中國(guó)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)機(jī)理、制約因素及政策建議*

任杲 趙蕊

在世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，2020年5月國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》首次提出重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和交通、水利等重大工程）建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化被賦予激活有效投資和潛在消費(fèi)需求的重任?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活”。至此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為“十四五”及今后一段時(shí)期激發(fā)中國(guó)內(nèi)需潛力、突出民生導(dǎo)向的重要舉措。

探究新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的理論邏輯，明晰新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，是在面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力背景下，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文重點(diǎn)梳理新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及發(fā)展路徑研究成果，闡釋新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)歷程及其理論邏輯，探討新型城鎮(zhèn)化制約因素，旨在對(duì)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供決策參考。

一、文獻(xiàn)梳理

新型城鎮(zhèn)化是在總結(jié)和反思國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段提出的科學(xué)發(fā)展道路，具有鮮明的中國(guó)特色，是中國(guó)特色社會(huì)主義道路的基本內(nèi)容之一。

彭紅碧、楊峰（2010）較早關(guān)注了新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵，即以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，發(fā)展集約化和生態(tài)化模式，增強(qiáng)多元的城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。自黨的十八大報(bào)告首次提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路之后，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的研究逐漸豐富，代表性觀點(diǎn)如下：?jiǎn)巫咳?、黃亞平（2013）指出，新型城鎮(zhèn)化是以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵，以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)內(nèi)容的嶄新城鎮(zhèn)化過(guò)程。宋連勝（2016）認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵包括生活方式城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)城鎮(zhèn)化、居住區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會(huì)治理城鎮(zhèn)化，以及人居環(huán)境優(yōu)美化六個(gè)方面。董曉峰等（2017）指出，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持以人為本，以新興產(chǎn)業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、社會(huì)和諧的發(fā)展目標(biāo)。陳明星等（2019）認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，涵蓋非農(nóng)就業(yè)崗位的數(shù)量和質(zhì)量、城市基本公共服務(wù)供給、完善社會(huì)保障體系三方面內(nèi)容，是一種安居樂(lè)業(yè)的城鎮(zhèn)化模式。

上述研究表明，新型城鎮(zhèn)化以切實(shí)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量為目標(biāo)，以推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化為主要抓手，是中央提出的堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想在城鎮(zhèn)化工作方面的具體化。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)策略，學(xué)者們從全國(guó)與區(qū)域兩個(gè)層面展開(kāi)探究。

就全國(guó)層面而言，現(xiàn)有研究成果大致分為三類(lèi)：第一，基于城鎮(zhèn)化是包含多維社會(huì)空間的復(fù)雜過(guò)程，分別從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑（方創(chuàng)琳，2019；中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組，2020）。第二，從基本公共服務(wù)均等化是衡量人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標(biāo)出發(fā)，通過(guò)探討促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化舉措，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展（魏后凱，2016；張明斗、毛培榕，2018）。第三，從健全戶籍制度與社會(huì)保障機(jī)制、完善土地制度與農(nóng)業(yè)人口就業(yè)機(jī)制、建立合理的地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)體系等政策層面出發(fā)，提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策建議（倪鵬飛，2014；袁方成、陳澤華，2020）。就區(qū)域?qū)用娑?，在因地制宜、因城施策的思想指?dǎo)下，學(xué)者們也對(duì)山區(qū)（黃亞平、林小如，2013；袁坤，2016）、資源型區(qū)域（高元，2015）、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（周沖、吳玲，2014）等特殊類(lèi)型地區(qū)，以及四川（唐志紅，2015）、山東（楊傳開(kāi)等，2015）等省域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)途徑展開(kāi)探討。

現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果為新型城鎮(zhèn)化的深入研究奠定了基礎(chǔ)，但仍有進(jìn)一步完善的空間。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者們基于不同視角，賦予了新型城鎮(zhèn)化豐富的內(nèi)涵，但鮮有學(xué)者對(duì)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的邏輯機(jī)理進(jìn)行梳理。其次，新型城鎮(zhèn)化涵蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，明確新發(fā)展階段新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑，還需依據(jù)新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)特征，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，針對(duì)性地提出思路舉措。

二、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)及其理論邏輯

新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)及其理論邏輯探究是進(jìn)一步分析新型城鎮(zhèn)化制約因素、明確今后新型城鎮(zhèn)化建設(shè)舉措的基礎(chǔ)。一方面，通過(guò)梳理新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，闡釋新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)歷程；另一方面，基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，探尋新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的理論邏輯，揭示新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征。

（一）新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)歷程

黨的十六大報(bào)告和黨的十七大報(bào)告均明確提出，通過(guò)走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這為新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，成為加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，被賦予了“新型”的建設(shè)要求。由此，新型城鎮(zhèn)化的概念逐步進(jìn)入國(guó)家決策和學(xué)術(shù)界的研究視野。經(jīng)過(guò)20 年的持續(xù)探索、拓展，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵不斷豐富，基本適應(yīng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略需求，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代特征。各時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展方針詳見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)城鎮(zhèn)化方針演進(jìn)過(guò)程

1.新型城鎮(zhèn)化萌芽期內(nèi)涵：大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理發(fā)展小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)

在適應(yīng)21世紀(jì)發(fā)展形勢(shì)要求下，黨的十六大報(bào)告首次提出走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。具體來(lái)說(shuō)，“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”“合理發(fā)展小城鎮(zhèn)”“引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化萌芽期的主要內(nèi)涵。同期，學(xué)術(shù)界代表性研究成果也反映了這種觀點(diǎn)。張卓元（2002）提出，中國(guó)只有進(jìn)一步使農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，更有力地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，才能從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。嚴(yán)書(shū)翰（2005）指出，中國(guó)幅員遼闊，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)各不相同，因地制宜、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的多樣化，是推動(dòng)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。許經(jīng)勇（2006）認(rèn)為，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)。

新型城鎮(zhèn)化萌芽期內(nèi)涵顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)化的主體是人，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，契合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

2.新型城鎮(zhèn)化起步期內(nèi)涵：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以大城市為依托，形成輻射作用大的城市群

相較于黨的十六大報(bào)告，黨的十七大報(bào)告明確了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的原則——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小。其中，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”首次將“城”“鄉(xiāng)”融合發(fā)展放置于城鎮(zhèn)化方針中，揭示了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)。此外，“以大城市為依托”“形成輻射作用大的城市群”，共同形成了新型城鎮(zhèn)化起步期內(nèi)涵。同期，學(xué)術(shù)界代表性研究成果佐證了上述觀點(diǎn)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組等（2008）提出，城市群是一種高效配置經(jīng)濟(jì)資源的空間組織形式，著力促進(jìn)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等初步形成的10大城市群健康發(fā)展，是推動(dòng)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。辜勝阻等（2010）指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程需以大城市為依托，充分發(fā)揮大都市圈的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，構(gòu)建促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。王小剛、王建平（2011）認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的客觀條件，可以一改之前城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的局面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

鑒于此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，大城市是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的依托，形成輻射作用大的城市群是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。

3.新型城鎮(zhèn)化形成期內(nèi)涵：增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚功能，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

在黨的十八大報(bào)告中，將中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一并作為加快轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式。自此，中國(guó)特色城鎮(zhèn)化，在官方文件中被正式賦予了“新型”的含義。與黨的十七大報(bào)告相比，“增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚功能”“加快改革戶籍制度”“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新內(nèi)涵。同期，學(xué)術(shù)界代表性研究成果也反映了這種趨勢(shì)。蔡昉（2013）指出，戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化，不僅有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而且有助于提高經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率。田代貴、陳悅（2013）認(rèn)為，近幾年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了“重大輕小”的傾向，即大城市空間規(guī)模拓展日新月異，中小城市被嚴(yán)重邊緣化，小城鎮(zhèn)幾乎停滯不前。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要更加注重中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。張占斌（2016）提出，加快破除制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的難點(diǎn)問(wèn)題，是踐行共享發(fā)展理念、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必由之路。

由此可見(jiàn)，增強(qiáng)中小城市集聚功能，是緩解大城市過(guò)度膨脹與中小城市、小城鎮(zhèn)相對(duì)衰落并存的主要手段；加快戶籍制度改革、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決城市內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)的重要抓手。

4.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展期內(nèi)涵：以城市群為主體形態(tài)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，綠色發(fā)展

在前期新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵探索基礎(chǔ)之上，黨的十九大報(bào)告中的城鎮(zhèn)化方針對(duì)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵進(jìn)行了升華與完善，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”“完成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線的劃定工作”。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展期的內(nèi)涵為新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。同期，學(xué)術(shù)界代表性研究成果也反映了這種趨勢(shì)。方創(chuàng)琳（2019）指出，提升新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展整體協(xié)同性的一個(gè)重要載體就是加快城市群建設(shè)，即增強(qiáng)城市群內(nèi)部中心城市的輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展城市群中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，最終促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。陳明星等（2019）認(rèn)為，積極推動(dòng)具備一定條件的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，使農(nóng)民工群體和城市弱勢(shì)群體共享城市基本公共服務(wù)，為2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)、全體人民共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。高曉路等（2019）指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速擴(kuò)張和無(wú)序蔓延帶來(lái)了嚴(yán)重的人居環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展大有裨益。

簡(jiǎn)而言之，以城市群為主體形態(tài)指明了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間形式；加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，同時(shí)是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)；完成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線的劃定工作，是綠色發(fā)展理念在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的實(shí)踐要求。

（二）新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的理論邏輯

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，在不同階段，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的側(cè)重點(diǎn)略有差異。新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的邏輯關(guān)系如圖1所示。

圖1 新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)示意圖

黨的十六大召開(kāi)前后，在充分發(fā)揮中國(guó)“無(wú)限”潛在農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)、全面融入全球大分工的背景下，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略（任杲、宋迎昌，2019）。同時(shí)，考慮到減輕城市建設(shè)壓力，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、合理發(fā)展小城鎮(zhèn)、引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化萌芽期的主要內(nèi)涵。

黨的十七大召開(kāi)前后，一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大，粗放型增長(zhǎng)方式尚未根本改變；另一方面，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績(jī)，同時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后的局面依然存在?；诖耍浞职l(fā)揮大城市集聚效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)，形成輻射作用大的城市群，提升我國(guó)城鎮(zhèn)化效率；更加鮮明地提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來(lái)的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，成為當(dāng)時(shí)新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。

黨的十八大召開(kāi)前后，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平大幅提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本形成，逐步消除制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制機(jī)制障礙，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要目標(biāo)。在此背景下，加快改革戶籍制度、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為新型城鎮(zhèn)化的新內(nèi)涵。此外，考慮到大城市發(fā)展“過(guò)密”與中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展“過(guò)疏”的實(shí)際，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚功能充實(shí)了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)既切實(shí)關(guān)系到人民的切身利益，同時(shí)也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。進(jìn)而，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果；以城市群為主體形態(tài)，發(fā)揮大中小城市和小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相應(yīng)作用，構(gòu)成了新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。同期，綠色發(fā)展成為我國(guó)新發(fā)展理念的重要組成部分，以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線劃定為代表的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，賦予了新型城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的新內(nèi)涵。

新型城鎮(zhèn)化的概念是在中國(guó)語(yǔ)境下提出的，其內(nèi)涵具有鮮明的中國(guó)特色，具備四個(gè)基本特征：一是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為核心，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強(qiáng)調(diào)城與鄉(xiāng)的融合；三是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)是城市群，強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；四是新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求是綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一。新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)是圍繞上述四個(gè)特征展開(kāi)的，同時(shí)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，兼具時(shí)代性與系統(tǒng)性。

三、新型城鎮(zhèn)化制約因素探析

“以人為核心”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“以城市群為主體形態(tài)”“綠色發(fā)展”是新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)中的本質(zhì)特征，探討新型城鎮(zhèn)化發(fā)展制約因素，也應(yīng)從這四個(gè)方面展開(kāi)剖析。具體地，新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化制約因素主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：就“以人為核心”而言，城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距過(guò)大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程還有很長(zhǎng)的路要走；就“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”而言，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，城鄉(xiāng)二元空間結(jié)構(gòu)明顯；就“以城市群為主體形態(tài)”而言，以大城市為依托的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局尚未形成，城鎮(zhèn)化發(fā)展效率具有提升空間；就“綠色發(fā)展”而言，城鎮(zhèn)化集約發(fā)展程度有待提高，城鎮(zhèn)生態(tài)文明新秩序仍需完善。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度偏低

（2）促進(jìn)企業(yè)獲取較高利潤(rùn)。金融行業(yè)的利潤(rùn)較高，甚至高于許多行業(yè)的平均利潤(rùn)，企業(yè)為達(dá)到利潤(rùn)最大化自發(fā)“由產(chǎn)而融”，這是激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)融結(jié)合的重要因素。

城鎮(zhèn)化是人口和產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，以及城市文明普及化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。以城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)化率持續(xù)攀升為主要表現(xiàn)形式。改革開(kāi)放后，在人民公社、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)等制度逐步取消背景下，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口數(shù)由1978年的17245 萬(wàn)人，增加至2020 年的90220 萬(wàn)人；相應(yīng)地，城鎮(zhèn)化率也由17.92%上升至63.89%。然而，受制于戶籍制度，以及城市勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)福利保障等制度的限制，中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未全部妥善融入城鎮(zhèn)生活，市民化程度偏低，表現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在巨大缺口。

2000—2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率變動(dòng)趨勢(shì)，詳見(jiàn)圖2。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)率分別為2.88%、2.81%，相差甚微，但這仍無(wú)法掩蓋常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距。2000年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為36.22%和26.08%，兩者相差10.14 個(gè)百分點(diǎn)；2020 年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別上升至63.89%、45.40%，兩者差值擴(kuò)大為18.49 個(gè)百分點(diǎn)。就絕對(duì)值而言，2000 年常住人口數(shù)與戶籍人口數(shù)的差值，由13652.59 萬(wàn)人，增加至2020 年的26188.85 萬(wàn)人，反映出在中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化還有很長(zhǎng)的路要走。

圖2 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率變動(dòng)趨勢(shì)

2.城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大

城鄉(xiāng)差別之所以存在，關(guān)鍵在于城市是現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的集聚地，而農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。因現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)相較于農(nóng)業(yè)而言，對(duì)于土地等自然條件依附較少，故其全要素生產(chǎn)率較高，突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)居民人均收入水平高于農(nóng)村居民。一方面，出于對(duì)更高收入的追求，在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者會(huì)涌入城市，尋求新的工作崗位；另一方面，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌現(xiàn)，也迫使一部分農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移。從本質(zhì)上講，城鄉(xiāng)之間的收入差距在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，也形成了鮮明的二元空間結(jié)構(gòu)。

2000—2020年，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民實(shí)際人均可支配收入變動(dòng)趨勢(shì)（見(jiàn)圖3）。以1978年為基期，中國(guó)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民實(shí)際人均可支配收入分別由2000 年的1312.82 元和654.11 元，上升為2020年的5935.33元和2864.65元。就增長(zhǎng)速度而言，城鎮(zhèn)居民實(shí)際人均可支配收入年均增長(zhǎng)率高于農(nóng)村居民0.17個(gè)百分點(diǎn)。新時(shí)期推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需進(jìn)一步加大促進(jìn)農(nóng)村居民增收力度，縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民實(shí)際人均可支配收入差距，最終為達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)服務(wù)。

圖3 城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民實(shí)際人均可支配收入變動(dòng)趨勢(shì)

3.以大城市為依托的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局尚未形成

伴隨著專(zhuān)業(yè)化分工的深入發(fā)展，企業(yè)和人口具有向城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)。相較于鄉(xiāng)村分散化的布局方式，小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市等城鎮(zhèn)化空間集聚形態(tài)，有助于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集聚經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢(shì)，提升資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。一般而言，大城市具有較中小城市更大的集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，在改善勞動(dòng)力素質(zhì)、提升資本流轉(zhuǎn)速度、增進(jìn)全要素生產(chǎn)率等層面具有顯著優(yōu)勢(shì)。

2019 年城市規(guī)模與全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值散點(diǎn)圖，如圖4所示?？v軸為全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值，用以表征城市全要素生產(chǎn)效率。一般地，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值越大，城市全要素生產(chǎn)率也就越高。橫軸為市轄區(qū)常住人口數(shù)，2014 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔。受制于數(shù)據(jù)可得性，在此使用市轄區(qū)常住人口數(shù)進(jìn)行替代，用以表征城市規(guī)模。顯然，城市規(guī)模與城市全要素生產(chǎn)率呈正相關(guān)關(guān)系，散點(diǎn)圖擬合曲線表明，市轄區(qū)常住人口數(shù)增加一個(gè)單位，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值提升0.0059個(gè)單位。當(dāng)前，以對(duì)流動(dòng)人口管理為標(biāo)志的行政分割現(xiàn)象較為嚴(yán)重，一定程度上影響了勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素向規(guī)模較大城市集聚，城鎮(zhèn)化發(fā)展效率仍具明顯的提升空間。

圖4 2019年城市規(guī)模與全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值散點(diǎn)圖

城鎮(zhèn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的集聚地，繼而在單位面積內(nèi)污染物排放量、能耗強(qiáng)度、建設(shè)成本等遠(yuǎn)高于農(nóng)村。同時(shí)，在片面追求城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的思想導(dǎo)向下，中國(guó)城鎮(zhèn)化粗放擴(kuò)張，致使部分城市承載能力減弱，環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承載的限度內(nèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的應(yīng)有之義。

考慮到在全國(guó)層面，城鎮(zhèn)污染物排放量和能耗強(qiáng)度等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不具連續(xù)性。在此，以城鎮(zhèn)人口和城市建設(shè)用地面積變動(dòng)趨勢(shì)為例，反映當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的綠色發(fā)展挑戰(zhàn)（見(jiàn)圖5）。2005年全國(guó)城鎮(zhèn)人口、城市建設(shè)用地面積分別為56212 萬(wàn)人、31765.7 平方千米，伴隨著中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2019年分別上漲至84843萬(wàn)人、58355.29平方千米，年均增速分別為2.98%、4.44%，即中國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)張速度平均每年快于城鎮(zhèn)人口增速1.46個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展集約程度較低?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化邁入成熟階段，還將會(huì)有數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活，城鎮(zhèn)能源資源消耗強(qiáng)度具有加大趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展將面臨更大挑戰(zhàn)。

圖5 城鎮(zhèn)人口與城市建設(shè)用地面積變動(dòng)趨勢(shì)

四、主要結(jié)論及政策建議

在復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存背景下，全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，需以持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為重要抓手，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。本文在梳理新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及發(fā)展路徑現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵演進(jìn)的邏輯機(jī)理，結(jié)合發(fā)展實(shí)際，探析了中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素，得出如下主要結(jié)論，并提出政策建議。

1.主要結(jié)論

第一，新型城鎮(zhèn)化是在中國(guó)語(yǔ)境下提出的，具有鮮明的中國(guó)特色，經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵逐步完善。黨的十六大和黨的十七大報(bào)告提出走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，為新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)，黨的十八大報(bào)告賦予了城鎮(zhèn)化“新型”的含義，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵正式形成，黨的十九大報(bào)告將綠色發(fā)展理念融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求中，使新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵更具時(shí)代特征。

第二，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵在遵循“以人為核心”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“以城市群為主體形態(tài)”“綠色發(fā)展”四大本質(zhì)特征基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際不斷豐富，兼具時(shí)代性與系統(tǒng)性。以人為核心是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，以城市群為主體形態(tài)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間形式，綠色發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求。

第三，從當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)情況來(lái)看，存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度偏低、城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大、以大城市為依托的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局尚未形成、城鎮(zhèn)化發(fā)展集約程度有待提高等問(wèn)題，顯著制約著新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

2.政策建議

新發(fā)展階段，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程、著實(shí)提高農(nóng)村居民收入水平、加速構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)規(guī)模體系、注重完善城鎮(zhèn)生態(tài)文明新秩序是持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要抓手。

第一，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。一是建立健全落戶制度。一方面，健全北京、上海等超大城市、特大城市的積分落戶制度，為普通勞動(dòng)者提供落戶機(jī)會(huì)；另一方面，全面放開(kāi)大中小城市和建制鎮(zhèn)的落戶限制，在遵循農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿原則下提供落戶服務(wù)。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)教育體系、醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)體系、社會(huì)保障體系等，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，確保未在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本上能與城鎮(zhèn)居民享受同等公共服務(wù)。三是優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。各級(jí)政府應(yīng)按照各地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模和市民化成本等，動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支持力度。

第二，著實(shí)提高農(nóng)村居民收入水平。一是通過(guò)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)與第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為農(nóng)民增收提供基礎(chǔ)。二是按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、多元?jiǎng)?chuàng)辦、市場(chǎng)運(yùn)作”的思路，大力發(fā)展各種類(lèi)型的農(nóng)村新型合作組織，助推農(nóng)民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收。三是建立健全農(nóng)民土地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制等，維護(hù)農(nóng)民根本利益。

第三，加速構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)規(guī)模體系。在加快城鎮(zhèn)間軌道交通、高速公路、高速鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，逐步形成分工明確的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。超大城市、特大城市、大城市等應(yīng)著重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，逐步將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)向周邊城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；對(duì)于中小城市，應(yīng)充分依托自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接超大城市、特大城市、大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，著力推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚，提升發(fā)展效率；對(duì)于小城鎮(zhèn)，應(yīng)充分利用自身資源優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入周邊城市發(fā)展，為之提供生產(chǎn)生活配套支持。

第四，注重完善城鎮(zhèn)生態(tài)文明新秩序。一是就生產(chǎn)而言，要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚優(yōu)勢(shì)，通過(guò)采用新手段、新技術(shù)，促進(jìn)廢水、廢氣、固體廢物集中化處理，提升治污效率，降低治污成本。二是就生活而言，要根據(jù)常住人口的規(guī)模與分布特點(diǎn)，統(tǒng)籌布局學(xué)校、醫(yī)院、文體場(chǎng)所等公共設(shè)施，提升公共設(shè)施的使用效率，建設(shè)集約型城市。