議題塑造自治：居民持續(xù)性參與的形成邏輯
——基于一個(gè)生活垃圾分類事件的案例研究

□ 付建軍，王欣欣

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

基層治理正在經(jīng)歷一個(gè)從生產(chǎn)治理到生活治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程[1]。在轉(zhuǎn)型語(yǔ)境下，居民參與成為理論和實(shí)踐所關(guān)注的重要問(wèn)題。理論界普遍認(rèn)為，與轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的居民參與應(yīng)至少具有目標(biāo)的公共性、作用的主體性和參與的持續(xù)性等特征。然而，現(xiàn)實(shí)中居民參與則呈現(xiàn)出分化特征：一方面，居民參與在形態(tài)上依然呈現(xiàn)出組織化的強(qiáng)制參與和動(dòng)員式參與等特征，在諸多社區(qū)公共治理議題上居民參與動(dòng)力薄弱，居民自治面臨著內(nèi)卷化[2]和主動(dòng)行政化[3]等困局；另一方面，在社區(qū)改造或者垃圾焚燒站、精神衛(wèi)生中心、養(yǎng)老院等設(shè)施建設(shè)中，居民參與則呈現(xiàn)出主動(dòng)性和激進(jìn)性的特征。為什么居民參與會(huì)呈現(xiàn)分化趨勢(shì)？換言之，什么樣的條件才能孕育出持續(xù)性的居民參與？現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。已有討論可以分為外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)生條件兩條脈絡(luò)。

在外在結(jié)構(gòu)視野下，有效的居民參與需要國(guó)家的持續(xù)推動(dòng)。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)居民參與有賴于外部結(jié)構(gòu)提供的合法性，“外部政府要對(duì)自治組織規(guī)則的合法性給予認(rèn)可，給予自治組織成員自行執(zhí)行內(nèi)部規(guī)則的空間”[4]。作為居民參與載體，社區(qū)也是權(quán)力與計(jì)劃安排的結(jié)果，是一種權(quán)力空間而非“生活空間”[5]。作為一種國(guó)家治理機(jī)制，居民參與在中華人民共和國(guó)成立之初就被嵌入在以單位制為主、街居制為輔的治理體系中[6]。雖然改革開(kāi)放后單位制逐漸瓦解，但借由這一制度安排而形成的動(dòng)員式居民參與傳統(tǒng)被保留下來(lái)，國(guó)家對(duì)居民參與的影響主要以社區(qū)“關(guān)鍵群眾”參與居委會(huì)事務(wù)的模式呈現(xiàn)出來(lái)[7]。動(dòng)員式居民參與向居民自治提供了源源不斷的資源，但居民參與的治理功能并不明顯，政社伙伴關(guān)系始終未建立起來(lái)[8]。相反，城市商品房產(chǎn)權(quán)制度建立后，居民抗?fàn)幮詤⑴c卻越來(lái)越多，基層群眾自治組織的影響力逐漸式微，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。其背后的邏輯可能是動(dòng)員式居民參與擠壓了社區(qū)公共性要素的生產(chǎn)，宏觀制度設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單，沒(méi)有將居民參與和權(quán)力配置、資金安排等要素關(guān)聯(lián)起來(lái)[9]。

內(nèi)生條件視野下的居民參與實(shí)際上是一種地域性和生活性機(jī)制。從生活社區(qū)視角出發(fā)，居民持續(xù)性參與是指具有相同價(jià)值取向和相似人口結(jié)構(gòu)的居民為了共同體生活而重復(fù)互動(dòng)的過(guò)程。一些研究認(rèn)為，社會(huì)資本決定了居民參與的活力，社會(huì)資本的存量越高，居民越有可能自發(fā)參與解決社區(qū)公共問(wèn)題[10]，其機(jī)制是社會(huì)資本通過(guò)塑造多維認(rèn)同來(lái)提供持續(xù)性的參與動(dòng)力[11]。據(jù)此，一些研究認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中缺乏居民持續(xù)性參與的原因是原子化的社會(huì)結(jié)構(gòu)[12]。從內(nèi)生條件出發(fā)，現(xiàn)有研究對(duì)培育居民持續(xù)性參與形成了不同的思路。有研究提出“向社區(qū)和居民下放權(quán)力，推動(dòng)自治權(quán)回歸社區(qū)、回歸居民，使居民的主體性地位不再流于形式”[13]；還有研究提出居民持續(xù)性參與難以通過(guò)社會(huì)資本進(jìn)行塑造，只能借由利益進(jìn)行驅(qū)動(dòng)[14]。

外在結(jié)構(gòu)視野把居民參與所處的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)作為討論重心，相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為行政化機(jī)制是維系居民持續(xù)性參與的重要因素，但在價(jià)值層面卻遭遇諸多挑戰(zhàn)，由此形成行政干預(yù)和居民參與的互動(dòng)研究，討論重心轉(zhuǎn)向了行政干預(yù)和居民自治的關(guān)系平衡機(jī)制[15]。這種轉(zhuǎn)向確實(shí)有助于更為全面地呈現(xiàn)居民參與的復(fù)雜過(guò)程，但是卻難以清晰地指出居民自主參與的邊界在哪里。內(nèi)生條件視角則聚焦于居民參與的主體和動(dòng)力，通過(guò)觀察居民參與的微觀過(guò)程來(lái)重新詮釋居民持續(xù)性參與形成的條件，但也面臨著現(xiàn)實(shí)拷問(wèn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中居民持續(xù)性參與社區(qū)治理的案例相對(duì)稀缺。坦率地講，中國(guó)場(chǎng)景下的居民持續(xù)性參與離不開(kāi)國(guó)家邏輯和社會(huì)邏輯的共同作用。從既有研究偏好看，國(guó)家邏輯更偏重于宏觀的正式制度環(huán)境分析，社會(huì)邏輯則偏重于社區(qū)非正式制度的微觀分析，宏觀與微觀之間缺乏有效的銜接載體。

回到現(xiàn)實(shí)，在中國(guó)社區(qū)治理場(chǎng)景下，居民參與是否只能停留在形式化參與和抗?fàn)幮詤⑴c的兩極分化狀態(tài)中？假如存在持續(xù)運(yùn)行的居民參與，支持其持續(xù)的條件又是什么？這些問(wèn)題構(gòu)成本研究的研究背景和起點(diǎn)。據(jù)此，本研究將通過(guò)對(duì)具體案例的考察，回答在特定治理議題下，居民持續(xù)性參與形成的可能性及其內(nèi)在邏輯。

二、分析框架與研究方法

(一)治理議題、制度情境與居民參與：一個(gè)新的理解視角

案例研究需要考慮情境要素，如果忽視情境脈絡(luò)，案例所具有的社會(huì)意義與重要性就可能受到扭曲[16]。在此背景下，實(shí)證主義取向的情境解釋發(fā)展成為一種新的分析路徑。譬如，Pozzoni 和Kaidesoja在其最新的論文《機(jī)制解釋中的情境》(ContextinMechanism-BasedExplanation)中詳細(xì)闡述了情境在機(jī)制解釋中扮演的三種角色[17]。肖瑛基于“制度與生活”視角，指出“制度實(shí)踐是在正式制度代理人的治理訴求與生活主體的行動(dòng)策略互為情境中展開(kāi)的，情境差別會(huì)讓同一現(xiàn)象產(chǎn)生不一樣的制度實(shí)踐結(jié)果”[18]。因此，需要把情境因素帶入居民參與的討論中。當(dāng)然，情境分析的局限在于情境本身過(guò)于復(fù)雜多變，難以發(fā)展出具有普遍性的分析框架。

托馬斯曾指出：“政策問(wèn)題不同，公民參與的收益和成本之間的權(quán)衡也不同……公民參與更適合于某些政策問(wèn)題，但對(duì)另外一些政策問(wèn)題卻不那么合適”[19]?，F(xiàn)實(shí)中，同一社區(qū)在不同治理議題上生成的居民參與往往差異明顯，居民在不同議題中表現(xiàn)出的參與熱情往往“南轅北轍”。這說(shuō)明除了要理解居民參與的情境因素，還需要考慮議題因素。這一特點(diǎn)決定了議題分析比情境分析更能發(fā)展出具有普遍性的分析框架。當(dāng)然，議題分析無(wú)法取代情境分析，但議題對(duì)居民參與形態(tài)的影響可能具有優(yōu)先性。據(jù)此，本文在分析居民參與問(wèn)題時(shí)試圖將議題和情境因素納入分析框架。借鑒政策類型學(xué)和情境分析的已有研究，本文對(duì)治理議題的分析主要聚焦在議題屬性，對(duì)情境的分析主要集中在制度層面。由此，本文構(gòu)建了一個(gè)“治理議題—制度情境—居民參與”的分析框架。

屬性是理解治理議題影響居民參與形態(tài)的起點(diǎn)，對(duì)不同主體而言，治理議題的屬性內(nèi)涵差異明顯。從居民出發(fā)，治理議題的屬性包括利益相關(guān)度、專業(yè)性和社會(huì)化三個(gè)方面。治理議題的利益相關(guān)度直接決定著居民參與的動(dòng)力和規(guī)模。利益具有層次性，不同層次的利益引發(fā)的居民參與形態(tài)存在差異。治理議題的專業(yè)性影響居民參與空間，專業(yè)性強(qiáng)的治理議題留給居民參與的空間往往不明顯，且居民參與的成本收益比也較低[20]。治理議題的社會(huì)化(1)這里的社會(huì)化程度主要是指治理議題嵌入居民認(rèn)知和習(xí)慣的程度。程度影響居民的接受度。從居民角度理解治理議題屬性，需要對(duì)社區(qū)非正式制度環(huán)境進(jìn)行分析，脫離了特定社區(qū)的非正式制度環(huán)境，難以體現(xiàn)議題屬性對(duì)居民參與的意義。從政府(2)本文從廣義的角度使用政府概念，在行文中主要指區(qū)政府、街道辦事處和居民委員會(huì)三個(gè)主體。主體出發(fā)，治理議題的屬性主要包括風(fēng)險(xiǎn)、壓力和激勵(lì)等維度。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的考慮導(dǎo)致政府在與居民互動(dòng)的議題上具有選擇性；對(duì)激勵(lì)因素的考慮可能使下級(jí)政府更關(guān)注政策信號(hào)更強(qiáng)的議題[21]。此外，不同治理議題給政府帶來(lái)的制度壓力不同，優(yōu)先解決上級(jí)督辦任務(wù)成為基層政府的普遍策略。因此，從政府主體角度理解治理議題屬性，需要對(duì)政府所處的制度環(huán)境進(jìn)行分析。

居民參與的情境嵌入在具有一定穩(wěn)定性的制度環(huán)境中，即制度情境。制度情境包括正式制度和非正式制度兩個(gè)方面。在居民參與語(yǔ)境下，正式制度情境主要是指由政府所設(shè)立和推進(jìn)的各種制度和政策。正式制度情境具有很強(qiáng)的普遍性。非正式制度情境主要表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化慣習(xí)和生活方式等，不同社區(qū)的非正式制度情境差異明顯。治理議題屬性和制度情境共同塑造居民參與形態(tài)。在居民端，居民參與動(dòng)力和策略受到治理議題屬性和非正式制度環(huán)境的雙重影響，二者共同塑造居民參與的組織化水平和行動(dòng)策略，對(duì)政府形成差異化的制度壓力。在政府端，基層政府回應(yīng)制度壓力的動(dòng)力和能力受到正式制度情境的約束，且因上級(jí)政策的影響而呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化的特征，動(dòng)力與能力的變化直接影響政民互動(dòng)進(jìn)程。當(dāng)治理議題與制度情境實(shí)現(xiàn)耦合時(shí)，政民互動(dòng)的質(zhì)量就會(huì)提高，政民主體達(dá)成共識(shí)的可能性就會(huì)增加，居民持續(xù)性參與就可能具備內(nèi)外部雙重條件。

(二)研究方法與資料來(lái)源

本文嘗試回答治理議題和制度情境如何影響居民參與這一問(wèn)題。要回答上述問(wèn)題，就需要“按時(shí)間順序追溯相互關(guān)聯(lián)的各種事件”，因此適合運(yùn)用案例研究方法[22]。本文選擇上海市百芬小區(qū)自管型垃圾分類工作小組的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行案例分析，通過(guò)對(duì)百芬小區(qū)生活垃圾分類事件進(jìn)行過(guò)程追蹤，展示有利于居民持續(xù)性參與的制度情境形成歷程，考察支撐居民持續(xù)性參與運(yùn)行的支撐機(jī)制。

百芬小區(qū)坐落于上海市內(nèi)環(huán)緊鄰商業(yè)圈的繁華地段，屬于高檔住宅區(qū)；高層商品房分為兩期，一期交付于 2002年，二期交付于2012年。小區(qū)居住人群多為高學(xué)歷、高收入人群，且老年人居多。目前小區(qū)實(shí)際入住戶數(shù)為 521戶，總?cè)藬?shù)近千人。百芬小區(qū)案例的特殊性體現(xiàn)在它是上海市C區(qū)第一個(gè)在生活垃圾分類撤桶這一大背景下，實(shí)現(xiàn)居民樓從“撤桶”到“復(fù)桶”的居住區(qū)。其典型性體現(xiàn)在垃圾分類的過(guò)程中，居民形成了組織化的垃圾分類工作小組，對(duì)政策的態(tài)度經(jīng)歷了從消極抵制到自主參與的過(guò)程，居民在生活垃圾分類中從抗?fàn)幮詤⑴c轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化自治。

筆者于2019年和2020年多次深入百芬小區(qū)進(jìn)行走訪調(diào)查，對(duì)百芬小區(qū)所在的H街道辦事處部門(mén)工作人員、百芬小區(qū)所在的S居委會(huì)工作人員、W物業(yè)管理人員以及多個(gè)居民代表進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談和微信語(yǔ)音回訪，掌握了較為全面的一手資料?；趯W(xué)術(shù)倫理，文中涉及的地名、人名和單位名稱等均進(jìn)行了技術(shù)處理。

三、從“設(shè)桶”到“復(fù)桶”：一個(gè)垃圾桶引發(fā)的社區(qū)治理故事

隨著城市化的快速推進(jìn)，我國(guó)“垃圾圍城”困境日益凸顯，全面推進(jìn)垃圾分類成為國(guó)家的一個(gè)重要政策目標(biāo)。在此背景下，上海市加快出臺(tái)相關(guān)文件，推進(jìn)政策落實(shí)，推動(dòng)垃圾分類從激勵(lì)居民為主走向強(qiáng)制分類。2019 年1月31日，上海市第十五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《上海市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著該市生活垃圾分類進(jìn)入法治時(shí)代。百芬小區(qū)就是在這個(gè)制度環(huán)境下開(kāi)始實(shí)施生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放，一個(gè)垃圾桶“下樓”與“上樓”故事就此展開(kāi)。

(一)從“設(shè)桶”到“撤桶”：居民抗?fàn)幮詤⑴c的緣起

百芬小區(qū)屬于典型的高檔商品房小區(qū)，為提升居住適宜度，2002年小區(qū)建成伊始，物業(yè)公司就在每層樓道(每棟樓均為1梯2戶設(shè)計(jì))設(shè)置了垃圾桶，并配備保潔員上門(mén)回收垃圾。按照合同約定，垃圾回收費(fèi)用已經(jīng)包含在物業(yè)費(fèi)中。二十年來(lái)，居民已經(jīng)形成了“足不出樓”投放垃圾的生活習(xí)慣。這一習(xí)慣在上海市推進(jìn)生活垃圾分類政策的大背景下被打破。2019年5月7號(hào)，百芬小區(qū)物業(yè)公司下達(dá)通知，按照有關(guān)政策，需要對(duì)居民樓進(jìn)行撤桶，不按規(guī)定撤桶的樓層將由街道城管執(zhí)法撤桶。5月7號(hào)下午到10號(hào)早上，居民對(duì)撤桶的恐慌情緒逐漸發(fā)酵，不滿的聲音開(kāi)始在業(yè)主微信群出現(xiàn)。5月10號(hào)，W物業(yè)公司按照上海市統(tǒng)一政策實(shí)施了全樓層撤桶，居民需按照標(biāo)準(zhǔn)將家庭生活垃圾分為“干濕”兩類并到垃圾分類集中點(diǎn)投放。

因?yàn)闃菍拥脑O(shè)計(jì)原因，一期和二期居民在執(zhí)行定時(shí)定點(diǎn)分類時(shí)均存在一定程度的困難。一期的垃圾投放點(diǎn)設(shè)置在小區(qū)后花園，電梯無(wú)法直達(dá)，只能從二樓徒步下樓，由于樓道較長(zhǎng)且坡度較大，很多老年居民下樓的難度較大。二期由于樓間距關(guān)系，新設(shè)的垃圾集中堆放點(diǎn)在車(chē)位和車(chē)道的邊上，居民垃圾投放影響車(chē)輛通行，且老年群體認(rèn)為投放垃圾容易引發(fā)事故。在此背景下，居民反抗情緒升溫，開(kāi)始通過(guò)信訪和12345等各種正式和非正式渠道(3)田野調(diào)查顯示，百芬小區(qū)的部分業(yè)主退休前是國(guó)有企業(yè)管理干部，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)豐富，這些退休管理干部在本次抗?fàn)幹邪l(fā)揮著重要作用。向C區(qū)有關(guān)部門(mén)表達(dá)訴求，并組織了兩次到C區(qū)政府駐地的上訪行為，且提出了向中紀(jì)委巡視組申訴的行動(dòng)目標(biāo)。在這一階段，百芬小區(qū)居民的行動(dòng)策略主要是“輕度鬧大”。輕度表現(xiàn)為居民試圖通過(guò)各種途徑與政府保持溝通，但在抗?fàn)庍^(guò)程中始終未與社會(huì)媒體主動(dòng)接觸，沒(méi)有將問(wèn)題向社會(huì)曝光。正如分類小組成員A所說(shuō)，之所以在初期沒(méi)有通過(guò)社會(huì)媒體將問(wèn)題鬧大，是因?yàn)椴糠志用裾J(rèn)為這樣會(huì)徹底置身于居委會(huì)的對(duì)立面。在很多小區(qū)居民看來(lái)，垃圾桶的恢復(fù)還是需要借助街道和居委會(huì)的力量才能夠?qū)崿F(xiàn)，而且居委會(huì)已經(jīng)做出了一些實(shí)際行動(dòng)，這些行動(dòng)讓小區(qū)居民認(rèn)為雙方通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題是可能的，小區(qū)居民要做的事情就是主動(dòng)引導(dǎo)居委會(huì)開(kāi)展復(fù)桶工作(4)對(duì)分類小組成員A的訪談，訪談時(shí)間2019年6月9日，訪談地點(diǎn)S居委會(huì)會(huì)議室。。

(二)從“私意”到“公意”：政策變化帶來(lái)的契機(jī)

因?yàn)闅v史原因，百芬小區(qū)建成后始終未成立業(yè)主委員會(huì)，可以說(shuō)百芬小區(qū)居民參與缺乏組織基礎(chǔ)，初期分散性的個(gè)體抗?fàn)幉](méi)有得到居委會(huì)和物業(yè)公司的正面回應(yīng)，小區(qū)的垃圾分類工作一度陷入僵局。在這一情形下，小區(qū)業(yè)主Z先生作為關(guān)鍵人物，聯(lián)合社區(qū)中青年居民和幾位退休黨員居民成立了民意代表組織，在得到所有小區(qū)居民的默許和支持后，開(kāi)始通過(guò)組織化方式代表業(yè)主表達(dá)訴求。但是這一階段的民意代表組織仍然是臨時(shí)性的，其訴求主要是“恢復(fù)設(shè)桶”。在這個(gè)過(guò)程中，百芬小區(qū)所在的H街道和S居委會(huì)承受的制度壓力逐漸增加，但原有的撤桶方案并未改變。

根據(jù)上海市門(mén)戶網(wǎng)站發(fā)布的消息，在百芬小區(qū)垃圾分類實(shí)施前，即2019年5月5日，《上海市實(shí)施生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放制度工作導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》)就已經(jīng)制定?！秾?dǎo)則》明確提出在實(shí)施期設(shè)置“平穩(wěn)引導(dǎo)過(guò)渡”機(jī)制，即在“定時(shí)定點(diǎn)制度實(shí)施初期，可根據(jù)定時(shí)定點(diǎn)方案意見(jiàn)征詢期間居民對(duì)方案的意見(jiàn)統(tǒng)一程度，對(duì)于意見(jiàn)分歧較大的，按照不同情況，做好過(guò)渡性引導(dǎo)工作：原地面樓棟前或幾幢樓之前設(shè)置投放點(diǎn)的住宅小區(qū)，在做好居民承諾宣傳基礎(chǔ)上，可以設(shè)置誤時(shí)投放點(diǎn)，誤時(shí)投放點(diǎn)數(shù)量比例應(yīng)等于或少于定時(shí)定點(diǎn)點(diǎn)位數(shù)量；原樓層內(nèi)設(shè)置投放點(diǎn)的住宅小區(qū)，可保留全部或部分樓層投放點(diǎn)，通過(guò)約定承諾等方式，引導(dǎo)居民分類后樓層投放，對(duì)約定期間內(nèi)未分類的樓層，逐步撤桶，實(shí)施集中定時(shí)定點(diǎn)投放”(5)上海市綠化和市容管理局：《上海市生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放制度實(shí)施導(dǎo)則》，2019年5月5日。。這一規(guī)定實(shí)際上為政策的剛性執(zhí)行創(chuàng)造了軟化空間。

《導(dǎo)則》的發(fā)布時(shí)間是在2019年5月20號(hào)，當(dāng)獲知這一政策后，民意代表組織開(kāi)始尋求與街道和居委會(huì)溝通。在2019年5月21日召開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議上，民意代表組織根據(jù)《導(dǎo)則》的過(guò)渡條款規(guī)定，再次提出了“恢復(fù)設(shè)桶”方案。由于具有明確的政策依據(jù)，民意代表組織提出的方案得到了街道和居委會(huì)的默認(rèn)。為了保證復(fù)桶有序開(kāi)展，H街道和S居委會(huì)決定吸納民意代表組織，將民意代表組織更改為百芬小區(qū)垃圾分類工作小組(以下簡(jiǎn)稱“分類小組”)，人員主體是民意代表組織成員，但居委會(huì)書(shū)記、主任和物業(yè)公司經(jīng)理也成為分類小組的成員。此外，民意代表組織成員也成為居委會(huì)聘用的百芬小區(qū)生活垃圾分類志愿者。在此基礎(chǔ)上，民意代表組織和成員都順利實(shí)現(xiàn)了“體制化”轉(zhuǎn)型?？梢哉f(shuō)，《導(dǎo)則》的出現(xiàn)為百芬小區(qū)居民從抗?fàn)幮詤⑴c轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化自治提供了契機(jī)，也為居民參與目標(biāo)從原初解決私人家庭垃圾分類難題轉(zhuǎn)變?yōu)楣残孕^(qū)治理奠定了基礎(chǔ)。

分類小組首先需要進(jìn)行復(fù)桶的意見(jiàn)征詢和簽字確認(rèn)工作。根據(jù)《導(dǎo)則》的規(guī)定，“原樓層內(nèi)設(shè)置投放點(diǎn)的住宅小區(qū)，可保留全部或部分樓層投放點(diǎn)，通過(guò)約定承諾等方式，引導(dǎo)居民分類后樓層投放”，據(jù)此規(guī)定，實(shí)現(xiàn)復(fù)桶的基本條件是達(dá)成居民公約，這就涉及小區(qū)全體居民起草和簽訂公約的問(wèn)題。分類小組Z先生承擔(dān)起草百芬小區(qū)垃圾分類居民自治公約的工作，并在聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)的當(dāng)晚就完成了公約初稿，在街道、居委會(huì)和分類小組圍繞公約內(nèi)容達(dá)成共識(shí)后，于2019年5月22日向小區(qū)全體居民公示。在公示7天后，分類小組在2019年5月29日下午開(kāi)始上門(mén)動(dòng)員居民簽署承諾公約，并在當(dāng)天下午實(shí)現(xiàn)了百分之百的簽約率。公約簽署完成后，復(fù)桶工作開(kāi)始推進(jìn)，分類小組于5月29日晚連夜對(duì)266個(gè)樓層進(jìn)行掃樓，當(dāng)晚完成了所有樓層的復(fù)桶工作。復(fù)桶方案是每樓層共同使用一對(duì)干濕垃圾桶。到此時(shí)為止，百芬小區(qū)居民參與取得初步成果。

(三)從間歇性抗?fàn)幍匠B(tài)化自治：抗?fàn)幮詤⑴c的“變身”

復(fù)桶工作完成后，隨之而來(lái)的問(wèn)題是如何保證投放達(dá)標(biāo)率，為此，分類小組建立了三大配套性的監(jiān)督機(jī)制。一是分類小組非正式監(jiān)督機(jī)制，即建立“樓層保潔員—保潔負(fù)責(zé)人—分類小組—樓棟志愿者—業(yè)主”溝通反饋監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)分類小組成員A先生的介紹，監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行主要包括以下幾個(gè)方面：首先是建立工作群，包括分類小組和物業(yè)保潔負(fù)責(zé)人在內(nèi)的監(jiān)督溝通微信群，以及志愿者與每層保潔人員的保潔工作微信群；其次，當(dāng)每層保潔人員發(fā)現(xiàn)該樓層垃圾分類不達(dá)標(biāo)時(shí)，保潔人員將現(xiàn)場(chǎng)照片發(fā)到保潔工作微信群，保潔負(fù)責(zé)人再反饋給分類小組；最后，分類小組對(duì)照片進(jìn)行審核后再發(fā)到業(yè)主大群，并婉轉(zhuǎn)提醒相關(guān)業(yè)主(6)對(duì)分類小組成員A的訪談，訪談時(shí)間2019年6月9日，訪談地點(diǎn)S居委會(huì)會(huì)議室。。

二是設(shè)立垃圾分類紅黑榜，強(qiáng)化監(jiān)督效力。由居委會(huì)、物業(yè)公司和分類小組共同制定《百芬小區(qū)垃圾分類方案紅黑榜細(xì)則》，共有8條細(xì)則，但主要內(nèi)容有三個(gè)：一是“每個(gè)樓層設(shè)定指導(dǎo)期和監(jiān)督期兩個(gè)狀態(tài)，各樓層平時(shí)處于指導(dǎo)期，如果本周樓層紅黑榜進(jìn)入黑色狀態(tài)，下周將進(jìn)入監(jiān)督期”；二是“物業(yè)保潔人員每天收集樓層垃圾時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)某樓層垃圾分類工作未按政府要求完成，正常收取當(dāng)天垃圾，并在該樓層兩戶居民門(mén)口粘貼預(yù)先準(zhǔn)備的垃圾分類提示書(shū)”；三是“當(dāng)該樓層因?yàn)樯现?次收到垃圾分類提示書(shū)而進(jìn)入監(jiān)督期，監(jiān)督期為期1周?！?dāng)1周監(jiān)督期結(jié)束，該樓層在第3次上門(mén)警告后仍然拒絕垃圾分類，經(jīng)過(guò)居委、物業(yè)、垃圾分類志愿者三方同意，物業(yè)將停止該樓層的垃圾收集，該樓層業(yè)主需要自己把垃圾運(yùn)輸?shù)叫^(qū)的集中垃圾收集點(diǎn)”。從內(nèi)容看，居民要享受“家門(mén)口倒垃圾”的便利，就需要遵守細(xì)則規(guī)定，而且居民也面臨著較強(qiáng)的外部監(jiān)督壓力，因?yàn)閺?fù)桶實(shí)際上增加了物業(yè)的管理成本，撤桶對(duì)物業(yè)公司來(lái)說(shuō)“利大于弊”。

三是每樓層居民相互監(jiān)督。一方面，由于每樓層兩戶共用一個(gè)桶，垃圾分類的效果直接關(guān)系兩戶居民“家門(mén)口倒垃圾”的切身利益，兩戶居民由此成為垃圾分類利益共同體。另一方面，利益共同體導(dǎo)致兩戶居民只能通過(guò)鄰里相互監(jiān)督，做好垃圾分類工作。同時(shí)物業(yè)公司和分類小組定期巡查，百芬小區(qū)每個(gè)樓層“臨時(shí)投放點(diǎn)”的分類質(zhì)量基本上得到保證，居民參與垃圾分類得以持續(xù)下去。至此，百芬小區(qū)居民垃圾分類工作逐漸邁入自主運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

四、治理議題與制度情境的耦合：居民持續(xù)性參與的形成機(jī)制

比較而言，百芬小區(qū)展現(xiàn)的居民參與形態(tài)與鄰避運(yùn)動(dòng)以及動(dòng)員式治理中的居民參與形態(tài)都存在差異，其核心特點(diǎn)是在組織化、規(guī)范化和穩(wěn)定性方面實(shí)現(xiàn)了突破，持續(xù)性參與格局初步成型。

(一)政策剛性執(zhí)行下的政策內(nèi)抗?fàn)帲壕用駞⑴c的行動(dòng)目標(biāo)

從百芬小區(qū)垃圾分類事件所處的政策時(shí)間看，此時(shí)上海市正處在執(zhí)行生活垃圾分類政策的高峰期，高位推動(dòng)是生活垃圾分類政策執(zhí)行的基本特征，從區(qū)到街道再到居委會(huì)三級(jí)治理主體都面臨著較大的制度壓力，這使得與生活垃圾分類議題相關(guān)的事件都能夠在較短時(shí)間內(nèi)獲得關(guān)注。高位推動(dòng)使得C區(qū)和H街道在執(zhí)行政策的初期較為剛性，在執(zhí)行政策的過(guò)程中沒(méi)有考慮不同社區(qū)的特殊性。百芬小區(qū)的特殊性較之于H街道其他小區(qū)而言更為明顯，這構(gòu)成了居民持續(xù)性參與形成的非制度情境因素。就百芬小區(qū)而言，其非正式制度情境包括以下三個(gè)方面。其一，百芬小區(qū)屬于高檔商品房小區(qū)，在垃圾處置方面的物業(yè)服務(wù)與周邊小區(qū)明顯不同。自入住以來(lái)，百芬小區(qū)居民已形成了垃圾本樓層投放的習(xí)慣。這個(gè)非正式制度環(huán)境特征使得定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放新規(guī)與小區(qū)居民形成了較為明顯的利益沖突。定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放一方面增加了居民生活的時(shí)間成本，另一方面也讓居民覺(jué)得通過(guò)契約達(dá)成的物業(yè)服務(wù)被剝奪。其二，在居民結(jié)構(gòu)上，一方面社區(qū)內(nèi)老年群體占主導(dǎo)，第一批買(mǎi)房的中青年業(yè)主現(xiàn)多已退休，且子女大都居住國(guó)外，這些老年居民多數(shù)屬于空巢甚至獨(dú)居老人。小區(qū)的空間布局約束了定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放點(diǎn)的設(shè)置，而這一點(diǎn)位又直接增加了老年人下樓投放垃圾的時(shí)間成本。這也增加了定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放新規(guī)與小區(qū)老年居民的利益相關(guān)度。另一方面，百芬小區(qū)的住戶主體是中產(chǎn)階層群體，其中部分居民有在體制內(nèi)工作的經(jīng)歷，社會(huì)資本雄厚。這種居民構(gòu)成決定了居民開(kāi)展集體行動(dòng)擁有更多的資源，但也決定了其行動(dòng)帶有更明顯的理性協(xié)商色彩。其三，在居民組織化基礎(chǔ)層面，業(yè)委會(huì)尚處于缺位狀態(tài)，整個(gè)小區(qū)的業(yè)主組織化程度低，這為居民民意代表組織的出現(xiàn)提供了空間。

以上三個(gè)非正式制度環(huán)境在垃圾分類議題的激活下，迅速推動(dòng)了居民參與的發(fā)展，分散的居民在垃圾分類議題的影響下開(kāi)始組織起來(lái)。正如分類小組成員B先生所言，百芬小區(qū)雖然已經(jīng)建成十余年，但小區(qū)始終沒(méi)有建立業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主的集體行動(dòng)缺乏一個(gè)組織平臺(tái)，因此在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)小區(qū)居民和居委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系保持了相安無(wú)事的平衡關(guān)系，但垃圾分類的實(shí)施則打破了這種平衡(7)對(duì)分類小組成員B的訪談，訪談時(shí)間2020年3月12日，微信回訪。。

進(jìn)一步來(lái)看，生活垃圾分類與居民的利益相關(guān)度則呈現(xiàn)出中度相關(guān)的特征。處置生活垃圾是每個(gè)家庭在日常生活中都面臨的事情，此類議題的特點(diǎn)是周而復(fù)始，居民利益感受度不高，但一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)顯著降低居民生活的便利度，可能誘發(fā)居民的集體行動(dòng)。此外，生活垃圾分類的專業(yè)性并不明顯。上海市推進(jìn)的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)主要是干濕兩分，大多數(shù)生活垃圾的干濕區(qū)分不復(fù)雜，對(duì)專業(yè)性知識(shí)的要求不高。

當(dāng)百芬小區(qū)的非正式制度情境和生活垃圾分類的弱專業(yè)性、中度利益相關(guān)和強(qiáng)社會(huì)化屬性疊加在一起時(shí)，就塑造了政策內(nèi)抗?fàn)幍木用裥袆?dòng)目標(biāo)，保持與政府的有效溝通構(gòu)成了居民“輕度鬧大”的核心目標(biāo)。這種“輕度鬧大”雖然屬于抗?fàn)幮詤⑴c范疇，但在目標(biāo)上不是要否定政策，而是對(duì)垃圾分類的操作實(shí)施辦法存在不同看法。分類小組成員B先生曾提到，小區(qū)居民對(duì)垃圾分類政策高度認(rèn)同，都認(rèn)為垃圾分類關(guān)系到城市環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，具有必要性，但分類的方式方法要結(jié)合各個(gè)小區(qū)的具體情況，不能一刀切(8)對(duì)分類小組成員B的訪談，訪談時(shí)間2019年6月12日，訪談地點(diǎn)S居委會(huì)附近的咖啡廳。。因此，在貫徹生活垃圾分類政策的前提下，垃圾分類政策的執(zhí)行實(shí)際上存在一定的協(xié)調(diào)空間。

在“輕度鬧大”目標(biāo)下，民意代表組織的行動(dòng)策略包括三個(gè)方面。首先是垃圾分類“問(wèn)題化”。問(wèn)題化是指小區(qū)存在的問(wèn)題在業(yè)主中已經(jīng)形成共識(shí)，且業(yè)主已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到其嚴(yán)重性和解決的必要性[23]。從案例看，初期民意代表組織運(yùn)用各種主流意識(shí)形態(tài)進(jìn)行話語(yǔ)包裝，建構(gòu)“作為武器的弱者身份”[24]，將老人群體特征與社區(qū)空間結(jié)構(gòu)掛鉤，以弱者符號(hào)強(qiáng)化情感感召力，實(shí)現(xiàn)居民利益訴求的“問(wèn)題化”。其次，在獲知《導(dǎo)則》內(nèi)容后，以《導(dǎo)則》規(guī)定的政策文本為依據(jù)，塑造目標(biāo)合法性。在此策略下，街居主體對(duì)復(fù)桶方案的態(tài)度也發(fā)生了改變。最后，居民代表從政府工作的角度與街居主體開(kāi)展有效溝通。譬如，分類小組中的成員D就曾分享了其與政府溝通的基本內(nèi)容，一是街道和居委會(huì)要穩(wěn)定好居民的情緒，不能讓矛盾激化，小區(qū)本身距離區(qū)政府辦公駐地很近，矛盾一旦激化影響不好；二是穩(wěn)定的方法，即與物業(yè)協(xié)商，暫時(shí)保留每棟樓的垃圾桶，物業(yè)繼續(xù)提供垃圾分類服務(wù)。從這些內(nèi)容可以看到，分類小組在初期的行動(dòng)策略仍然以內(nèi)部協(xié)商為主，不希望問(wèn)題嚴(yán)重化(9)對(duì)分類小組成員D的訪談，訪談時(shí)間2019年6月20日，訪談地點(diǎn)S居委會(huì)附近的咖啡廳。。

總之，百芬小區(qū)居民一系列“輕度鬧大”活動(dòng)傳達(dá)了一個(gè)明確的信號(hào)：居民抗?fàn)幍哪繕?biāo)只是維持現(xiàn)有的垃圾分類習(xí)慣，最終利益訴求是不撤桶，而不是對(duì)垃圾分類政策本身的抵制，并愿意以契約形式承諾達(dá)成樓層垃圾分類目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，政策內(nèi)抗?fàn)幣c鄰避運(yùn)動(dòng)中的否定性抗?fàn)幠繕?biāo)差異明顯，這實(shí)際上為居民參與的轉(zhuǎn)折提供了空間。

(二)政策變化下的有條件賦權(quán)：居民參與的轉(zhuǎn)折

在居民抗?fàn)幊跗?，出于壓力型體制下的政策問(wèn)責(zé)和維穩(wěn)壓力的考量，街道和居委會(huì)實(shí)際上處于觀望回避狀態(tài)，而物業(yè)公司作為落實(shí)生活垃圾分類政策要求的第一責(zé)任人，以及出于企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本——收益的考量，也沒(méi)有積極回應(yīng)居民的復(fù)桶訴求。這種對(duì)抗格局使得居民從分散的抗?fàn)帬顟B(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織化參與，而《導(dǎo)則》的出臺(tái)則推動(dòng)了街居主體的態(tài)度轉(zhuǎn)變。“輕度鬧大”的非抗?fàn)幮阅繕?biāo)與街道、居委會(huì)的態(tài)度轉(zhuǎn)變疊加在一起，促使街道和居委會(huì)主動(dòng)吸納民意代表組織。

居民以《導(dǎo)則》的內(nèi)容作為復(fù)桶依據(jù)實(shí)際上為街居主體改變態(tài)度創(chuàng)造了條件，對(duì)H街道和S居委會(huì)來(lái)說(shuō)，此時(shí)按照規(guī)定允許百芬小區(qū)復(fù)桶，面臨的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較小。但《導(dǎo)則》也明確提出復(fù)桶需要在政府引導(dǎo)下進(jìn)行，在此背景下，居委黨支部書(shū)記、居委會(huì)主任和物業(yè)公司經(jīng)理先后加入分類小組，整合成立12人組成的垃圾分類工作小組，實(shí)現(xiàn)了有序的組織賦權(quán)，這使得民意代表組織獲得了民間與官方的雙重合法性。雖然居委會(huì)書(shū)記、主任和物業(yè)公司經(jīng)理的加入強(qiáng)化了對(duì)分類小組的管理，但也為組織開(kāi)展工作提供了更多資源。

垃圾分類工作小組建立后，政民互動(dòng)有了明確的組織載體，在此基礎(chǔ)上，居委會(huì)與分類小組一起推進(jìn)復(fù)桶承諾問(wèn)題，以建立公約的方式助推分散的個(gè)體居民意愿成為正式的社區(qū)集體意志就具備了條件。其成果是，分類小組根據(jù)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》編制并經(jīng)聯(lián)席會(huì)議討論通過(guò)了《百芬小區(qū)生活垃圾分類居民自治公約》。這標(biāo)志著百芬小區(qū)居民抗?fàn)幮詤⑴c在轉(zhuǎn)化為溫和性對(duì)話后，居民個(gè)體對(duì)物業(yè)服務(wù)的利益訴求正式轉(zhuǎn)化為社區(qū)公共性的制度規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，居委會(huì)配合物業(yè)和分類小組共同推動(dòng)樓層垃圾分類的監(jiān)管工作，在柔性引導(dǎo)監(jiān)督的同時(shí)引入具有相互監(jiān)督性質(zhì)的紅黑榜，為居民參與垃圾分類走向常態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。

從政策內(nèi)抗?fàn)幍接袟l件賦權(quán)的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明居民參與的治理功能正在逐步顯現(xiàn)，其標(biāo)志性成果是形成了政府、居民和物業(yè)公司都參與其中的常設(shè)性參與載體——垃圾分類工作小組，以及按照《導(dǎo)則》編制的公共性制度規(guī)范——《百芬小區(qū)生活垃圾分類居民自治公約》。比較來(lái)看，分類小組與既有的積極分子參與載體明顯不同，因?yàn)槠淝吧硎敲褚獯斫M織。此外，與一般小區(qū)編制公約不同，百芬小區(qū)垃圾分類公約的形成不是自上而下的過(guò)程，而是先自下而上再自上而下，這也使得公約具有更強(qiáng)的代表性。可以說(shuō)，常設(shè)性的參與載體和公共性的制度規(guī)范為居民持續(xù)性參與奠定了組織基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)。

(三)樓層垃圾分類中的制衡性合作：居民參與的穩(wěn)定性來(lái)源

為了維護(hù)日常生活的便利性，以居民代表為主體的分類小組和社區(qū)居民之間、物業(yè)公司和社區(qū)居民之間、同樓層的社區(qū)居民之間、街居主體和居民之間實(shí)際上形成了制衡性的合作關(guān)系，這為百芬小區(qū)居民持續(xù)性參與垃圾分類工作提供了很強(qiáng)的穩(wěn)定性因素。

在案例中，物業(yè)公司和居民之間形成了制衡的合作關(guān)系，物業(yè)有動(dòng)力監(jiān)督居民的垃圾分類質(zhì)量，而居民也需要遵守公約并持續(xù)應(yīng)對(duì)物業(yè)的巡查。同樓層的兩戶居民之間也形成了制衡的合作關(guān)系，因?yàn)槿魏我粦舻腻e(cuò)誤分類行為都可能使該樓層的垃圾桶被撤掉。由此，為了保住“家門(mén)口倒垃圾”這個(gè)成果，小區(qū)居民以及分類小組都需要持續(xù)參與垃圾分類監(jiān)督。

與動(dòng)員式參與和抗?fàn)幨絽⑴c相比，百芬小區(qū)居民在參與垃圾分類過(guò)程中的效能感更為顯著，因?yàn)樗麄兘⒌慕M織獲得了合法性，提出的復(fù)桶方案得到了支持，建立了公共性的制度規(guī)范，樓層垃圾分類進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行狀態(tài)。這種效能感反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了小區(qū)居民參與的動(dòng)力持續(xù)性。自垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施以來(lái)，百芬小區(qū)業(yè)主微信群圍繞持續(xù)做好樓層垃圾分類經(jīng)常展開(kāi)討論和總結(jié)，絕大多數(shù)居民都表示樓層垃圾分類來(lái)之不易，要通過(guò)提高垃圾分類質(zhì)量保衛(wèi)“勝利果實(shí)”。筆者2020年12月微信回訪時(shí)，百芬小區(qū)樓層垃圾分類效果仍然顯著。

街居主體在垃圾分類中雖然更為強(qiáng)勢(shì)，但“塑造亮點(diǎn)”也增加了其對(duì)分類小組的依賴性。從案例看，在百芬小區(qū)樓層垃圾分類步入正軌后，H街道把百芬小區(qū)的樓層垃圾分類經(jīng)驗(yàn)加工成基層治理創(chuàng)新的典型案例，并將之命名為“自管型垃圾分類工作法”，其經(jīng)驗(yàn)報(bào)告被收錄到《C區(qū)居委會(huì)工作法十大案例》中(10)經(jīng)驗(yàn)報(bào)告名稱為《分類小議題撬動(dòng)自治大空間—H街道Z小區(qū)自管型垃圾分類工作法的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》。。因此，要持續(xù)“塑造亮點(diǎn)”，街居主體就需要對(duì)“自管型垃圾分類工作法”進(jìn)行持續(xù)創(chuàng)新，這個(gè)目標(biāo)靠街居主體難以單獨(dú)完成。

據(jù)此，多元主體之間形成了一種具有制衡性的合作關(guān)系，其形成邏輯如圖1所示。制衡性合作特征使得居委會(huì)、居民和物業(yè)公司三股監(jiān)督力量在垃圾分類這個(gè)議題上綁定在一起， 基于垃圾分類議題形成了一個(gè)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的治理共同體，居民持續(xù)性參與帶來(lái)了明顯的治理效能。近年來(lái)，S居委會(huì)面向居民開(kāi)展了不少鄰里活動(dòng)，如2013年設(shè)立面向老年群體的睦鄰點(diǎn)即“騰飛書(shū)畫(huà)屋”，2016年在樓道里建立的黨建樓群、春節(jié)鄰話會(huì)、義賣(mài)、烘培等活動(dòng)，在節(jié)假日開(kāi)展面向老年群體的送溫暖等活動(dòng)。上述活動(dòng)實(shí)際上屬于典型的動(dòng)員式參與，雙方情感的維系和居民參與的效果并不明顯。而在此次合作中，居委會(huì)ZSJ書(shū)記的處理方式則大大增加了居民對(duì)居委會(huì)的認(rèn)同感。如ZSJ書(shū)記所說(shuō)，初期由于溝通不暢，居民認(rèn)為居委會(huì)和物業(yè)公司存在利益關(guān)聯(lián)，并據(jù)此進(jìn)行了抗?fàn)帲撕缶游瘯?huì)積極開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)工作，幫助做好諸如資料打印和志愿者服裝等后勤保障工作，居民普遍較為配合，對(duì)居委會(huì)在復(fù)桶工作中的表現(xiàn)也高度認(rèn)可，通過(guò)“12345”的事件投訴再也沒(méi)有發(fā)生(11)對(duì)S居委會(huì)書(shū)記ZSJ的訪談，訪談時(shí)間2019年6月8日，訪談地點(diǎn)S居委會(huì)會(huì)議室。。

圖1 居民抗?fàn)幮詤⑴c轉(zhuǎn)化為常態(tài)化自治的邏輯

五、總結(jié)與討論

回顧百芬小區(qū)垃圾分類事件的演進(jìn)歷程，其基本線索是垃圾分類議題屬性與百芬小區(qū)的非正式制度情境結(jié)合起來(lái)，引發(fā)了居民的政策內(nèi)抗?fàn)?。《?dǎo)則》的出現(xiàn)促使居民參與從抗?fàn)庌D(zhuǎn)變?yōu)椤绑w制化”，形成了常設(shè)性的參與載體和公共性的制度規(guī)范?？梢哉f(shuō)，治理議題屬性與制度情境實(shí)現(xiàn)了耦合，為居民持續(xù)性參與的形成提供了條件，即形成政策內(nèi)抗?fàn)?、有條件賦權(quán)和制衡性的合作關(guān)系。一場(chǎng)以沖突開(kāi)始的抗?fàn)幾罱K演變成具有顯著治理功能的居民參與，“壞事變成了好事”。

從案例看，治理議題確實(shí)影響了居民參與形態(tài)的走向。歸納起來(lái)，垃圾分類治理議題為居民持續(xù)性參與的形成提供了若干條件：第一，垃圾分類治理議題屬于重復(fù)性治理議題，這就決定了居民參與此類議題不是一次性行為，而是具有很強(qiáng)的延續(xù)性；第二，生活垃圾分類議題提供了中度的利益相關(guān)度條件，塑造出居民整體“輕度鬧大”的行動(dòng)策略，提出的訴求保持在合理范圍內(nèi)；第三，生活垃圾分類議題對(duì)專業(yè)性要求不高，操作不復(fù)雜，使得政策目標(biāo)既可以通過(guò)定時(shí)定點(diǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)“家門(mén)口”分類機(jī)制實(shí)現(xiàn)，這為政民互動(dòng)的轉(zhuǎn)變提供了空間。

當(dāng)然，治理議題對(duì)居民參與的影響建立在制度情境的基礎(chǔ)上。實(shí)際上，S居委會(huì)下轄6個(gè)小區(qū)，只有百芬小區(qū)孕育出了“自管型垃圾分類”經(jīng)驗(yàn)，而與百芬小區(qū)相鄰的其他商品房小區(qū)在撤桶過(guò)程中雖然也遭遇了沖突，但居民并沒(méi)有組織起來(lái)，且居民對(duì)下樓扔垃圾習(xí)以為常，更沒(méi)有形成公共性制度規(guī)范。這說(shuō)明“足不出樓”的扔垃圾習(xí)慣和以小區(qū)空間布局為核心的非正式制度情境對(duì)居民參與影響明顯。此外，在《導(dǎo)則》出臺(tái)后，街居主體能夠及時(shí)接受復(fù)桶方案，并在與居民互動(dòng)過(guò)程中保持開(kāi)放態(tài)度，成為居民持續(xù)性參與形成的關(guān)鍵因素。就此而言，治理議題屬性可以視為居民持續(xù)性參與形成的直接因素，而制度情境則構(gòu)成了治理議題發(fā)揮作用的輔助因素，二者的耦合程度決定著居民參與的持續(xù)性。

雖然百芬小區(qū)居民持續(xù)性參與的形成帶有較大的偶然性，但也包含著更具一般性的理論問(wèn)題。從案例看，垃圾分類治理議題目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可重復(fù)性是催生居民持續(xù)性參與的重要因素。議題目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可重復(fù)性強(qiáng)，居民持續(xù)參與的可能性就大；反之，諸如“鄰避運(yùn)動(dòng)”等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)即終止的議題則難以鍛造出持續(xù)性的居民參與。此外，雖然組織載體和制度規(guī)范等條件為居民持續(xù)性參與提供了基礎(chǔ)，但這些要件要發(fā)揮作用還需要多元主體尤其是政社主體在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中形成相互制衡的合作關(guān)系。就生活垃圾分類議題而言，這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)高度依賴物業(yè)公司和居民主體，政府難以單獨(dú)完成，多元主體的相互制衡性較強(qiáng)。據(jù)此，多元主體之間的制衡性也可以視為治理議題目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要特征。

綜上所述，如表1所示，可以根據(jù)治理議題實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重復(fù)性和所需要的多元主體制衡性對(duì)治理議題進(jìn)行類型劃分，不同類型議題中居民參與持續(xù)性形成的空間存在差異。譬如，在重復(fù)性強(qiáng)、主體制衡性程度高的治理議題中，居民參與活力可能更強(qiáng)，持續(xù)性的參與更容易形成；相反，如果治理議題主體制衡性程度高，但重復(fù)性不強(qiáng)，居民參與活力可能在一段時(shí)間高漲，目標(biāo)一旦實(shí)現(xiàn)，居民參與活力就可能消退。再如，在重復(fù)性強(qiáng)、主體制衡性程度低的議題中，動(dòng)員式和被動(dòng)式參與出現(xiàn)的概率更高，很多社區(qū)居民骨干周而復(fù)始地參與居委會(huì)組織的活動(dòng)，但沒(méi)有形成具有約束性的制度規(guī)范，更沒(méi)有形成制衡性的合作關(guān)系，居民在治理中的主體性較差。政策層面，需要充分開(kāi)發(fā)高重復(fù)性和主體相互依賴性強(qiáng)的治理議題潛能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”這一目標(biāo)。

表1 四種治理議題的居民參與空間

本文的貢獻(xiàn)在于為理解居民參與提供了一個(gè)治理議題視角。議題視角為連接宏觀的正式制度分析與微觀的非正式制度考察提供了一種分析載體，提出的治理議題類型框架為后期進(jìn)一步歸納和比較居民參與模式和邏輯提供了可能。當(dāng)然，本文借助單案例研究，討論了一種治理議題對(duì)居民參與的影響機(jī)理，而議題塑造自治的機(jī)理隨著議題的變化可能存在較大差異，因此得出的結(jié)論難以周全豐富的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)，研究局限性也較為明顯。理想的研究是根據(jù)治理議題類型，找到四種甚至更多治理議題，比較不同治理議題下的居民參與形態(tài)，進(jìn)而更全面地詮釋治理議題對(duì)居民參與形態(tài)的影響機(jī)理，這構(gòu)成了后續(xù)研究的方向。