鍔、粟裕、賀龍、羅榮恒等一批偉人先烈和近現(xiàn)代革命家、思想家的故里。

（三）風(fēng)景名勝區(qū)是發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要引擎

風(fēng)景名勝區(qū)不僅具有生態(tài)保護(hù)功能，同時(shí)也兼具了觀賞、游憩功能。近年來(lái)，湖南省的風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)的旅游服務(wù)功能，已成為湖南省全域旅游發(fā)展的重要載體，公眾旅游休閑的重要目的地，為湖南的“美麗經(jīng)濟(jì)”作出了重要貢獻(xiàn)，帶動(dòng)地方精準(zhǔn)脫貧和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從旅游功能布局來(lái)看，至2021年底我省11處5A級(jí)旅游景區(qū)全部在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，全省139處4A級(jí)景區(qū)中，屬于自然文化資源和革命紀(jì)念地的有75處，全部列入了省政府批準(zhǔn)公布的《湖南省世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》，其中有72處已列入風(fēng)景名勝區(qū)范圍。同時(shí)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖南省風(fēng)景名勝區(qū)中涉及紅色旅游紀(jì)念地的有29處，涉及生態(tài)旅游示范項(xiàng)目區(qū)域的有47處。從旅游創(chuàng)收上看，不少地方旅游收入是其支柱產(chǎn)業(yè)，例如張家界武陵源、南岳衡山等。目前全省有35處風(fēng)景名勝區(qū)有門(mén)票管理收入，其中國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)17處，在國(guó)家級(jí)中占比77.27%，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)18處，在省級(jí)中占比36.73%。在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的景區(qū)共有25處，占比35%。自疫情發(fā)生以來(lái)，各風(fēng)景區(qū)嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)疫情防控政策要求，實(shí)行門(mén)票管理的景區(qū)通過(guò)分時(shí)段預(yù)約、限制人數(shù)等方式實(shí)行游客量管控，旅游收入收到一定影響。從帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面來(lái)看，風(fēng)景名勝區(qū)是湖南省一道亮麗的風(fēng)景線，是名副其實(shí)的“旅游名片”。

（四）形成了自上而下較為健全的管理體制

風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展40年來(lái)，已形成了申報(bào)、規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、監(jiān)管督察等一整套管理制度，湖南省在國(guó)家政策法規(guī)的指導(dǎo)下，也形成了比較完善的風(fēng)景名勝區(qū)管理體系。一是推進(jìn)法制建設(shè)。積極推進(jìn)了“一山一水一條例”的風(fēng)景名勝區(qū)立法工作。在國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》指導(dǎo)下，我省于2011年頒布了《湖南省風(fēng)景名勝區(qū)條例》。武陵源、崀山、南岳衡山、岳麓山、韶山等10個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和湄江省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)先后制定了專門(mén)的保護(hù)條例，其他風(fēng)景名勝區(qū)所在地方政府也先后制定實(shí)施了風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的政策規(guī)章。同時(shí)，為指導(dǎo)行業(yè)科學(xué)發(fā)展，省人民政府批復(fù)實(shí)施了《湖南省世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》。二是推進(jìn)管理體系不斷完善。目前全省71處風(fēng)景名勝區(qū)中有57處設(shè)置了獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，占比80%，14處暫未設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，占比20%。管理機(jī)構(gòu)屬性有政府型機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)議事型機(jī)構(gòu)、政府派出型機(jī)構(gòu)、因機(jī)構(gòu)改革待定屬性等等。三是嚴(yán)格實(shí)施建設(shè)管控。全省上下形成規(guī)劃“源頭管”、項(xiàng)目“重點(diǎn)管”和巡護(hù)“日常管”的管控體系。積極推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制這一基礎(chǔ)性工作，省級(jí)層面自2012年以來(lái)，結(jié)合國(guó)家反饋的遙感監(jiān)測(cè)疑似圖斑，每年實(shí)施全省風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查“全覆蓋”行動(dòng)，下達(dá)問(wèn)題清單和整改通知書(shū)，有效遏制了違法建設(shè)行為。同時(shí)，嚴(yán)格履行風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目選址核準(zhǔn)制度，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)管控。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)基本做到了日常巡護(hù)，組織聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民建房、亂砍濫漁等行為進(jìn)行有效管控。

二、風(fēng)景名勝區(qū)管理工作存在的問(wèn)題

在多年的發(fā)展中，風(fēng)景名勝區(qū)的各項(xiàng)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但各風(fēng)景名勝區(qū)因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、重視程度不同，加之部分風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府重申報(bào)輕保護(hù)、過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益、區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、景觀資源類型多樣、政策資金保障不到位等原因，導(dǎo)致國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)之間發(fā)展不平衡，出現(xiàn)了一系列保護(hù)管理方面的問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）管理體制不順暢

一是空間范圍上存在重疊。風(fēng)景名勝區(qū)條例中除限制與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊外并未禁止與其他保護(hù)地交叉重疊。有的風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立之始就將資源稟賦較好的其他保護(hù)地納入，有的風(fēng)景名勝區(qū)在編制規(guī)劃時(shí)，因多種因素導(dǎo)致編制內(nèi)容精確度不夠，缺少專業(yè)的矢量化數(shù)據(jù)，致使風(fēng)景名勝區(qū)出現(xiàn)邊界落地有誤差、與其他保護(hù)地范圍重疊等問(wèn)題。全省共有52個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地存在交叉重疊情況，占風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)的73%。重疊面積約為25.80萬(wàn)公頃，占批復(fù)總面積的37.87%。

二是管理機(jī)構(gòu)上職責(zé)存在交叉?！耙惶兹笋R幾塊牌子”的現(xiàn)象較多。全省71個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)中，有18個(gè)存在職責(zé)重疊情況，占比達(dá)25%。

三是監(jiān)管手段較為疲軟。國(guó)務(wù)院條例明確要求風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上人民政府設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，但全省風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)87%以上為事業(yè)單位，由此帶來(lái)的是執(zhí)法主體實(shí)施統(tǒng)一管理的法律地位不明確、管治職能較弱等問(wèn)題。

四是機(jī)構(gòu)改革尚未完全到位。風(fēng)景名勝區(qū)原為住建部門(mén)主管，2018年整體轉(zhuǎn)隸至林草部門(mén)管理，但還有省級(jí)部分風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)未明確。目前湖南14處未設(shè)立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)中，7處省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)明確由縣林業(yè)局代管而非主管；有3處省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管；3處省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)由多個(gè)部門(mén)分區(qū)域管理，縣林業(yè)局為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，以致以上風(fēng)景名勝區(qū)管理及項(xiàng)目上報(bào)等工作處于無(wú)上級(jí)主管機(jī)構(gòu)管理狀態(tài)。

（二）規(guī)劃編審工作待加強(qiáng)

一是規(guī)劃編制尚未全覆蓋。至2021年底，全省71個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)中44個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已獲得國(guó)務(wù)院或省政府批復(fù)，批復(fù)率62%，11個(gè)已上報(bào)尚未批復(fù)，16個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的總規(guī)在編或未編中。

二是規(guī)劃審批程序復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大。以國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為例，總規(guī)需經(jīng)縣、市、省逐級(jí)審查上報(bào)至國(guó)務(wù)院，編制審批時(shí)間普遍在5至10年，總規(guī)時(shí)效性難以體現(xiàn)，影響規(guī)劃實(shí)施效果。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃內(nèi)容需協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)土空間、生態(tài)環(huán)境、水資源、文物、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、旅游等方面的規(guī)定與要求，處理與各規(guī)劃的關(guān)系，并分別落實(shí)到風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)的各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容中，涉及發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利、文旅、民宗、文物等多個(gè)部門(mén)，總規(guī)審查時(shí)常因職能部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一而停滯。

三是規(guī)劃編審面臨新政策新要求。一方面隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，風(fēng)景名勝區(qū)劃為自然公園，按“一般控制區(qū)”管理，之前的功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)也將迎來(lái)新的變化。另一方面，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃將被歸類為自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃，面臨著與新的國(guó)土空間規(guī)劃銜接等問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目建設(shè)管控待強(qiáng)化

在實(shí)際管理過(guò)程中，由于上位法規(guī)對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目工程項(xiàng)目類別和各級(jí)審批監(jiān)督責(zé)任主體界定不明，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)和審批的彈性空間較大，存在責(zé)任監(jiān)管的盲區(qū)，主管部門(mén)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)難以厘清，規(guī)劃中的各類項(xiàng)目難以得到有效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：一是管控對(duì)象待明確。國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》或其他規(guī)范性文件均未對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項(xiàng)目的界定給出完整、清晰的法律依據(jù)。國(guó)家條例僅明確規(guī)定“纜車(chē)、索道等重大建設(shè)工程”。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，道路交通、電網(wǎng)、能源工程等基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面鋪開(kāi)，亟待明確重大建設(shè)項(xiàng)目類別，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行有效管控。二是責(zé)任主體待優(yōu)化。國(guó)家和省關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的法規(guī)政策未明確市、縣主管部門(mén)的監(jiān)管職能，沒(méi)有上位法律管理依據(jù)，導(dǎo)致地方監(jiān)管缺位。三是景城、景村協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾仍然存在。大多風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)都存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且存在一些城市型風(fēng)景名勝區(qū)，涉及大量原住居民。同樣作為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的管理沒(méi)有作出銜接和協(xié)調(diào)的相應(yīng)規(guī)定，景區(qū)的資源保護(hù)影響了原住居民生產(chǎn)生活，矛盾得不到妥善解決。最突出的問(wèn)題就是村民建房難以實(shí)現(xiàn)有效管控。

（四）資源保護(hù)手段較落后

一是自然資源本底資料不全。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)動(dòng)植物數(shù)量、類型、種群分布、群落特征等情況不清，對(duì)珍稀旗艦物種無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和及時(shí)搶救。二是自然資源保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。部分風(fēng)景名勝區(qū)按照城市園林造景的方式，簡(jiǎn)單粗暴地引進(jìn)外來(lái)喬木、灌木，培育本土植物的工作僅停留在規(guī)劃文本中，限制外來(lái)物種沒(méi)有落到實(shí)處，城市化、人工化勢(shì)頭蔓延。三是保護(hù)監(jiān)管手段科技含量低。由于風(fēng)景名勝區(qū)范圍大、地理環(huán)境復(fù)雜、交通條件優(yōu)劣不一，且風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管的電子化、信息化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，導(dǎo)致風(fēng)景資源的保護(hù)管理具有特殊困難性。以信息化建設(shè)為例，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)基本搭建了信息監(jiān)控平臺(tái)，但監(jiān)測(cè)設(shè)施、監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和監(jiān)測(cè)手段有待完善和改進(jìn)，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)基本未建立信息化監(jiān)管平臺(tái)。

（五）保護(hù)管理資金短缺

一是財(cái)政投入嚴(yán)重不足。中央層面，轉(zhuǎn)隸之前，中央補(bǔ)助資金來(lái)源于國(guó)家發(fā)改委牽頭的五年計(jì)劃文化旅游提升工程實(shí)施方案。該方案于“十二五”和“十三五”時(shí)期共給予湖南6個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)資金補(bǔ)助，合計(jì)2160萬(wàn)元。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2014年取消了原有針對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)資金的專項(xiàng)補(bǔ)助（總金額2000余萬(wàn)元，根據(jù)工作需要每年分配到全國(guó)各省的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，補(bǔ)助金額十分有限。目前為止，國(guó)家和省級(jí)對(duì)世界自然遺產(chǎn)也沒(méi)有專項(xiàng)保護(hù)性資金投入。二是地方保護(hù)經(jīng)費(fèi)配套難以到位。風(fēng)景名勝區(qū)多處于“老少邊窮”地區(qū)，地方財(cái)政有限，《條例》規(guī)定的風(fēng)景名勝資源有償使用制度未建立，景區(qū)自身“造血”功能不強(qiáng)，造成風(fēng)景名勝區(qū)只能“以山養(yǎng)山”“以水養(yǎng)水”，不僅公益性難以體現(xiàn)，區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)、資源監(jiān)測(cè)、標(biāo)志標(biāo)牌、景區(qū)道路、綜合防災(zāi)設(shè)施、信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)資源保護(hù)工程投入和建設(shè)也相對(duì)滯后，風(fēng)景名勝資源難以得到有效保護(hù)。

三、對(duì)策建議

風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動(dòng)，結(jié)合湖南省實(shí)際情況和管理經(jīng)驗(yàn)，立足保護(hù)著眼發(fā)展，提出以下風(fēng)景名勝區(qū)管理工作的建議，為解決自然公園類保護(hù)地的共性問(wèn)題和個(gè)性問(wèn)題提供決策參考。

（一）科學(xué)決策，推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

自然保護(hù)地優(yōu)化整合早已進(jìn)行，懸而未決的風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化也于今年7月啟動(dòng)，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化規(guī)則與兩部一局《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知》（試行）已出臺(tái)，改革的順利實(shí)施將有效推動(dòng)自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展。據(jù)目前政策，除風(fēng)景名勝區(qū)外的自然保護(hù)地都必須納入生態(tài)紅線，風(fēng)景名勝區(qū)屬于特殊類型的自然保護(hù)地，可以部分不納入生態(tài)紅線。此次風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化啟動(dòng)將徹底解決風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊問(wèn)題。各地政府可根據(jù)整合優(yōu)化規(guī)則審慎決策，是保留風(fēng)景名勝區(qū)還是其他自然保護(hù)地。依規(guī)論證、合理調(diào)整，科學(xué)確定范圍邊界，力爭(zhēng)通過(guò)整合優(yōu)化解決風(fēng)景名勝區(qū)歷史遺留和發(fā)展矛盾問(wèn)題。

（二）順勢(shì)而為，理順管理體制機(jī)制

風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立40年，已形成了申報(bào)、規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、監(jiān)管督察等一整套管理制度。充分利用風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化成果，按照“一個(gè)保護(hù)地一套機(jī)構(gòu)一塊牌子”要求，理順現(xiàn)有國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與各類自然保護(hù)地關(guān)系，解決多頭管理的問(wèn)題。同時(shí)盡快健全自然保護(hù)地省、市、縣三級(jí)管理體系，將風(fēng)景名勝區(qū)管理工作納入市、縣林業(yè)系統(tǒng)工作中，明確和強(qiáng)化市、縣林業(yè)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)。進(jìn)一步摸清管理機(jī)構(gòu)編制、人員結(jié)構(gòu)等管理情況，為風(fēng)景名勝區(qū)機(jī)構(gòu)與其他保護(hù)地的整合優(yōu)化提供決策依據(jù)。

（三）立足保護(hù)，優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃體系

一是做好規(guī)劃修編的實(shí)施指導(dǎo)。加強(qiáng)科學(xué)論證強(qiáng)化保護(hù)與發(fā)展，明確風(fēng)景區(qū)規(guī)劃修編的基本原則。因整合優(yōu)化，風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)特別是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已停批多年，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與發(fā)展帶來(lái)較大影響。風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化完成后，有調(diào)整的風(fēng)景名勝區(qū)面臨總規(guī)修編。目前，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》面臨修改，建議根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范，修訂風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)、詳規(guī)的編制規(guī)范、審查標(biāo)準(zhǔn)和成果內(nèi)容等，適當(dāng)調(diào)整總規(guī)編制年限，立足保護(hù)將生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)措施作為必備內(nèi)容。風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)內(nèi)容應(yīng)以提供可欣賞、可游覽的風(fēng)景資源，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、動(dòng)、植物資源為主，輔以分區(qū)保護(hù)、土地利用限制、建設(shè)規(guī)?？刂啤⒎謪^(qū)保護(hù)、機(jī)構(gòu)人員設(shè)置、監(jiān)測(cè)科研等工作目標(biāo)，達(dá)到保護(hù)和利用風(fēng)景資源，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的目的。二是加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)接。目前，全國(guó)范圍內(nèi)正在開(kāi)展各類自然保護(hù)地優(yōu)化整合工作，風(fēng)景名勝區(qū)的范圍和功能分區(qū)將發(fā)生改變，同時(shí)，部分風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃面臨修編。應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃成果在國(guó)土空間規(guī)劃中的統(tǒng)籌布局，對(duì)于已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省政府批復(fù)的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，為強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的落地性、權(quán)威性及法定性，建議國(guó)土空間規(guī)劃吸納風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的成果；對(duì)于新修編的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，建議按照新的國(guó)土空間規(guī)劃編制規(guī)范，編制或調(diào)整風(fēng)景名勝區(qū)專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃。各風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃成果應(yīng)直接納入縣市國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃一張藍(lán)圖。三是進(jìn)一步明確風(fēng)景名勝區(qū)矢量邊界。風(fēng)景名勝區(qū)勘界立標(biāo)是實(shí)施國(guó)土空間管控、依法開(kāi)展保護(hù)管理的基礎(chǔ)工作，整合優(yōu)化預(yù)案一旦獲批，應(yīng)該按照國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地勘界立標(biāo)工作規(guī)范》，做好勘界立標(biāo)及風(fēng)景名勝區(qū)邊界矢量化工作。

（四）兼顧發(fā)展，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理

風(fēng)景名勝區(qū)是特殊類型的自然保護(hù)地，具有重要生態(tài)、科學(xué)、文化和美學(xué)價(jià)值，自然與人文景觀高度集中。歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)古建筑、人文薈萃，體現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)一 。據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)管理十六字方針，風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施“嚴(yán)格保護(hù)”、但其根本是為了“永續(xù)利用”，風(fēng)景名勝區(qū)不是不能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，前提是依據(jù)規(guī)劃，科學(xué)選址，按程序?qū)徟M(jìn)行有序建設(shè)。

一是盡快界定重大建設(shè)項(xiàng)目類別。提出風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管控的分級(jí)分類管理辦法，界定風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項(xiàng)目分類和一般建設(shè)項(xiàng)目分類，借鑒風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)有的重大建設(shè)項(xiàng)目選址核準(zhǔn)制度，研究制定《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》等相關(guān)制度或規(guī)范性文件，明確省、市、縣三級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審批的職能職責(zé)，采取分級(jí)審批，層層壓實(shí)責(zé)任，建立“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管機(jī)制，提出對(duì)建設(shè)過(guò)程與后續(xù)管理的監(jiān)管措施。二是出臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房引導(dǎo)管控措施。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房管控一直是焦點(diǎn)與難點(diǎn)，目前湖南省共有11處風(fēng)景名勝區(qū)出臺(tái)了與村民建房相關(guān)的管理辦法，其中國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)7處，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)4處，但大部分景區(qū)覺(jué)無(wú)法可依，步履艱難。建議研究制定系統(tǒng)規(guī)范得風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房導(dǎo)則，引導(dǎo)地方合理管控原住民建房的規(guī)模和風(fēng)貌，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

（五）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景資源生態(tài)價(jià)值

一是開(kāi)展資源摸底。加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)智慧化建設(shè)，全面摸清風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)生態(tài)資源的保護(hù)對(duì)象、保護(hù)層級(jí)和保護(hù)措施，采取傳統(tǒng)實(shí)地走訪、BIM技術(shù)、衛(wèi)星監(jiān)測(cè)等多種方式開(kāi)展資源普查工作，納入當(dāng)前正在建設(shè)的林草監(jiān)測(cè)信息化系統(tǒng)，對(duì)風(fēng)景資源管理實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)管理。二是強(qiáng)化科研交流。加強(qiáng)與相關(guān)高校、科研院所的研究互動(dòng)，開(kāi)展深度合作。研究探討生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、動(dòng)植物保護(hù)、科學(xué)監(jiān)測(cè)等科研課題，將課題研究成果作為規(guī)劃管理制度設(shè)計(jì)的重要參考依據(jù)。三是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)。管理機(jī)構(gòu)可以扶持有利于提升風(fēng)景名勝區(qū)品牌的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，如紫鵲界梯田—梅山龍宮風(fēng)景名勝區(qū)中的梯田景觀，并利用風(fēng)景名勝區(qū)的品牌和外來(lái)游人多的優(yōu)勢(shì)條件，發(fā)展景區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品，如洞庭湖-岳陽(yáng)樓風(fēng)景名勝區(qū)的君山銀針茶、崀山風(fēng)景名勝區(qū)的臍橙、東江湖風(fēng)景名勝區(qū)的柑橘等。四是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施。結(jié)合《湖南省“十四五”自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃》，適度提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，參照自然保護(hù)區(qū)對(duì)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。

（六）統(tǒng)籌兼顧，提升風(fēng)景名勝區(qū)能力建設(shè)

一是加大資金投入。建議設(shè)立世界自然遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)監(jiān)測(cè)專項(xiàng)資金，用于風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和科普宣教服務(wù)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)在規(guī)劃編制、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)監(jiān)測(cè)、科教傳承、管理能力建設(shè)等六個(gè)方面加大投入。二是探索建立特許經(jīng)營(yíng)制度。大力支持符合已批規(guī)劃的特許經(jīng)營(yíng)行為，同時(shí)要對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行必要的規(guī)范及約束，實(shí)施“誰(shuí)受益、誰(shuí)保護(hù)”，從省級(jí)層面對(duì)風(fēng)景名勝資源的利用進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范。三是加大基礎(chǔ)設(shè)施投入。參考自然保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地公園等保護(hù)地固定的保護(hù)監(jiān)測(cè)工作，提升風(fēng)景名勝區(qū)資源監(jiān)測(cè)水平，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野生動(dòng)植物、地質(zhì)遺跡、水文水質(zhì)、大氣環(huán)境、歷史遺跡等重要景觀資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)及相關(guān)設(shè)施設(shè)備建設(shè)；同時(shí)，提升風(fēng)景名勝區(qū)游覽服務(wù)設(shè)施水平。包括必要的風(fēng)景名勝區(qū)道路、巡護(hù)道路等符合規(guī)劃的道路基礎(chǔ)設(shè)施改造；涉及科研科考、游人游覽的安全防護(hù)設(shè)施、圍護(hù)設(shè)施；供水、供電、污水垃圾處理、公共廁所等基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)衛(wèi)工程。開(kāi)展游客容量及預(yù)警、綜合防災(zāi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)施設(shè)備建設(shè)。四是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面是要加強(qiáng)現(xiàn)有行業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，及時(shí)宣貫新政策、新要求、新標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是要壯大風(fēng)景名勝區(qū)管理人才隊(duì)伍，借此機(jī)構(gòu)改革時(shí)機(jī)，適時(shí)引進(jìn)專業(yè)人員，提高管理機(jī)構(gòu)管理能力。

（本文作者單位湖南省林業(yè)局）

湖南永興丹霞綠樹(shù)青山

高山峽谷，茂密的森林，使張家界國(guó)家森林公園形成了獨(dú)特冬暖夏涼的森林小氣候

邵陽(yáng)油茶

湖南舂陵國(guó)家濕地公園??? 江文輝 攝