鄉(xiāng)村振興背景下搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用研究

紀(jì)昌品，余 瀾

(東華理工大學(xué) 測(cè)繪工程學(xué)院，江西 南昌 330013)

土地資源要素在鄉(xiāng)村振興中肩負(fù)著提供資源與空間支撐的基礎(chǔ)性作用，具有保障鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間需求的多元價(jià)值，是鄉(xiāng)村重構(gòu)與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵要素，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要條件。土地的多重屬性決定了其核心和紐帶作用，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開(kāi)土地這一核心要素及資源，尤其是在壯大集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的三產(chǎn)融合、創(chuàng)業(yè)和增收等方面，均發(fā)揮著不可替代的作用。

黨的十九大報(bào)告將“鄉(xiāng)村振興”上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，依照發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦以及區(qū)域位置等條件的不同，將村莊分為四類(lèi)：城郊融合類(lèi)、聚集提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)與搬遷撤并類(lèi)。搬遷撤并類(lèi)村莊主要是指生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，或因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊[1]。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流現(xiàn)象嚴(yán)重，村里大多剩下一些老弱病殘人口，“空巢老人”與“留守兒童”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，上述情況也是搬遷撤并類(lèi)村莊面臨的主要問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，加強(qiáng)村莊治理主要包括“人口去空心化”和“土地去空心化”。因此，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興三要素“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的有效融合，引導(dǎo)外出村民返鄉(xiāng)生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)以及盤(pán)活利用農(nóng)村閑置土地，是鄉(xiāng)村振興背景下必須要思考的問(wèn)題。

1 搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用的必要性

1.1 鄉(xiāng)村振興背景下搬遷撤并類(lèi)村莊發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

人口、土地、產(chǎn)業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的三個(gè)關(guān)鍵要素制約著農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)在邏輯出發(fā)，搬遷撤并類(lèi)村莊主要面臨著土地空間破碎、人口流失嚴(yán)重以及資本匱乏三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境，但也存在著盤(pán)活用地、生態(tài)恢復(fù)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的潛在機(jī)遇[2]，具體見(jiàn)圖1。

圖1 鄉(xiāng)村振興視域下搬遷撤并類(lèi)村莊的現(xiàn)實(shí)困境

從人口來(lái)看，搬遷撤并類(lèi)村莊主要存在著人口老齡化、鄉(xiāng)村空心化、專(zhuān)業(yè)技能不足等人口流失與人才缺失等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。人口是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素之一，鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)即是留住現(xiàn)有人口，吸引外出人口返鄉(xiāng)，同時(shí)引入外地專(zhuān)業(yè)能人。

土地是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，是居民生產(chǎn)生活的空間載體，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源本底。當(dāng)前，農(nóng)村土地主要面臨著土地利用粗放、產(chǎn)權(quán)不明、生態(tài)環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村振興用地需求旺盛與農(nóng)村土地粗放浪費(fèi)并存等問(wèn)題。土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，如何通過(guò)土地政策調(diào)整吸引人口留住與回歸，是鄉(xiāng)村振興過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村振興首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興，而鄉(xiāng)村發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力和支撐點(diǎn)來(lái)自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和基于地域差異的特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)村主要存在著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力弱、集體經(jīng)濟(jì)能力弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一等問(wèn)題。

1.2 鄉(xiāng)村振興視域下土地要素發(fā)揮著關(guān)鍵的空間支撐作用

在“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”整個(gè)框架體系中，土地資源發(fā)揮著無(wú)可替代的核心支撐作用。土地的承載屬性以及土地資源的盤(pán)活，對(duì)有效治理“空心村”、幫助鄉(xiāng)村生態(tài)恢復(fù)、遏制人口流失以及促進(jìn)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型等起著重要的作用。從鄉(xiāng)村振興的三要素來(lái)看，不管是“人口”留返，抑或是“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，最終都必須落實(shí)到“土地”空間上，土地要素是不容忽視的核心要素。因此，土地資源整合利用在促進(jìn)搬遷撤并類(lèi)村莊發(fā)展上至關(guān)重要，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興不可缺少的一個(gè)階段。在鄉(xiāng)村振興中，土地資源要素的空間支撐作用，如圖2所示。

圖2 鄉(xiāng)村振興中土地要素的空間支撐作用

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，土地要素至關(guān)重要。它既要為產(chǎn)業(yè)興旺提供空間載體，又要為鄉(xiāng)村振興提供資金支持和原始撬動(dòng)力。各地鄉(xiāng)村土地資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著較大差異，需要因地制宜、因村制導(dǎo)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村對(duì)建設(shè)用地需求旺盛，但落后地區(qū)的農(nóng)村最缺的不是土地而是資金。因此，大幅度提高土地資源質(zhì)量和利用效率，建立體現(xiàn)區(qū)域差異和區(qū)域合作的用地制度，滿(mǎn)足不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，既是區(qū)域之間統(tǒng)籌發(fā)展的重要推力，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

土地問(wèn)題是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，也是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問(wèn)題。土地作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保證國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是鞏固和完善農(nóng)村基本制度的核心要素，是有效提升農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和滿(mǎn)足人民美好生活的重要保障，也是加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。

2 搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用的現(xiàn)實(shí)困境與潛在機(jī)遇

2.1 搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用的現(xiàn)實(shí)困境

2.1.1 耕作半徑變化導(dǎo)致的生產(chǎn)難題

搬遷撤并類(lèi)村莊耕作半徑變化帶來(lái)以下生產(chǎn)難題。

(1)“冊(cè)外地”管理難題。“冊(cè)外地”顧名思義就是沒(méi)有登記在冊(cè)的土地，是指農(nóng)村第二輪家庭承包耕地面積之外的土地，屬于集體資產(chǎn)。村莊搬遷后或是“合村并居”后，耕作半徑變化過(guò)大，導(dǎo)致農(nóng)民到原地頭的距離變遠(yuǎn)，由于耕作不便，農(nóng)民可能會(huì)放棄原來(lái)的土地，從而在新家的房前屋后就近開(kāi)墾新的耕地，形成“五邊地”的布局，從而滋生新的“冊(cè)外地”管理難題。

(2)棄耕拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)于區(qū)域位置在丘陵山區(qū)、居民點(diǎn)零星分布的村落，村民大部分習(xí)慣在宅基地周邊開(kāi)墾耕地。搬出后，耕作半徑的增大，大幅度增加了農(nóng)民的時(shí)間成本，迫使農(nóng)民開(kāi)墾“冊(cè)外地”，卻放棄本來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)地，導(dǎo)致棄耕拋荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重[3]。

(3)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。棄耕拋荒是最為浪費(fèi)土地資源的做法，其次就是耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，雖然土地并沒(méi)有被閑置，但是也沒(méi)有得到合理的利用。如果說(shuō)棄耕拋荒是因?yàn)楦髦本€(xiàn)距離變大造成農(nóng)民難以適應(yīng)而放棄耕地，那么耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，更多是因?yàn)楸O(jiān)管困難導(dǎo)致的監(jiān)管不到位帶來(lái)的結(jié)果[4]。搬遷或是撤并后，原來(lái)村莊土地的所有權(quán)還是歸于集體，但是耕作半徑的增加導(dǎo)致監(jiān)管人員對(duì)于土地的監(jiān)管難度也在一定程度上加大了，因此對(duì)于土地“非農(nóng)化”和“非糧化”的監(jiān)督就沒(méi)有以往那么及時(shí)。

2.1.2 區(qū)域位置的相對(duì)劣勢(shì)

搬遷撤并類(lèi)村莊往往因?yàn)榈乩砦恢玫牧觿?shì)導(dǎo)致生存生產(chǎn)條件非常惡劣，不適合繼續(xù)居住，更無(wú)法滿(mǎn)足種植耕作條件，如果不顧后果繼續(xù)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)反而會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，因此必須采取異地搬遷的形式重新為村莊選址。由土地區(qū)域位置劣勢(shì)帶來(lái)的困難主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)土地生產(chǎn)能力限制。土地生產(chǎn)能力的限制主要表現(xiàn)為由于區(qū)位位置、自然生產(chǎn)條件等較差導(dǎo)致的土地質(zhì)量偏低。以四川省樂(lè)山市犍為縣新民鎮(zhèn)以箭村為例，村落位于高山地區(qū)，由于區(qū)位位置較差及耕作不方便，全村棄耕面積58.5畝，占全村耕地總面積的8.1%[5]。對(duì)于搬遷撤并類(lèi)村莊，無(wú)論是繼續(xù)沿用原址從事生產(chǎn)活動(dòng)，抑或是重新選址，區(qū)域的土地生產(chǎn)能力都難以滿(mǎn)足農(nóng)民日常耕作需求，因承包地條件差而撂荒的現(xiàn)象不可忽視。國(guó)家積極鼓勵(lì)適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，把土地承包給專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)或是企業(yè)，這對(duì)土地質(zhì)量提出了更高的要求，但現(xiàn)有的耕作技術(shù)水平以及與之匹配的各種配套設(shè)施較為有限，這在一定程度上更限制了土地的生產(chǎn)能力。

(2)資本變現(xiàn)難度大。在鄉(xiāng)村中，農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)便是土地。原農(nóng)業(yè)部經(jīng)營(yíng)司《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理情況統(tǒng)計(jì)總報(bào)告》(2002—2017)顯示，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份已經(jīng)超過(guò)了50%。土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向，因?yàn)橥恋刈鳛樯a(chǎn)性要素需要流動(dòng)起來(lái)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要有規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益的一個(gè)路徑。因此，政府要盡可能想辦法激活沉睡的土地資產(chǎn)，讓土地動(dòng)起來(lái)，將資本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，在給農(nóng)民帶來(lái)巨大的收益同時(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。現(xiàn)實(shí)情況下，由于區(qū)域位置的限制，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地被深藏，鮮少有人挖掘其價(jià)值。所以要使土地資產(chǎn)體現(xiàn)其原本的價(jià)值，必須突破區(qū)位劣勢(shì)的困境，尋求新的出路。

(3)用地“供需矛盾”。一方面，將原來(lái)的自然村整合為行政村，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置的群眾之間并不熟悉，所以農(nóng)戶(hù)之間要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)很不方便，也缺少相關(guān)的保障機(jī)制，最終無(wú)法滿(mǎn)足這部分農(nóng)戶(hù)的耕作用地需求；另一方面，耕作半徑變大，耕作成本增加，導(dǎo)致搬出地的耕地處于拋荒或低效利用狀態(tài)。理論上講，搬遷撤并后，村莊的選址必須考慮村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，需要靠近農(nóng)民原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)地，但是新址區(qū)域位置往往靠近中心城鎮(zhèn)，其周邊土地質(zhì)量差強(qiáng)人意，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的耕作需求。新型農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域土地不能滿(mǎn)足農(nóng)耕需求帶來(lái)的結(jié)果，便是大部分農(nóng)民已經(jīng)被迫摒棄了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植耕作方式，只有少部分專(zhuān)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民可能選擇靠近承包地居住。

2.1.3 土地利用經(jīng)濟(jì)效益偏低

造成搬遷撤并類(lèi)村莊土地經(jīng)濟(jì)效益偏低的原因，主要可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)。

(1)土地利用率低。要改變土地利用經(jīng)濟(jì)效益偏低的現(xiàn)狀，提高土地經(jīng)濟(jì)效益，可以著手提高土地利用率，同時(shí)也需要同步提升土地生產(chǎn)率[6]。反之亦然，土地利用率低也會(huì)使得土地利用的經(jīng)濟(jì)效益偏低。對(duì)于搬遷撤并類(lèi)村莊而言，生態(tài)環(huán)境惡劣或者人口流失特別嚴(yán)重的村莊，普遍都無(wú)法有效利用村莊內(nèi)的土地。而長(zhǎng)期存在的耕地拋荒和農(nóng)宅閑置等現(xiàn)象，都是造成土地利用率低的重要原因。

(2)農(nóng)民種地積極性不高。造成農(nóng)民種地積極性不高的主要原因有兩方面：第一，農(nóng)民耕作成本加大，包括時(shí)間成本以及資金投入等；第二，農(nóng)作物種植收益過(guò)低。務(wù)農(nóng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)率過(guò)低，導(dǎo)致出現(xiàn)村莊空心化問(wèn)題。村莊搬遷或是撤并后，經(jīng)過(guò)一番整治，村落面貌向更好的趨勢(shì)發(fā)展，可能會(huì)留住更多的村民，也會(huì)吸引人才返鄉(xiāng)。但如何增加農(nóng)民收入，提高村民的種地積極性還是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期推動(dòng)的任務(wù)。而提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性所帶來(lái)的積極影響是顯而易見(jiàn)的，它能夠在保護(hù)18億畝耕地紅線(xiàn)的同時(shí)，從根本上遏制耕地撂荒現(xiàn)象。

(3)農(nóng)村資本投入不足。農(nóng)村的建設(shè)離不開(kāi)資金的投入，在城市資本相對(duì)富余的情形下，工商業(yè)資本一般會(huì)涌入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但也存在以下問(wèn)題：一方面，資本下鄉(xiāng)后的“毀約跑路”現(xiàn)象層出不窮，這也是造成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)失敗的原因之一。所以必須重新審視下鄉(xiāng)資本的目的，核實(shí)其是否是為了套取國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”的補(bǔ)貼，為此需要提高下鄉(xiāng)資本的準(zhǔn)入條件。另一方面，農(nóng)村的問(wèn)題最終都要落到土地上，但是農(nóng)村土地始終存在著土地利用率低、環(huán)境難以保證以及空間破碎開(kāi)發(fā)難度大等問(wèn)題。因此在資本下鄉(xiāng)的浪潮逐漸平息的背景之下，憑借農(nóng)村現(xiàn)有條件，很難吸引資本關(guān)注，資本投入不足最終導(dǎo)致無(wú)法提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益。

2.2 搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用的潛在機(jī)遇

2.2.1 經(jīng)濟(jì)方面

撤并搬遷類(lèi)村莊乃至整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，所遇困境之一就是資金匱乏。當(dāng)前是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的時(shí)代，各項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村的優(yōu)惠政策愈來(lái)愈多。資本下鄉(xiāng)政策將各類(lèi)資源帶入鄉(xiāng)村，給鄉(xiāng)村振興發(fā)展注入了新的活力。國(guó)家一直鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到村莊搬遷撤并的過(guò)程中，社會(huì)、企業(yè)等各項(xiàng)資金注入鄉(xiāng)村，給予了農(nóng)村長(zhǎng)期的配套資金支持。這可以在很大程度上減輕地方政府的財(cái)政壓力，也能在一定程度上通過(guò)利益分配機(jī)制使農(nóng)民享受到資本入鄉(xiāng)所帶來(lái)的收益，從而使農(nóng)民也享受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的福利。

2.2.2 市場(chǎng)方面

國(guó)家和政府一直致力于構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，力求做到和城市土地“同地同權(quán)同價(jià)同責(zé)”，并提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的具體路徑?！巴亍笔侵赋青l(xiāng)土地的區(qū)位條件等因素相仿，“同權(quán)”是指給予國(guó)有土地和集體土地同樣的權(quán)能；“同價(jià)”是指在限制因素相似的情況下流轉(zhuǎn)價(jià)格也應(yīng)大致相同；“同責(zé)”是指享受同樣權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相同的責(zé)任。近年來(lái)，城市和鄉(xiāng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的改革有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效利用，離不開(kāi)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管，這是由土地本身的特性以及現(xiàn)實(shí)土地市場(chǎng)交易過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題決定的?；凇扒笸钡脑V求之上，國(guó)家和政府努力協(xié)調(diào)市場(chǎng)中“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”兩者之間的相互關(guān)系，以市場(chǎng)為主、調(diào)控為輔，從而共同促進(jìn)土地市場(chǎng)有序流轉(zhuǎn)。市場(chǎng)穩(wěn)定了，農(nóng)民才能放心流轉(zhuǎn)土地，緩和政府與農(nóng)民之間的矛盾，促進(jìn)二者之間的良性互動(dòng)。

2.2.3 政策方面

村莊治理最終還是要落到人口這一要素上，為遏制耕地拋荒和農(nóng)宅閑置現(xiàn)象，進(jìn)而做到盤(pán)活農(nóng)村閑置土地，各級(jí)政府應(yīng)積極推進(jìn)能人留鄉(xiāng)和吸引人才返鄉(xiāng)之策。精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)、異地搬遷的實(shí)施，帶動(dòng)了一部分農(nóng)民走上小康之路；2020年1月1日實(shí)施的新修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，各種讓利于民和保護(hù)農(nóng)民切實(shí)利益的制度改革，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益；宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，并建立了宅基地有償退出機(jī)制，解決了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)；各種惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，大大提升了農(nóng)民種糧積極性。以農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地為例，就有包括減免稅收、對(duì)種糧實(shí)行補(bǔ)貼、國(guó)家實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)、低利息貸款等在內(nèi)的各項(xiàng)惠農(nóng)政策。各種政策靈活應(yīng)用，不失為解決當(dāng)前土地資源整合利用的一方良藥，也在實(shí)際過(guò)程中讓利于農(nóng)民，讓農(nóng)民真正從土地資本中獲得收益。

3 土地資源要素整合利益主體的利益訴求分析

農(nóng)村土地資源要素整合利用過(guò)程中，會(huì)涉及不同的利益主體，其中包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民等，他們扮演著不同的角色，有著不同的利益訴求。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，政府的主要利益訴求是如何確保糧食安全，并且保證土地增值能產(chǎn)生收益；農(nóng)村集體組織的主要利益訴求是追求利潤(rùn)最大化；村民的主要利益訴求是如何通過(guò)土地獲得收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，以此來(lái)提高生活水平，提高生活質(zhì)量。

3.1 政府公共服務(wù)利益訴求分析

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其促進(jìn)土地資源整合利用的核心目標(biāo)有三個(gè)：一是糧食安全，解決吃飯問(wèn)題；二是土地資源優(yōu)化配置，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地保障問(wèn)題；三是生態(tài)安全，解決土地的可持續(xù)健康利用問(wèn)題。

為了實(shí)現(xiàn)糧食安全，政府必須保證有足夠數(shù)量的耕地面積用來(lái)生產(chǎn)糧食，必須嚴(yán)格耕地保護(hù)，具體反映在永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、用途管制制度的施行、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等相關(guān)政策的執(zhí)行上。同時(shí)，為了改變農(nóng)業(yè)利益比較低下的局面，政府鼓勵(lì)適度的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與非糧食作物種植規(guī)模的擴(kuò)大，這會(huì)導(dǎo)致種植糧食作物的耕地面積有所減少。

現(xiàn)實(shí)中，如何在保證糧食安全的前提下充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，努力使上述三個(gè)目標(biāo)得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，是政府必須要解決好的問(wèn)題?，F(xiàn)階段，政府既要突出保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地這一核心約束目標(biāo)，又要解決好以下問(wèn)題，即保護(hù)土地利用中的生態(tài)環(huán)境、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的預(yù)期調(diào)控效果，從而保障土地利用中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)兼顧。

3.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益訴求分析

作為農(nóng)村集體土地的所有者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)組織、管理本集體生產(chǎn)用地，與農(nóng)民的土地利用關(guān)系非常密切。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織影響農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地的主要方面包括對(duì)集體土地的發(fā)包與使用限制、土地相關(guān)稅費(fèi)的征收與使用、組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)、引導(dǎo)農(nóng)民有序開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)等。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為活動(dòng)是否規(guī)范，直接決定著農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度。

由于農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)相對(duì)模糊，作為擁有集體資產(chǎn)控制權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身或者代理人有其自己的利益追求，無(wú)論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身，還是其代理人，他們的利益追求往往不一定完全符合全體社區(qū)成員的利益要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織追求組織利益，雖然在大的方面是為了增加社區(qū)成員的收入，但也存在利用資產(chǎn)控制索取利益的事實(shí)，如把集體經(jīng)營(yíng)收入的較大部分用于組織本身的運(yùn)行與管理人員的個(gè)人收益分配方面。集體經(jīng)濟(jì)組織更大程度上充當(dāng)?shù)氖谴砣说慕巧?，享有集體資產(chǎn)的處置權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在產(chǎn)權(quán)模糊的制度背景下，必然會(huì)形成自己相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，并在集體收益分配中與社區(qū)成員的利益形成矛盾，這也必然會(huì)損害到農(nóng)戶(hù)的利益，因此有必要進(jìn)行合理引導(dǎo)與監(jiān)督。

3.3 村民的利益訴求分析

土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，扮演著非常重要的生產(chǎn)、生活與社會(huì)保障功能。對(duì)于搬遷撤并村莊的村民而言，很多農(nóng)戶(hù)害怕在搬遷進(jìn)小區(qū)以后，自己的土地就沒(méi)有了，擔(dān)心未來(lái)生活失去保障。因此，無(wú)論是政府還是村集體組織，必須深入全面地認(rèn)識(shí)農(nóng)民的利益需求，暢通農(nóng)民的利益訴求渠道。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，村民的利益訴求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.3.1 保障持續(xù)的土地收益

土地承擔(dān)著農(nóng)民生產(chǎn)與保障的雙重功能，擁有土地是大部分農(nóng)民生存的底線(xiàn)。隨著村莊搬遷撤并，村民原有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式將會(huì)發(fā)生改變，因此不管是就近村莊安置還是城鎮(zhèn)集中安置，能否持續(xù)從土地上獲取經(jīng)營(yíng)收益、種植補(bǔ)貼、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益等，都是村民比較關(guān)注的。

3.3.2 穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源

村民搬到新農(nóng)村居住后，仍需保障他們有穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。所以，村莊搬遷撤并后，政府應(yīng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)融合發(fā)展的方式，積極向農(nóng)村注入資金，壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為村民提供更多的就業(yè)渠道、就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)，讓搬出來(lái)的村民實(shí)現(xiàn)多渠道增收。

3.3.3 良好的居住條件

村莊搬遷撤并后，農(nóng)民希望通過(guò)新型社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，使生產(chǎn)生活狀況大大改善，希望住房舒適、生活方便、配套設(shè)施齊全、交通出行便利。同時(shí)，農(nóng)民還有維持原有社會(huì)結(jié)構(gòu)的要求，希望新社區(qū)能建在原居住地或與其鄰近的土地上，仍然可以和親戚朋友、鄰居居住在一起，以便維護(hù)原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這不僅是農(nóng)村社會(huì)重視地緣、血緣關(guān)系的真實(shí)反映，也是政府在解決搬遷撤并類(lèi)村莊村民居住問(wèn)題時(shí)必須要考慮的因素。

4 鄉(xiāng)村振興背景下搬遷撤并類(lèi)村莊土地資源整合利用的相關(guān)建議

4.1 規(guī)劃引領(lǐng)

提前做好搬遷撤并類(lèi)村莊的規(guī)劃是引導(dǎo)土地資源整合利用的重要前提。為此，政府應(yīng)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

4.1.1 統(tǒng)籌安排搬遷撤并和城鄉(xiāng)融合的區(qū)域布局

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的主要任務(wù)之一就是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，合理優(yōu)化村莊布局。如結(jié)合考慮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域村莊現(xiàn)狀，確定規(guī)劃期間搬遷撤并村莊的數(shù)量、類(lèi)型與空間分布等。對(duì)于偏遠(yuǎn)、交通不便、自然災(zāi)害頻發(fā)的村莊以及服從國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施導(dǎo)致需要整體搬遷的村莊，應(yīng)列為搬遷撤并的重點(diǎn)對(duì)象。

4.1.2 規(guī)劃編制與實(shí)施要充分尊重農(nóng)民意愿

規(guī)劃編制和實(shí)施要充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，反映村民訴求。規(guī)劃批準(zhǔn)后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)“上墻、上網(wǎng)”等多種方式及時(shí)公布，以方便村民了解和查詢(xún)規(guī)劃及管控要求。擬搬遷撤并的村莊，要合理把握規(guī)劃實(shí)施節(jié)奏，充分尊重農(nóng)民的意愿，不得強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。

4.1.3 引領(lǐng)搬遷撤并類(lèi)村莊塑造良好居住空間

搬遷撤并類(lèi)村莊一般面臨著公共性事務(wù)短暫性缺失的問(wèn)題，村民與原村集體、基層政府之間的利益關(guān)聯(lián)被割裂。主要表現(xiàn)為搬遷撤并類(lèi)村莊被割裂為老村和安置區(qū)兩大村域，村莊共同體居住的地域紐帶被割斷，導(dǎo)致村莊公共事務(wù)和公益事務(wù)消減。針對(duì)離鄉(xiāng)不離土的狀況，政府可以借助村莊規(guī)劃來(lái)重塑村莊居住地域共同體，為村民提供良好的居住環(huán)境。

4.2 調(diào)整種植結(jié)構(gòu)

要解決由耕作半徑變化帶來(lái)的土地拋荒棄耕問(wèn)題，最根本的是要突破遷入地距離原來(lái)承包經(jīng)營(yíng)地距離變遠(yuǎn)的困境。遷出地與搬入地之間的距離是客觀(guān)存在無(wú)法改變的。為此，筆者認(rèn)為在堅(jiān)定保糧增收的方向不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，可從改變?cè)瓉?lái)的種植結(jié)構(gòu)入手，來(lái)解決耕作半徑變化所帶來(lái)的土地拋荒棄耕問(wèn)題。

4.2.1 選擇種植生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)作物

在原來(lái)承包經(jīng)營(yíng)地，將農(nóng)作物更換為生長(zhǎng)、周期更長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)效益高的或是更易存活的，這樣可以降低農(nóng)戶(hù)去自己田間的頻率和時(shí)間成本，有效遏制耕地拋荒現(xiàn)象。對(duì)于遷入地，在滿(mǎn)足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的情況下，村民可以延續(xù)原來(lái)的種植習(xí)慣。

4.2.2 更換種植高附加值的作物

結(jié)合正在編制的村莊規(guī)劃，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整區(qū)域土地種植結(jié)構(gòu)，如鼓勵(lì)農(nóng)民秉持因地制宜的原則，將現(xiàn)有作物更換為附加產(chǎn)值更高的經(jīng)濟(jì)作物，這不僅契合城市居民倡導(dǎo)綠色、無(wú)公害食品的消費(fèi)觀(guān)念，還可幫助農(nóng)民增加收入的同時(shí)，緩解土地管理難題。

4.3 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)

土地生產(chǎn)潛力小、區(qū)位條件差的村莊，可以結(jié)合實(shí)際資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

在鄉(xiāng)村振興的道路上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)也是必不可少的，鄉(xiāng)村旅游業(yè)已然成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中流砥柱”。據(jù)相關(guān)資料顯示，全國(guó)鄉(xiāng)村旅游每年接待超過(guò)3億人次。2019年上半年累積旅游收入達(dá)到8 600億元，已經(jīng)超過(guò)了2018年的全年收入[7]。旅游扶貧是貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的有效方式，是貧困群眾脫貧致富的重要渠道，也是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。因此，學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村旅游典型村的經(jīng)驗(yàn)，充分挖掘鄉(xiāng)村旅游文化內(nèi)涵與村莊特色，因地制宜形成獨(dú)有的文化景點(diǎn)，以此打造鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)，不僅可以彌補(bǔ)區(qū)域位置劣勢(shì)給種植業(yè)帶來(lái)的損失，還可以通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)增加農(nóng)民收入，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

4.4 搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)

要改變因農(nóng)村土地利用經(jīng)濟(jì)效益偏低導(dǎo)致的農(nóng)民種地積極性不高、拋荒棄耕現(xiàn)象，需要搭建有效的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。通過(guò)搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地管理的電子臺(tái)賬，可實(shí)現(xiàn)土地動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，全面清理、核實(shí)各類(lèi)土地面積，從而最終盤(pán)活農(nóng)村土地，從根本上增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益。

4.4.1 建立土地管理電子臺(tái)賬

建立土地流轉(zhuǎn)管理臺(tái)賬的積極意義在于規(guī)范流轉(zhuǎn)方式、保護(hù)各方利益、明確權(quán)責(zé)、減少土地糾紛的發(fā)生，加強(qiáng)了村集體對(duì)行政村范圍內(nèi)土地的監(jiān)管力度。以廈門(mén)市同安區(qū)西柯鎮(zhèn)4個(gè)村落為例，其在2014年進(jìn)行了農(nóng)村土地資源的測(cè)量、勘界并確權(quán)登記，最終清理出村組土地2 728畝，其中包括：農(nóng)用地2 284畝(耕地704畝)，建設(shè)用地444畝[8]?？傊?，土地流轉(zhuǎn)管理臺(tái)賬的建立，可讓土地管理組織對(duì)區(qū)域土地現(xiàn)狀做到心中有數(shù)。

4.4.2 對(duì)區(qū)域土地實(shí)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管

平臺(tái)的搭建絕不是憑借一己之力就可以完成的，首先要爭(zhēng)取利益相關(guān)者以及有關(guān)職能部門(mén)的配合，可以選擇搬出地和遷入地的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者是合作社為牽頭部門(mén)；其次要摸清遷入地的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)及普通農(nóng)民的真實(shí)種植意愿，在此基礎(chǔ)上深入調(diào)查被拋荒的耕地?cái)?shù)量，針對(duì)調(diào)查的數(shù)據(jù)制作土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)[9]。以建立的流轉(zhuǎn)臺(tái)賬為指引，按照農(nóng)戶(hù)的實(shí)際需求調(diào)劑、分配流轉(zhuǎn)土地，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)和村集體的雙贏(yíng)。無(wú)論是“搭平臺(tái)”還是“建臺(tái)賬”，其目的都是為了實(shí)現(xiàn)土地的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，從科學(xué)的層面分析現(xiàn)狀，得出存在的不足，從而有效應(yīng)對(duì)。