屏山縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的措施保障體系與優(yōu)化路徑研究

蘇 奎,何 凡

(四川輕化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川 自貢 643000)

1 屏山縣脫貧攻堅(jiān)概貌

屏山縣因地勢(shì)偏遠(yuǎn)、交通不便、生態(tài)惡化、災(zāi)害頻繁等原因，其貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出“面廣、人多、程度深”的特點(diǎn)，導(dǎo)致脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重、困難大；因脫貧資源投入效率遞減、“插花”貧困的困阻、多元文化交織的影響，屏山縣脫貧攻堅(jiān)任務(wù)復(fù)雜、不確定性較大；因疾病、市場(chǎng)波動(dòng)、貧困代際傳遞等因素的影響，屏山縣扶貧返貧現(xiàn)象尚在，返貧壓力大。為此，在脫貧攻堅(jiān)“倒排工期”階段，屏山縣完成定期脫貧目標(biāo)、確保脫貧攻堅(jiān)成果的可持續(xù)性，將是一項(xiàng)緊迫、艱巨、富有挑戰(zhàn)的任務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)定期脫貧目標(biāo)，屏山縣委縣政府主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略為引領(lǐng)，在精準(zhǔn)扶貧政策的指導(dǎo)下，積極營(yíng)造經(jīng)濟(jì)追趕發(fā)展、政治生態(tài)良好、民生持續(xù)改善、社會(huì)和諧穩(wěn)定的局面，科學(xué)規(guī)劃、合理布置、扎實(shí)落地，在移民遷遷建上譜寫(xiě)著新篇章，在扶貧開(kāi)發(fā)上創(chuàng)造著新成就。截止十二五，屏山縣已完成電站庫(kù)區(qū)6萬(wàn)移民大搬遷，建成新縣城1座，新集鎮(zhèn)5個(gè)；深入落實(shí)“設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、造血奔小康”，全面推進(jìn)“七先七后”的扶貧機(jī)制，解決貧困戶出行難、飲水難、住房難、就業(yè)難、就學(xué)難的問(wèn)題；硬化村組公路780km，縱深推進(jìn)貧困村“十大行動(dòng)”，創(chuàng)新推出九大金融產(chǎn)品，政府兜底貧困戶建房補(bǔ)助2.5萬(wàn)元/戶，解決了2500余戶住房問(wèn)題，累計(jì)減貧27747人，貧困發(fā)生率降至10.13%。2017年，屏山縣投入扶貧資金總計(jì)5.35億元，統(tǒng)籌整合幫扶單位155個(gè)，組織動(dòng)員3643名黨員干部奔赴一線，實(shí)現(xiàn)1鎮(zhèn)1鄉(xiāng)整體脫貧摘帽，22個(gè)貧困村整體退出，1881戶共計(jì)7885人脫貧，貧困發(fā)生率進(jìn)一步下降至6.2%。

2018年，在縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，屏山縣力求開(kāi)創(chuàng)“基礎(chǔ)設(shè)施更完善，住房安全更到位，增收渠道更多元，保障措施更有力，內(nèi)生動(dòng)力逐漸激發(fā)，東西協(xié)作更深化”的脫貧攻堅(jiān)新局面?？h委縣政府把脫貧攻堅(jiān)放在屏山縣“九大抓手”的第一位，號(hào)召“全力抓好繡花式扶貧”，計(jì)劃投入財(cái)政資金7億元，以確保年度項(xiàng)目全面完成，并提前啟動(dòng)了2019年脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目。其中基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)到80%以上，完成率在50%以上，確保了26個(gè)貧困村退出，2198戶共計(jì)8900人脫貧，為2019年在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下全縣全面脫貧摘帽奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 屏山縣脫貧攻堅(jiān)措施與保障體系總括

在定期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中，屏山縣委縣政府以“脫貧攻堅(jiān)、全面奔小康”統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，貫徹“轉(zhuǎn)型跨越、后位追趕、奮勇?tīng)?zhēng)先”的指導(dǎo)思想，深入實(shí)施脫貧攻堅(jiān)大計(jì)，制定、實(shí)施脫貧攻堅(jiān)的系列措施，完善脫貧攻堅(jiān)保障體系，將成功推進(jìn)屏山縣的脫貧攻堅(jiān)引向深入。

2.1 屏山縣脫貧攻堅(jiān)的措施

2.1.1 設(shè)施扶貧 屏山縣設(shè)施扶貧的措施可歸納為“五抓”：①抓農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施縣域農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)，振興水利、對(duì)外交通(兩鐵、四高、六路、兩航、一橋)和倉(cāng)儲(chǔ)等，開(kāi)辟扶貧的出行路。②以新農(nóng)村建設(shè)為“撬動(dòng)點(diǎn)”，抓教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、衛(wèi)生、娛樂(lè)等農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)扶貧的民生路。③抓工業(yè)園區(qū)建設(shè)，“筑巢引鳳”，鞏固扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。④抓電商平臺(tái)建設(shè)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，優(yōu)化扶貧的商業(yè)環(huán)境。⑤抓信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建“智慧屏山“，優(yōu)化城市管理指揮體系，提升管理績(jī)效，優(yōu)化扶貧的人居環(huán)境。

2.1.2 產(chǎn)業(yè)扶貧 屏山縣立足于縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育增收產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的脫貧增收作用，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.1.2.1 特色農(nóng)業(yè) 依托自然地理?xiàng)l件，圍繞大農(nóng)業(yè)做文章，農(nóng)林牧漁全面發(fā)展。

2.1.2.2 特色旅游業(yè) 貫徹旅游興縣的指導(dǎo)方針，積極探索、開(kāi)發(fā)“旅游+”模式，文旅、農(nóng)旅、科旅結(jié)合，實(shí)施全域旅游發(fā)展規(guī)劃。

2.1.2.3 紡織、綠色食品加工等 走工業(yè)強(qiáng)縣道路，鎖定長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀重點(diǎn)區(qū)域，積極招商引資，引駐企業(yè)，培育地方產(chǎn)業(yè)。

2.1.3 醫(yī)療扶貧(見(jiàn)表3)

表1 屏山縣特色農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)選擇與典型措施

表2 屏山縣特色旅游業(yè)聚焦與表現(xiàn)

表3 屏山縣醫(yī)療扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

2.1.4 教育扶貧 以“助學(xué)、送文化、送技術(shù)”為核心，保證教育資源輸送，貫徹扶貧扶智相結(jié)合的原則，奠定貧困人口持續(xù)脫貧的智力基礎(chǔ)：①職能部門牽頭，送閱讀送技術(shù)到基層。②進(jìn)行骨干培訓(xùn)，傳播知識(shí)，傳授技術(shù)。③實(shí)施遠(yuǎn)程教育“孵化”，東西協(xié)作，建設(shè)幫扶平臺(tái)。④統(tǒng)籌資金，實(shí)施“金秋助學(xué)”“三聚焦”“五大提升”，聚焦辦學(xué)條件抓“硬件均衡”，聚焦教育管理抓“軟件升級(jí)”，聚焦“短板補(bǔ)位”，做好基礎(chǔ)提升、文明提升、管理提升、產(chǎn)業(yè)提升和人才提升。

2.1.5 就業(yè)扶貧 通過(guò)就業(yè)幫扶的系列措施，將技能培訓(xùn)、就地就近就業(yè)和勞務(wù)轉(zhuǎn)移輸出結(jié)合在一起，增加貧困群眾的收入。

2.1.6 兜底扶貧與易地后扶 對(duì)于喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口納入最低生活保障，通過(guò)社會(huì)保障實(shí)施政策性扶貧。鼓勵(lì)留守老人、農(nóng)村五保、鰥寡孤獨(dú)等農(nóng)村特殊人群，通過(guò)宅基地置換養(yǎng)老保障，實(shí)現(xiàn)政府兜底應(yīng)保盡保、應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)。通過(guò)易地后扶發(fā)展規(guī)劃，防止無(wú)土安置移民返貧。

2.1.7 生態(tài)扶貧 堅(jiān)持“既要金山銀山，更要綠水青山”的理念，堅(jiān)持生態(tài)立縣、綠色發(fā)展，大力保護(hù)綠色資源、建設(shè)綠色環(huán)境、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，讓屏山的天更藍(lán)、地更綠、水更清，空氣更清新。

表4 屏山縣就業(yè)扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

表5 屏山縣兜底扶貧、易地后扶的措施表現(xiàn)

表6 屏山縣生態(tài)扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

2.2 屏山縣脫貧攻堅(jiān)的保障體系

2.2.1 戰(zhàn)略保障 以國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，政府主導(dǎo)，多元主體參與，因地制宜，合理規(guī)劃；跨區(qū)聯(lián)動(dòng)，對(duì)外協(xié)作；鎖定重點(diǎn)，有序推進(jìn)；模式創(chuàng)新，渠道融合；實(shí)施政策制度、資金技術(shù)、組織建設(shè)、人才供應(yīng)等的全面統(tǒng)籌。

2.2.2 組織保障 政府決策部門、職能部門、企事業(yè)單位、合作社、科研院所、金融機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)大戶及帶頭人等，結(jié)成廣泛的參與主體體系，建立“責(zé)任在縣、重點(diǎn)在鄉(xiāng)、關(guān)鍵在村、落實(shí)到人，縣鄉(xiāng)村分級(jí)抓落實(shí)”的管理體制，明確目標(biāo)責(zé)任制，以提供扶貧攻堅(jiān)的動(dòng)力支撐。

2.2.3 政策保障 制定協(xié)同科學(xué)的政策體系，財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等綜合配套。財(cái)政政策建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和扶助切塊資金，夯實(shí)政策性投入保障基礎(chǔ)；金融政策推出“九大金融惠農(nóng)產(chǎn)品”(如‘公司+農(nóng)戶+銀行+擔(dān)保+保險(xiǎn)’‘政府+協(xié)會(huì)+企業(yè)或農(nóng)戶+銀行+保險(xiǎn)’‘養(yǎng)牛貸’等)，模式創(chuàng)新(統(tǒng)授統(tǒng)管)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金(如產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、扶貧小額信貸等)；產(chǎn)業(yè)政策助推產(chǎn)業(yè)“示范片”建設(shè)，促進(jìn)“一基地一產(chǎn)業(yè)”格局，建包括“紅盾護(hù)農(nóng)”“合同幫農(nóng)”“商標(biāo)護(hù)農(nóng)”“市場(chǎng)興農(nóng)”在內(nèi)的障體系。

2.2.4 投入保障 全面統(tǒng)籌國(guó)家補(bǔ)助、縣財(cái)政預(yù)算、銀行信貸、對(duì)口援建、社會(huì)捐贈(zèng)和人力資源供應(yīng)等，整合多渠道扶貧資源投入，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)的資源基礎(chǔ)。

2.2.5 技術(shù)保障 以職能部門“掛包幫”為主，引入責(zé)任制，社會(huì)力量參與合作，突破技術(shù)創(chuàng)新模式；完善農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)體系，確保技術(shù)供給；龍頭企業(yè)及帶頭人培育、培訓(xùn)，確保技術(shù)轉(zhuǎn)化。

2.2.6 平臺(tái)保障 電商平臺(tái)為代表，配合園區(qū)建設(shè)，落實(shí)服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶+電商平臺(tái)”之脫貧體系，“電商+倉(cāng)儲(chǔ)”之配送模式，打通產(chǎn)業(yè)對(duì)接市場(chǎng)的“最后一公里”。

2.2.7 質(zhì)量保障 以組織建設(shè)為依托，落實(shí)責(zé)任制，做好質(zhì)量監(jiān)控；建立質(zhì)量追溯體系，提供機(jī)制保障；建立認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)體系，提供制度保障。

3 屏山縣脫貧攻堅(jiān)措施與保障簡(jiǎn)評(píng)

屏山縣在政府主導(dǎo)、多主體參與的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，堅(jiān)持鎖定問(wèn)題清單、分類扶持、狠抓硬件達(dá)標(biāo)、落實(shí)幫扶責(zé)任、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、狠抓作風(fēng)轉(zhuǎn)變，有貫徹有創(chuàng)新，脫貧攻堅(jiān)成效顯著，為定期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？陀^地評(píng)價(jià)，“積極、務(wù)實(shí)、到位”是屏山縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的主流面；當(dāng)然，其中也存在不能忽視的問(wèn)題隱患。

3.1 屏山縣脫貧攻堅(jiān)措施與保障方面的成功經(jīng)驗(yàn)

3.1.1 脫貧攻堅(jiān)措施方面 ①落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，目標(biāo)導(dǎo)向，任務(wù)細(xì)分。②鎖定問(wèn)題清單，分類施治，突出重點(diǎn)，堅(jiān)持設(shè)施扶貧的基礎(chǔ)性，夯實(shí)三農(nóng)建設(shè)的設(shè)施基礎(chǔ)；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)脫貧的主導(dǎo)性，“工業(yè)強(qiáng)縣、農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣、旅游興縣”，走新型工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的道路，做強(qiáng)工業(yè)帶動(dòng)、做特農(nóng)業(yè)聯(lián)動(dòng)、做優(yōu)旅游驅(qū)動(dòng)，打造三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)互動(dòng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。③保障資源的多元化投入，用好用足政策性資源，調(diào)動(dòng)、激活社會(huì)性資源。④落實(shí)脫貧攻堅(jiān)管理工作，明確縣級(jí)在總體部署、資金管理、督查指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等方面的工作職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在組織帶領(lǐng)群眾推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、登記造冊(cè)、監(jiān)督管理、信息反饋等方面的職責(zé)，建立目標(biāo)責(zé)任制。

3.1.2 脫貧攻堅(jiān)保障方面 ①搭建多層次保障體系，融合規(guī)劃、政策、經(jīng)濟(jì)資源、組織等要素，建立體系。②多元化組織參與，成立扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)攬扶貧開(kāi)發(fā)，落實(shí)“掛包幫”，政府部門、企業(yè)(合作社)、社會(huì)團(tuán)體共同參與。③多形式技術(shù)支撐，確保送知識(shí)、送技術(shù)到村到戶。④多渠道開(kāi)源、投入，夯實(shí)扶貧實(shí)踐的資源基礎(chǔ)。⑤多領(lǐng)域多環(huán)節(jié)脫貧布局，因地制宜，謀劃全局，精準(zhǔn)施策。⑥多元性動(dòng)力開(kāi)拓，充分發(fā)揮政策因素在動(dòng)力激發(fā)中的主導(dǎo)作用。

3.2 屏山縣脫貧攻堅(jiān)措施與保障中隱含的問(wèn)題

3.2.1 脫貧攻堅(jiān)措施隱含的問(wèn)題 ①扶貧扶志扶智不均衡，扶志的措施尤為欠缺。②戰(zhàn)略規(guī)劃中輸入性項(xiàng)目較多，自主性項(xiàng)目較少，增加了項(xiàng)目推行過(guò)程的阻力。③措施客觀上引發(fā)利益傾斜，埋下“削峰填谷”模式不可持續(xù)性的隱患。④定期脫貧中個(gè)別措施存在的權(quán)宜性，與脫貧的可持續(xù)性沖突。⑤自上而下的措施制定機(jī)制，易于導(dǎo)致貫徹執(zhí)行中的摩擦與低效率。(6)市場(chǎng)開(kāi)拓中政策性干預(yù)明顯，市場(chǎng)機(jī)制作用較為有限。

3.2.2 脫貧攻堅(jiān)保障體系隱含的問(wèn)題 ①內(nèi)源動(dòng)力激發(fā)不足。②資源投入來(lái)源的可持續(xù)性機(jī)制不完善。③組織實(shí)施主動(dòng)性不強(qiáng)。④市場(chǎng)響應(yīng)、支撐不夠。

4 屏山縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的優(yōu)化思路

既能實(shí)現(xiàn)定期脫貧目標(biāo)，又能確保扶貧脫貧的可持續(xù)性，屏山縣的脫貧攻堅(jiān)應(yīng)以構(gòu)建利益共同體為導(dǎo)向，在扶貧參與主體中建立責(zé)任共擔(dān)、利益共享的機(jī)制，使脫貧攻堅(jiān)從一種要求轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N需求。為此，需要厘清三條路線，把握5個(gè)關(guān)鍵。

4.1 優(yōu)化屏山縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐要厘清的三條路線

4.1.1 動(dòng)能轉(zhuǎn)換路線 探索推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)外生動(dòng)能向內(nèi)生動(dòng)能轉(zhuǎn)換，將政策投入保障型扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髯灾兔撠毮Ｊ健?/p>

4.1.2 動(dòng)力激發(fā)路線 建立“想脫貧、去脫貧、能脫貧、真脫貧，再到全面小康”的脫貧演繹路線，于相應(yīng)環(huán)節(jié)構(gòu)建動(dòng)力激發(fā)機(jī)制。

4.1.3 脫貧實(shí)踐路線 建立“設(shè)施先行、資源優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)主打、扶志扶智為上、利益驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)對(duì)接”依次遞進(jìn)的脫貧實(shí)踐路線。

4.2 優(yōu)化屏山縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐要抓好5個(gè)關(guān)鍵

4.2.1 完善脫貧攻堅(jiān)共建體系 “縣負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體，部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)參與，工作到村，扶貧到戶”的脫貧攻堅(jiān)共建體系，是脫貧攻堅(jiān)的組織基礎(chǔ)。應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步貫徹落實(shí)責(zé)任制，縣委縣政府做好脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略規(guī)劃、主要扶貧資源開(kāi)發(fā)與投放、扶貧督查等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實(shí)做好調(diào)查研究，科學(xué)實(shí)施總體布局，合理選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育開(kāi)發(fā)主打項(xiàng)目；在對(duì)口部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)力量參與的基礎(chǔ)上，立足于貧困村在三農(nóng)問(wèn)題角度，展開(kāi)多樣化、多形式的資源投放，在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中形成與扶貧對(duì)象積極深入的互動(dòng)。

4.2.2 建立脫貧激勵(lì)機(jī)制是打造自主自助型脫貧模式的關(guān)鍵保證 配套使用正負(fù)激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)，提升扶貧參與主體的參與意愿、參與度，并基于持續(xù)的生存改進(jìn)，提升貧困人群生存質(zhì)量偏好和意愿，增加返貧的機(jī)會(huì)成本，強(qiáng)化“歇幫”、“股權(quán)量化”等特色制度的作用效果。

4.2.3 市場(chǎng)支撐產(chǎn)業(yè)扶貧乃至整體脫貧的大局 在合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的前提上，鞏固政策性銷售渠道，發(fā)揮輿論導(dǎo)向、宣傳等作用，善建、善用縣域扶貧的品牌，打造區(qū)域識(shí)別乃至地理識(shí)別產(chǎn)品，在關(guān)注質(zhì)量與特色的基礎(chǔ)上，充分激發(fā)社會(huì)層面的扶貧響應(yīng)，提升市場(chǎng)對(duì)輸出產(chǎn)品的認(rèn)知度和吸納效果。

4.2.4 脫貧工作重點(diǎn)從政策性需求向自主性需求傾斜 要讓“美好生活”成為一種強(qiáng)烈的向往，讓“過(guò)好日子”成為一種習(xí)慣，從而引導(dǎo)貧困群眾參與脫貧實(shí)踐的自覺(jué)，增強(qiáng)參與主體在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，強(qiáng)化、優(yōu)化扶貧投入，并提升扶貧績(jī)效。

4.2.5 重視“回頭看”及區(qū)域扶貧模式凝練 總結(jié)歸納屏山縣脫貧攻堅(jiān)的措施與保障，凝練脫貧攻堅(jiān)的“屏山模式”，有助于提升區(qū)域輸出產(chǎn)品的影響力和認(rèn)知度，有助于強(qiáng)化區(qū)域主體脫貧攻堅(jiān)的自信，有助于調(diào)節(jié)、優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)的環(huán)境氣候。