以商事矛盾糾紛調(diào)解為突破口深化行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)守正創(chuàng)新改革

陳金明

我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)加速上升態(tài)勢(shì)，特別是受新冠肺炎疫情影響，經(jīng)營(yíng)者之間、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的商事矛盾糾紛增多，如果都走法律訴訟渠道，不僅法院的工作量大幅度增加、處理效率下降，還顯著抬升了整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本。我們最近在開(kāi)展市域社會(huì)治理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與基層矛盾糾紛調(diào)解成功率普遍較高，調(diào)解作用日益凸顯。與此同時(shí)，也還存在授權(quán)不足、案源不暢、定位不準(zhǔn)、專業(yè)化不夠、體系不全等突出問(wèn)題。如若堅(jiān)持“授權(quán)、賦能、守正、健身”等改革之道，必將為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展開(kāi)辟大有作為的新空間。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中的作用日趨顯著，守正創(chuàng)新初見(jiàn)端倪

習(xí)近平總書(shū)記專門作出重要指示，要求厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，理清政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系，加強(qiáng)綜合監(jiān)管，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依法運(yùn)行，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更加有效地發(fā)揮作用。

（一）改革新起點(diǎn)上，要在實(shí)踐中不斷厘清行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能邊界

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革進(jìn)入全面做深做實(shí)階段，已基本完成了最初設(shè)定的脫鉤改革目標(biāo)任務(wù)。截至2020年底，全國(guó)共有728家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和67491家地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，按照“五分離、五規(guī)范”的要求基本完成了脫鉤改革，完成率分別為92％和96％。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤、深化行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革，是一篇前后相續(xù)的大文章，“前半篇”重在調(diào)整減量，厘清職能邊界，形成物理變化；“后半篇”重在提質(zhì)增效，激發(fā)內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力，催生化學(xué)反應(yīng)。目前，“前半篇”已基本完成，“后半篇”正待謀劃跟上。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛中的作用愈加突出，日益成為基層治理改革的一大亮點(diǎn)

隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，市場(chǎng)主體及群眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，利益訴求越發(fā)多元，矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)，一些行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)有關(guān)資料顯示，以上海市為例，行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛年受理數(shù)量已占全市糾紛受理總量的60％。完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為社會(huì)組織的重要組成部分，是提升社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要力量。深化行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在基層，化解在基層，不斷激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解方式靈活，程序便捷易行。相比社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)入訴訟程序，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛，能夠有效降低社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本。

（三）一些地方因勢(shì)制宜積極創(chuàng)新，在調(diào)解基層矛盾糾紛中積累了不少改革經(jīng)驗(yàn)

隨著法院案件量大幅增長(zhǎng)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與調(diào)解在化解社會(huì)矛盾糾紛中的作用更加凸顯，成為提高化解矛盾糾紛效率的重要途徑。比如，深圳市集裝箱運(yùn)輸協(xié)會(huì)、鹽田港口汽車運(yùn)輸業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)、深圳市物流行業(yè)協(xié)會(huì)、深圳市平江商會(huì)等社會(huì)組織積極設(shè)立“行業(yè)調(diào)解室”。鹽田街道打造“李饒工作室”等5個(gè)門類調(diào)解工作室，組建30個(gè)調(diào)解小組，形成一支218人的兼職調(diào)解員會(huì)員隊(duì)伍，搭建了“行業(yè)+商會(huì)+小區(qū)+社區(qū)+街道+派出所”調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，2019年成功化解基層矛盾糾紛500余宗，調(diào)解成功率達(dá)98％以上。浙江嘉興南湖區(qū)率先探索建立“商人糾紛商會(huì)解”涉企糾紛多元化解機(jī)制，2020年4月至2021年4月，共調(diào)處665件，調(diào)解成功352件，調(diào)解成功率52.3％。曲靖市在部分區(qū)縣設(shè)立專門調(diào)解場(chǎng)所，主動(dòng)邀請(qǐng)金融、汽車、律師等當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與商事糾紛調(diào)解，2021年上半年調(diào)解成功率在80％以上。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤之后發(fā)展仍存在一些困難，面臨不少體制機(jī)制障礙

推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤以來(lái)，其規(guī)范健康發(fā)展取得了明顯的積極成效，但也存在“冰火兩重天”的倒置現(xiàn)象，一方面人員閑置無(wú)所作為，另一方面社會(huì)需要解決的商事矛盾糾紛“案源”節(jié)節(jié)攀升，這其中就暴露出若干體制機(jī)制難點(diǎn)堵點(diǎn)。

（一）法定授權(quán)不足

目前，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛缺乏立法層面的頂層設(shè)計(jì)和程序構(gòu)造的法律強(qiáng)制性。比如，缺乏程序保障，當(dāng)事人如何申請(qǐng)調(diào)解、怎樣受理調(diào)解申請(qǐng)、調(diào)解時(shí)限是多少等等，均未作相應(yīng)規(guī)定。相關(guān)法律法規(guī)滯后，《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施已有10年多時(shí)間，社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生了許多新的變化，既有調(diào)解體系已難以適應(yīng)新的形勢(shì)需要，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解缺乏明確上位法規(guī)定。加之宣傳力度不夠，群眾的認(rèn)可度和認(rèn)同感不高，人們慣性思維還是遇到矛盾糾紛首選到法院訴訟，與把矛盾糾紛解決在基層的初衷存在偏差。

（二）案源機(jī)制不暢

參與商事矛盾糾紛調(diào)解是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新時(shí)期發(fā)揮作用的有為空間，是推進(jìn)其轉(zhuǎn)型改革的重要方向，但日益增多的商事矛盾糾紛調(diào)解“業(yè)務(wù)”到不了這里，自然也就難以發(fā)揮其調(diào)解作用。目前，社會(huì)普遍認(rèn)為矛盾糾紛化解是公安、司法、法院的職能，與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)沒(méi)有關(guān)系，人民法院接到商事矛盾糾紛案件源源不斷增長(zhǎng)，人民銀行系統(tǒng)掌握的商事調(diào)解潛在案源不能推送到調(diào)解中心，事實(shí)和潛在案源都各管一段，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與調(diào)解矛盾糾紛的“市場(chǎng)”不充分，理順調(diào)解鏈條還面臨多個(gè)堵點(diǎn)斷點(diǎn)。

（三）調(diào)解定位不準(zhǔn)

商事矛盾糾紛調(diào)解是純公益性還是準(zhǔn)公益性乃至市場(chǎng)化行為，亟待解決這個(gè)定位難題。法院打官司要耗費(fèi)大量訴訟成本和時(shí)間成本，但調(diào)解節(jié)省成本和時(shí)間，卻不能取得補(bǔ)償。目前，《人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解都是公益性的，商事矛盾糾紛調(diào)解若只能定位公益性，一定程度上降低了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與調(diào)解矛盾糾紛的內(nèi)在動(dòng)力。商事矛盾糾紛調(diào)解該不該收費(fèi)、要不要收費(fèi)等都是擺在現(xiàn)實(shí)面前的課題。

（四）專業(yè)化水平不高

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的調(diào)解員多為兼職，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力完成矛盾糾紛多元化解工作，且部分調(diào)解人員業(yè)務(wù)不精，缺乏專業(yè)法律知識(shí)，對(duì)部分專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用掌控能力不足。基層行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更為薄弱，甚至一些基層行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)處于“僵尸、空殼”組織。部分行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)規(guī)模偏小，號(hào)召力、凝聚力不足，調(diào)解方法、手段還比較單一。要“攬瓷器活”，沒(méi)有“金剛鉆”。

（五）體系建設(shè)不全

按照把矛盾化解在基層的治理要求，今后包括商事矛盾糾紛在內(nèi)的社會(huì)矛盾要就近就地化解，但目前，商事糾紛調(diào)解體系與能力建設(shè)跟不上日益增加的調(diào)解需要。社會(huì)治理的主陣地在基層，專門化標(biāo)準(zhǔn)化的區(qū)縣調(diào)解中心、鎮(zhèn)街（鄉(xiāng)）調(diào)解室等相應(yīng)的調(diào)解體系和能力建設(shè)亟待補(bǔ)短板和提質(zhì)量。

三、要以新時(shí)期商事矛盾糾紛調(diào)解為重要支點(diǎn)，堅(jiān)持“授權(quán)、賦能、守正、健身”，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革走深走實(shí)

當(dāng)前，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革正經(jīng)歷大考，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，是有效市場(chǎng)和有為政府之間不可或缺的重要一環(huán)，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要標(biāo)志，做好新時(shí)期行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。建議將調(diào)解商事矛盾糾紛拓展為新時(shí)期行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)四大職能之一，并著重從“授權(quán)、賦能、守正、健身”等環(huán)節(jié)深化改革。

（一）加強(qiáng)規(guī)范授權(quán)，拓展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解商事矛盾糾紛的職能作用

建議在中央出臺(tái)的深化行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)改革文件中，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解作出頂層設(shè)計(jì)和具體指引。建立健全法律法規(guī)體系，加強(qiáng)法定授權(quán)，進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的調(diào)解權(quán)限和調(diào)解范圍，明確規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛的期間、調(diào)解的基本原則、調(diào)解時(shí)限、當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中的具體權(quán)利與義務(wù)、調(diào)解協(xié)議涵括的內(nèi)容及調(diào)解不成時(shí)的處理方式等等。加強(qiáng)人民法院對(duì)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議法律效力和執(zhí)行力保障。積極推動(dòng)政府購(gòu)買調(diào)解服務(wù)制度化，建立公益調(diào)解與商事矛盾糾紛專業(yè)調(diào)解制度，并采取不同的經(jīng)費(fèi)保障模式，徹底堵住行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)靠收取會(huì)費(fèi)謀生的不正之道，開(kāi)正門堵邪路，支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）建立健全人民法院、人民銀行、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等聯(lián)動(dòng)順暢的商事矛盾糾紛案源供應(yīng)機(jī)制和訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

積極推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)朝著參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解業(yè)務(wù)方向轉(zhuǎn)型發(fā)展，要著力打通案源供應(yīng)機(jī)制，幫助行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)解決“無(wú)米之炊”的現(xiàn)實(shí)難題。針對(duì)商事矛盾糾紛，在全社會(huì)逐步樹(shù)立調(diào)解是首選、訴訟是次要方式的新理念和新模式，加快構(gòu)建新時(shí)代大調(diào)解新格局。推動(dòng)人民法院在案源機(jī)制化分級(jí)分類基礎(chǔ)上將絕大部分適合調(diào)解的商事矛盾糾紛訴訟轉(zhuǎn)為調(diào)解中心（室）調(diào)解案源，推動(dòng)人民銀行等金融機(jī)構(gòu)將專業(yè)監(jiān)管平臺(tái)識(shí)別出的商事矛盾糾紛“潛在案源”通過(guò)合法程序和共享數(shù)據(jù)推送給調(diào)解中心（室），以此建立常態(tài)化的案源保障機(jī)制。積極建立快捷調(diào)解通道機(jī)制。

（三）推進(jìn)基層社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心和調(diào)解工作室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，納入國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃

在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)中，探索建立標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心和調(diào)解工作室?？紤]服務(wù)半徑、服務(wù)人口和案源數(shù)量特點(diǎn)等因素，在區(qū)縣（縣級(jí)市）、鎮(zhèn)街（鄉(xiāng)）分級(jí)建設(shè)，建立相應(yīng)的設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、人員配置標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解流程標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)設(shè)立改革專項(xiàng)資金或政府購(gòu)買服務(wù)方式，幫助和支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建設(shè)信息大數(shù)據(jù)庫(kù)。建立一批商事矛盾糾紛調(diào)解經(jīng)典案例庫(kù)。

（四）建立首席調(diào)解員和專業(yè)調(diào)解工作室制度，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要發(fā)揮好作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要力量的應(yīng)有作用，就要推進(jìn)自身高質(zhì)量發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是輕資產(chǎn)機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵靠人，核心是服務(wù)會(huì)員群體的信息優(yōu)勢(shì)。要著力提高調(diào)解人員專業(yè)化水平，推進(jìn)調(diào)解人才建設(shè)提升工程，老化弱化的退出一批、專業(yè)能干的到位一批、經(jīng)驗(yàn)不足的輪訓(xùn)一批、年輕緊缺的儲(chǔ)備一批。完善激勵(lì)機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才。比照大國(guó)工匠支持模式，探索在不同行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立首席調(diào)解員制度。參照非遺傳承支持模式，支持專業(yè)化的調(diào)解工作室建設(shè)發(fā)展，專項(xiàng)支持推出一批群眾口碑好的商事矛盾糾紛調(diào)解品牌工作室。

（五）加快修訂完善行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解矛盾糾紛的法律法規(guī)

法律是治理的重器。建議盡快啟動(dòng)修訂《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，并增加發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛的相關(guān)條款或表述。健全商事矛盾糾紛調(diào)解案源推送和數(shù)據(jù)共享法治配套保障。適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求，研究制定《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》，逐步構(gòu)建起一個(gè)以法律和行政法規(guī)為核心，地方性法規(guī)、部門規(guī)章為配套，規(guī)范性文件為補(bǔ)充的較為完善的現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法規(guī)體系，逐步將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛納入法治化軌道。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）