長江流域水權(quán)交易機制建設(shè)的現(xiàn)實需求及推進策略

摘要：為了解長江流域水權(quán)交易現(xiàn)狀，準確把握長江流域水權(quán)交易的探索空間和可能方向，對長江流域19?。ㄊ?、區(qū)）水權(quán)交易實踐進行了充分調(diào)研。在深入分析長江流域水權(quán)交易的現(xiàn)實需求以及面臨的主要問題基礎(chǔ)上，以需求為指引、以問題為導(dǎo)向，提出了建立倒逼和激勵機制、擴大可交易水權(quán)范圍、健全水權(quán)交易制度建設(shè)、搭建流域性交易平臺等長江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機制建設(shè)的推進策略。研究成果可為南方豐水地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供參考。

關(guān) 鍵 詞：水權(quán)交易; 長江流域; 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn); 水權(quán)確權(quán); 可交易水權(quán)

中圖法分類號： TV213.4

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.04.007

0 引 言

水權(quán)交易制度是現(xiàn)代水資源管理的一項重要制度，既是市場經(jīng)濟條件下高效配置水資源的途徑之一，也是建立政府與市場兩手發(fā)力的現(xiàn)代水治理體系的重要組成內(nèi)容。國家對水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)高度重視，在黨中央和國務(wù)院的政策文件以及重大規(guī)劃中，多次對水權(quán)制度建設(shè)作出重要部署。2021年4月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，明確要求探索在長江、黃河等重點流域創(chuàng)新完善水權(quán)交易機制。開展水權(quán)交易機制研究，既是中央政策文件要求，也是深入探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要途徑，具有理論價值和實踐意義。

中國水權(quán)交易研究起步于2000年，過去20多年間涌現(xiàn)出大量研究成果，研究熱點呈現(xiàn)出顯著的時間階段性特點，大致可以分為3個發(fā)展階段：2000～2007年為基礎(chǔ)理論探索階段，這一階段研究成果以法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)為研究視角[1]，研究水權(quán)交易的法律基礎(chǔ)、探討水市場在中國的必要性和可行性[2]、介紹國外水權(quán)交易經(jīng)驗[3-4]。2008～2013年為關(guān)鍵技術(shù)探索階段，這一階段的研究視角逐漸放寬，研究范圍逐漸擴大，對水權(quán)交易的內(nèi)在機制[5]與水權(quán)市場的定量模擬[6-7]、交易規(guī)則與定價[8]等關(guān)鍵技術(shù)有了深入研究。2014至今為充分實踐階段，不同于前期的理論和技術(shù)探討，這一時期中國水權(quán)交易的研究與新時代水利改革政策結(jié)合更加緊密，受新時代水利改革發(fā)展政策以及“十六字”治水思路的推動，出現(xiàn)大量以中國水權(quán)市場實踐和交易試點工作為研究對象的成果，研究重心偏向水權(quán)交易的實用性角度，包括水權(quán)交易的機制設(shè)計[9]、南方豐水地區(qū)的水權(quán)交易[10]、流域水權(quán)交易[11]、水權(quán)交易平臺建設(shè)[12]等。總體來看，中國水權(quán)交易領(lǐng)域的研究取得了較大進展，對水權(quán)相關(guān)概念、水權(quán)交易機制建設(shè)等相關(guān)問題進行了探討。但由于中國水權(quán)交易市場發(fā)育緩慢、水權(quán)交易實踐多發(fā)生在北方干旱缺水地區(qū)，已有研究成果存在較強的區(qū)域性，對中國南方豐水區(qū)的水資源稟賦和取用水特點考慮不足，適應(yīng)豐水區(qū)特點的水權(quán)交易機制研究較為薄弱，難以滿足長江流域水權(quán)改革的新要求。

為了解長江流域水權(quán)交易現(xiàn)狀，準確把握長江流域水權(quán)交易的探索空間和可能方向，有針對性地促成水權(quán)交易，長江水利委員會水資源管理局組建了長江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機制調(diào)研組（以下簡稱調(diào)研組）。調(diào)研組開展了文獻查閱、資料收集、實地考察、函調(diào)、專題培訓(xùn)、會議研討、專家咨詢等多種形式的調(diào)研，以水權(quán)交易的實現(xiàn)過程為主線，在系統(tǒng)梳理長江流域水權(quán)交易范圍、水權(quán)確權(quán)、制度建設(shè)、交易類型及方式、水市場培育以及交易平臺建設(shè)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)長江流域水權(quán)交易機制存在的問題，立足長江流域水資源稟賦特點和管理需求，創(chuàng)新性提出了長江流域水權(quán)交易機制建設(shè)的思路及實現(xiàn)途徑，以期為豐水地區(qū)水權(quán)交易機制建設(shè)提供參考。

1 長江流域水權(quán)交易實踐總體情況

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。依據(jù)我國《憲法》第9條和《水法》第3條規(guī)定，水資源所有權(quán)屬于國家。2016年通過《水權(quán)交易管理暫行辦法》第2條界定可以交易的水權(quán)僅限于水資源使用權(quán)。水權(quán)交易是在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場機制實現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。

水權(quán)交易是水權(quán)制度建設(shè)的最終目標。2000年義烏市和東陽市的水權(quán)交易，標志著中國水權(quán)改革實踐探索的開始。隨著水利改革的深化，黨中央、國務(wù)院將水權(quán)改革作為一項重點任務(wù)[13]。2014～2018年期間，先后開展了水權(quán)交易試點和農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。據(jù)中國水權(quán)交易所公布的數(shù)據(jù)顯示，水權(quán)交易的實踐主要集中在黃河、西北內(nèi)陸河流以及華北、西北等水資源短缺地區(qū)。北方缺水地區(qū)水權(quán)交易的市場需求客觀存在，主要為解決工業(yè)、農(nóng)業(yè)的用水矛盾，呈現(xiàn)買方需求大、實踐起步早、制度建設(shè)相對較完備等特點。部分豐水地區(qū)，如浙江、廣東、江西等地也有交易案例[14]，但多數(shù)省份的水權(quán)改革還停留在對水權(quán)確權(quán)、交易類型拓展等探索階段，由于缺乏交易買方，大部分地區(qū)水權(quán)改革實踐尚未邁出實質(zhì)性步伐。

與黃河流域等水權(quán)交易實踐起步較早、案例較為豐富的流域相比，長江流域開展水權(quán)交易的現(xiàn)實基礎(chǔ)和目的明顯不同。長江流域水權(quán)交易的前提不是水資源短缺，因此缺乏交易的客觀需求[15]。水資源總量豐沛導(dǎo)致長江流域開展水權(quán)交易的目的并不局限于水資源的優(yōu)化配置與合理利用，而在于通過水權(quán)交易機制的建立優(yōu)化以行政管理為主的水資源管理模式，并理順取水許可與水權(quán)的關(guān)系，以推進長江流域水資源的集約節(jié)約利用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長江流域水權(quán)交易機制建設(shè)有了不同程度的探索，截止至2021年底19省（區(qū)、市）均已開展水權(quán)確權(quán)工作和制度體系建設(shè)，重慶、江西、安徽、江蘇、貴州、甘肅、陜西、河南、廣東、浙江等10?。ㄊ校┮殉雠_水權(quán)交易的專門立法。隨著水權(quán)確權(quán)和制度建設(shè)等基礎(chǔ)工作的加深，湖南、江西、安徽、貴州、河南5省已在長江流域促成了水權(quán)交易實踐。

長江流域的水權(quán)交易主要依靠政府引導(dǎo)，并非純粹的市場行為，水權(quán)交易市場尚處于探索和培育階段，可以概括為總體不活躍、局部有需求。據(jù)中國水權(quán)交易所公布長江流域已完成的水權(quán)交易案例共有39筆[16]。由于有些交易案例由政府收儲，賣方和買方較多，同一筆交易在中國水權(quán)交易所備案多筆，根據(jù)上述5省水權(quán)改革報告，實際完成的案例共計11筆，其中用水戶間水權(quán)交易6筆，區(qū)域間水權(quán)交易（南水北調(diào)用水指標交易）4筆，灌區(qū)間水權(quán)交易1筆，已完成的水權(quán)交易多數(shù)發(fā)生在局部缺水或用水指標相對緊張的區(qū)域，詳見表1。

2 長江流域水權(quán)交易實踐存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，水資源相對豐沛的長江流域總體上缺乏水權(quán)交易的動力，局部水資源短缺或存在取用水限制條件的區(qū)域，水權(quán)交易的市場需求是客觀存在的，但在水權(quán)確權(quán)、交易制度和交易平臺建設(shè)方面還存在一些問題有待突破。

2.1 水權(quán)交易內(nèi)生動力不足

長江流域多數(shù)區(qū)域?qū)儆谪S水地區(qū)，居民生活、經(jīng)濟社會發(fā)展受水資源約束較少，用水矛盾不突出，水權(quán)交易缺少內(nèi)生動力，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1） 區(qū)域間水權(quán)交易需求弱。長江流域2020年用水總量控制指標為1 920億m3，2020年用水總量為1 624億m3，流域內(nèi)大部分地區(qū)的用水總量控制指標仍有富余，部分用水總量控制指標不足的地區(qū)，一般通過政府協(xié)調(diào)方式調(diào)整區(qū)域間用水總量控制指標，基本不會通過水權(quán)交易滿足區(qū)域新增用水需求。對于存在水資源短缺的局部地區(qū)，如貴州省等，山區(qū)地形溝壑縱橫，河流水系難以連通，建設(shè)用于水權(quán)交易的輸水工程成本高、難度大，難以激發(fā)交易需求。

（2） 取用水戶間水權(quán)交易動力少。取水戶存在用水需求時，基本選擇向水行政主管部門申請辦理取水許可，無償獲得許可水量，一般不會選擇通過水權(quán)交易有償獲得取用水量;已獲得水權(quán)的取用水戶，由于節(jié)水的投資成本大且較難通過水權(quán)交易獲得節(jié)水收益，從而導(dǎo)致水權(quán)的買賣雙方都缺乏交易動力。

（3） 灌區(qū)用水戶水權(quán)交易意愿低。長江中下游平原河網(wǎng)地區(qū)水系發(fā)達、水源眾多，不少地區(qū)灌溉引水與當(dāng)?shù)厮祷旌希r(nóng)戶大多自行取水灌溉，灌溉用水需求基本都能滿足，缺乏節(jié)水動力和交易動力。即便有交易需求的部分灌區(qū)，也因為水權(quán)交易量小、交易成本高、水權(quán)交易利潤極低，影響了交易積極性，使得農(nóng)戶之間的水權(quán)交易意愿不強，甚至有抵觸情緒。

2.2 水權(quán)確權(quán)難度大

水權(quán)確權(quán)到位是確保水權(quán)交易制度實施的關(guān)鍵要素，清晰的權(quán)屬分配是水權(quán)交易的前提。目前長江流域水權(quán)確權(quán)存在“確給誰、怎么確、確多少”的問題，體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1） 區(qū)域水權(quán)確權(quán)依據(jù)不充分。由于江河水量分配方案協(xié)調(diào)難度大，自2011年以來，長江流域共開展了23條跨省江河流域水量分配方案編制工作，截至目前僅漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、烏江、牛欄江、金沙江、沅江、綦江、御臨河等11個流域水量分配方案獲批復(fù)[17];截至2020年底，流域內(nèi)僅湖南、四川兩省全部完成省內(nèi)跨地市河流水量分配方案的批復(fù)。區(qū)域用水總量控制指標基本分解到2025年，部分區(qū)域2030年用水總量控制指標尚未分解，因而難以為區(qū)域水權(quán)確權(quán)提供清晰的邊界條件。

（2） 取水許可確權(quán)范圍有限。取水許可能夠清晰地為取用水戶確權(quán)，對于不直接取水的灌區(qū)用水戶和由自來水管網(wǎng)供水的用水戶，無法通過取水許可確定其用水權(quán)，且上述兩類用水戶數(shù)量多，用水復(fù)雜，確權(quán)工作量大。相應(yīng)地，對于取水卻不直接用水的配置工程、供水工程等，對其配置水資源或供水的確權(quán)不明確、不統(tǒng)一，易與配置或供水對象重復(fù)確權(quán)。

（3） 未納入取水許可的水資源缺乏確權(quán)途徑。使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘，以及雨水、中水、淡化海水等非常規(guī)水，由于不需要辦理取水許可手續(xù)，而缺乏確權(quán)途徑，且上述水資源不穩(wěn)定或利用技術(shù)要求高，確權(quán)難以規(guī)范。

2.3 水權(quán)交易制度建設(shè)滯后

水權(quán)交易制度體系是水權(quán)交易的保障。雖然長江流域19?。ㄊ?、區(qū)）均已開展了水權(quán)交易制度建設(shè)，但制度建設(shè)總體上滯后于水權(quán)交易機制，甚至制度建設(shè)在一定程度上制約了水權(quán)交易機制[18]，主要問題如下：

（1） 現(xiàn)行水資源管理制度對水權(quán)交易的支持不足。依據(jù)現(xiàn)行取水許可管理法規(guī)，取水戶因生產(chǎn)規(guī)模縮減、節(jié)水改造等多種原因，導(dǎo)致用水量減少的，延續(xù)取水審批應(yīng)根據(jù)實際用水核減許可水量;因擴大生產(chǎn)規(guī)模，需要增加取水的，可以重新開展水資源論證，重新申請取水，這些制度設(shè)計無形中制約了水權(quán)交易的發(fā)展。

（2） 水權(quán)交易的配套法律規(guī)范不完善?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》的制度設(shè)計更多針對北方缺水地區(qū)的水權(quán)交易，就辦法的核心內(nèi)容而言，主要是從行政管理層面對水權(quán)交易進行了規(guī)范，對于水權(quán)交易的關(guān)鍵技術(shù)問題、交易流程等配套工作內(nèi)容涉及的較少，水權(quán)交易主體的權(quán)利和責(zé)任等內(nèi)容亦不明確。各類用水權(quán)的確權(quán)、登記、交易等行為與現(xiàn)行的《取水許可和水資源費征收管理條例》未能有效銜接。

（3） 水權(quán)交易的監(jiān)督機制不完善。水權(quán)交易雙方完成交易后，地方水行政主管部門僅掌握上報的交易信息，一旦出現(xiàn)水權(quán)交易糾紛、水權(quán)違規(guī)轉(zhuǎn)讓使用等違規(guī)行為，監(jiān)管層面缺乏準確的界定依據(jù)，不利于維護水權(quán)交易市場的正常運行。

2.4 流域性水權(quán)交易平臺建設(shè)滯后

水權(quán)交易平臺是推進水權(quán)交易、活躍水市場的重要媒介和支撐。除國家級水權(quán)交易平臺以外，全國范圍內(nèi)省級水權(quán)交易平臺的建設(shè)主要有3種類型。① 在國家級水權(quán)交易平臺上搭建本區(qū)域所需的交易板塊或分中心;② 依托所在地區(qū)既有產(chǎn)權(quán)交易平臺拓展水權(quán)交易功能，不再單獨設(shè)立水權(quán)交易平臺;③ 新建獨立的水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心。長江流域水權(quán)交易平臺建設(shè)主要是以省級或市級為主，其中省級平臺主要以已有產(chǎn)權(quán)交易平臺為建設(shè)載體，單獨新設(shè)省級水權(quán)交易中心的情形較少，具體建設(shè)情況見表2。由于缺乏流域性的水權(quán)交易平臺，難以更高效、更低成本的方式促進跨省、跨流域的水權(quán)交易。

3 長江流域水權(quán)交易機制建設(shè)的現(xiàn)實需求

在水資源相對豐富、用水矛盾總體不突出的長江流域探索開展水權(quán)交易，既有貫徹落實中央政策的要求，也有優(yōu)化流域水資源配置、推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)促進水資源高效利用與節(jié)約保護和強化取用水管理的現(xiàn)實需求。

3.1 優(yōu)化流域水資源配置的需求

長江作為國家重要的戰(zhàn)略水源地，通過南水北調(diào)東、中、西線工程，形成長江流域向北方戰(zhàn)略性輸水通道，因此長江流域承擔(dān)著國家水資源配置的艱巨任務(wù)。根據(jù)《長江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》[19]數(shù)據(jù)統(tǒng)計，長江流域已建成與即將建設(shè)的調(diào)水工程調(diào)水規(guī)模約400億m3，其中向流域外調(diào)水230億m3，規(guī)劃超過500億m3。為落實十九屆五中全會關(guān)于實施國家水網(wǎng)工程的決策部署，水利部印發(fā)了《關(guān)于實施國家水網(wǎng)重大工程的指導(dǎo)意見》及《“十四五”時期實施國家水網(wǎng)重大工程實施方案》，明確提出推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展、實施跨流域跨區(qū)域重大引調(diào)水工程的主要任務(wù)。在國家水網(wǎng)重大工程建設(shè)進程中，需要創(chuàng)新工程體制機制，改變過去主要依靠行政計劃調(diào)配的傳統(tǒng)模式，在水資源配置中引入水權(quán)交易機制，通過市場方式彌補行政手段靈活性差、協(xié)調(diào)成本高等不足，借由政府和市場兩手發(fā)力，促進水資源更高效更優(yōu)化配置。

3.2 實現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價值的需求

由于水資源的公共物品屬性較強，水資源的市場供需和資源稀缺程度未能得到充分體現(xiàn)，加之水資源存在確權(quán)難、交易難、計量難、變現(xiàn)難等問題導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品價值被嚴重低估，水生態(tài)產(chǎn)品價值無法實現(xiàn)。因此，基于長江流域水資源的市場供需、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素，有必要探索建立水權(quán)交易機制，形成生態(tài)環(huán)境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向，提高水生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的能力。

3.3 水資源高效利用與節(jié)約保護需求

長江流域總體水量豐沛，但流域內(nèi)區(qū)域性、時段性、水質(zhì)性、指標性缺水的情況仍不同程度存在。水權(quán)交易對于流域水資源高效利用與節(jié)約保護有積極推動作用。在水權(quán)交易利益激勵下，通過節(jié)水措施將節(jié)余水權(quán)統(tǒng)一收儲，再出售給有新增用水需求的用水戶，可實現(xiàn)行業(yè)間水資源的市場化再分配，提高行業(yè)用水效率，并能促進節(jié)水減污，實現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)價，激勵水質(zhì)保護。

3.4 解決取用水管理難題的需求

取水許可制度是我國水資源管理的一項基本制度，體現(xiàn)了國家對水資源權(quán)屬的統(tǒng)一管理。經(jīng)過近30 a的實施，為維護良好的用水秩序，保障取用水單位和個人的合法取水權(quán)益做出了重要貢獻。隨著長江流域經(jīng)濟社會的發(fā)展，取用水方式逐漸多元化，取用水矛盾日益突出，一些取用水管理中的問題難于通過現(xiàn)行取水許可制度解決，亟需通過建立水權(quán)制度進一步完善水資源管理。

4 長江流域水權(quán)交易機制建設(shè)的推進策略

面對水權(quán)交易動力不足、確權(quán)難度大、制度建設(shè)滯后的局面，長江流域水權(quán)交易機制的建設(shè)迫切需要創(chuàng)新思路、高位推動和主動作為。本文探討了建立倒逼機制培育買方、建立激勵機制培育賣方、擴大可交易水權(quán)范圍、健全政策法規(guī)體系、搭建水權(quán)交易平臺以及強化監(jiān)管機制等6項措施和策略。

4.1 建立倒逼機制培育買方

在水資源剛性約束下，即使水資源豐富地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展也可能受制于用水總量控制指標的約束。通過嚴控區(qū)域用水總量，建立區(qū)域取水許可限批制度，可以形成倒逼機制，引導(dǎo)通過水權(quán)交易滿足新增用水需求，培育水權(quán)交易買方。

（1） 嚴控區(qū)域用水總量控制指標。用水總量控制指標或江河水量分配指標分解后，不得隨意調(diào)整，通過嚴控用水總量控制指標刺激水權(quán)交易需求。即用水總量達到或接近區(qū)域用水總量控制指標或江河水量分配指標的地區(qū)，有新增用水需求的，可以向有余量的其他地區(qū)購買用水總量控制指標。

（2） 已建?。ü┧こ谈淖児┧蝿?wù)的，可以通過不同任務(wù)受益者之間的水權(quán)交易，破解無法獲得取水許可證的問題。由于現(xiàn)實用水需求變化，一些已建?。ü┧こ虒嶋H取水用途或不同用途的取水規(guī)模發(fā)生了改變。按照現(xiàn)行取水許可制度，開發(fā)任務(wù)或不同用途取用水量與取水項目核準、可研、初設(shè)等成果不一致的，無法獲批取水許可申請、取得取水許可證。同時，受限于目前的工程項目管理程序，開發(fā)任務(wù)難以通過原審批程序進行調(diào)整，導(dǎo)致這種與開發(fā)任務(wù)不一致的取用水游離于取水許可管理之外，通過不同用途間的水權(quán)交易，可以解決此類工程無證取水問題。

（3） 未納入取水許可管理的工業(yè)用水戶的用水權(quán)，允許其開展用水權(quán)交易，以此實現(xiàn)對這部分用水的用途管制。隨著城市集中供水的發(fā)展，越來越多的工業(yè)企業(yè)用水將自備水源改為市政供水管網(wǎng)供水，一些工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)甚至建有專門的水廠。按照取水許可相關(guān)管理法規(guī)，由供水工程、提水工程、市政供水管網(wǎng)等供水的建設(shè)項目，不需要辦理取水許可證，往往未落實取水用途管制或用水效率管控。通過明確公共供水管網(wǎng)中工業(yè)用水對象的用水權(quán)，將其納入計劃用水管理，對于采取節(jié)水措施節(jié)余的用水量或因市場波動減少生產(chǎn)結(jié)余的年度用水量，允許其在供水管網(wǎng)內(nèi)進行水權(quán)交易，不僅可以實現(xiàn)這類用水的用途管制，還可以利用市場手段調(diào)動企業(yè)節(jié)約用水的積極性。

（4） 因市場波動擴大生產(chǎn)造成的年度超計劃、超許可取用水的情形，可以通過年度水權(quán)交易方式獲得新增用水量。根據(jù)取水許可制度，超計劃用水實行累進加價政策，超許可取水應(yīng)處以罰款，由于項目規(guī)模未變，僅僅是年度取水量的波動，申請增加取水量無法獲批，出現(xiàn)“年年罰款、年年超標”的尷尬局面。在加強定額管理的基礎(chǔ)上，允許企業(yè)通過購買其他企業(yè)的年度閑置水量這類水權(quán)交易，可以避免行政處罰或累進加價，破解超許可取水的窘境。

（5） 對于存在用水矛盾的取水申請，鼓勵通過水權(quán)交易解決利益沖突。隨著水權(quán)意識的增強，人們越來越關(guān)注自己的取用水權(quán)益，同意其取用水的承諾函的簽署難度越來越大，甚至補償協(xié)議都難于達成一致，增加了行政協(xié)調(diào)難度。通過建立水權(quán)交易機制，以市場買賣的方式自行解決利益紛爭，可以減少行政審批成本。

（6） 在禁止新增取水的特定區(qū)域內(nèi)，規(guī)定通過水權(quán)交易置換水量，解決新建或擴大取水項目的用水需求。在超采區(qū)等禁止新增取水的特定區(qū)域內(nèi)，確有必要新建或擴大取水的項目，通過水權(quán)交易購買其他已建項目的水權(quán)，既能在不增加超采區(qū)取用水總量的前提下解決新增用水需求，又能促進水資源開發(fā)利用從低效益向高效益行業(yè)轉(zhuǎn)移。

4.2 建立激勵機制培育賣方

賣方市場的不活躍主要是由于實踐中難以通過水權(quán)交易獲得收益，因此需要建立激勵機制培育賣方，建議可在水權(quán)交易實踐中探索實施并完善如下激勵機制：

（1） 區(qū)域用水指標轉(zhuǎn)讓激勵。對于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的地區(qū)應(yīng)該給予更多的政策優(yōu)惠，方式可包括水資源費分成、財政轉(zhuǎn)移支付、高新項目支持和生態(tài)補償?shù)龋黾訁^(qū)域水資源節(jié)約保護和轉(zhuǎn)讓富余用水指標的動力。對于區(qū)域預(yù)留的用水總量控制指標，可以通過水權(quán)交易平臺或收儲中心預(yù)先收儲，預(yù)留指標的分配可以采用水權(quán)交易方式。

（2） 用水戶節(jié)水水量轉(zhuǎn)讓獎勵機制。鼓勵引導(dǎo)取用水戶積極開展節(jié)水，并將節(jié)余水量參與水權(quán)交易獲得利潤，還可以建立易于操作的取用水戶節(jié)水獎勵或補貼機制。

（3） 鼓勵農(nóng)戶間開展水權(quán)交易。對積極推廣應(yīng)用工程節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的用水主體給予獎勵，獎勵標準應(yīng)依據(jù)定額用水量與實際用水量之間的節(jié)約水量計算確定。

（4） 激勵水資源重新配置的山塘、水庫參與交易。對于已經(jīng)實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為生活和工業(yè)用水的部分山塘、水庫，鼓勵其將轉(zhuǎn)變用途的水資源用于交易，既可以彌補山塘水庫除險加固和安全運行的資金缺口，又能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用，形成經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民受益、山塘水庫運維有保障的多贏局面。

（5） 鼓勵社會資本進入水權(quán)交易。引導(dǎo)和鼓勵第三方進入節(jié)水領(lǐng)域，節(jié)水服務(wù)企業(yè)為用水戶募集資本、集成先進技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理等服務(wù)，以分享節(jié)水效益方式收回投資、獲取收益。

4.3 擴大可交易水權(quán)范圍

雖然《水權(quán)交易管理暫行辦法》中提出“水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)”，但沒有給出明確的界定和詮釋，在實際工作中，同時出現(xiàn)水權(quán)、水資源使用權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)等概念，概念間有相似性，這對可交易水權(quán)范圍的理解也易造成一些混淆[20]。本文認為，可交易水權(quán)的范圍并不等同于水權(quán)的范圍，可交易水權(quán)是指初始水權(quán)分配后，能夠開展交易并可以通過交易獲益的水權(quán)。為了促進水權(quán)交易，可對現(xiàn)行規(guī)定的水權(quán)交易范圍，即可交易水權(quán)進一步擴大，不僅包括區(qū)域初始水權(quán)確定后未使用的閑置水量、獲得取水許可權(quán)后通過節(jié)水措施節(jié)約的水量，還可以涵蓋城市管網(wǎng)中工業(yè)用水戶節(jié)約的水量、農(nóng)村集體組織所有的水塘（水庫）中的水量、非常規(guī)水等。按照不同類型，長江流域可交易水權(quán)的范圍詳見表3。

4.4 健全政策法規(guī)保障交易

適時啟動《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《水權(quán)交易管理暫行辦法》等與水權(quán)交易相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，在法律法規(guī)的修訂過程中，進一步明確水權(quán)種類和可交易范圍，在法律制度設(shè)計上，增強水權(quán)交易與水資源管理配置、取水許可管理的有效銜接，對可交易水權(quán)的范圍、水權(quán)交易主體的權(quán)利和責(zé)任、交易流程、交易定價規(guī)則、交易過程等內(nèi)容予以明確，填補現(xiàn)有水權(quán)交易的制度空白。

鑒于法律法規(guī)的修訂需要等待合適的時機，在此之前，可以通過水利部發(fā)布規(guī)范性文件或指導(dǎo)意見的形式，通過先行出臺水權(quán)確權(quán)和交易監(jiān)管等相關(guān)制度，對制約水權(quán)交易開展的疑難問題予以明確，并加大水權(quán)交易的宣傳和實踐指導(dǎo)。

4.5 搭建交易平臺促進交易

目前長江流域內(nèi)已建的省級水權(quán)交易平臺僅有2家，更多注重于本行政區(qū)內(nèi)的水資源配置問題，對全流域的用水、需水管理缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致流域內(nèi)有交易需求的一方因為信息不對稱而無法完成交易。因而有必要搭建流域性水權(quán)交易平臺，發(fā)布專門流域性交易信息，提高信息匹配度，促進跨流域、跨行政區(qū)域的水權(quán)交易。初步設(shè)計平臺基本功能包括：① 提供交易信息;② 制定交易規(guī)則、撮合組織交易;③ 協(xié)助流域機構(gòu)監(jiān)督交易執(zhí)行;④ 第三方治理。

4.6 強化監(jiān)管機制規(guī)范交易

針對長江流域水權(quán)交易監(jiān)管層面的問題與需求，從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段層面完善監(jiān)管機制。在監(jiān)管主體的設(shè)置上，充分體現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理要求，由長江水利委員會依照法律法規(guī)和國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)，負責(zé)所管轄范圍內(nèi)水權(quán)交易的監(jiān)督管理。在監(jiān)管內(nèi)容上，以水權(quán)交易實施情況、取水許可變更、用途改變、交易報告和備案、信息公開、交易后評估等為主，對交易全過程及負外部性等風(fēng)險點進行識別并監(jiān)管，保障水權(quán)交易市場平穩(wěn)健康發(fā)展。在監(jiān)管手段上，補齊取用水計量短板，實現(xiàn)非農(nóng)取水口以及大中型灌區(qū)渠首取水口計量全覆蓋，實現(xiàn)規(guī)模以上取水口在線監(jiān)測計量全覆蓋。

5 結(jié)論及建議

長江流域雖然地處南方豐水地區(qū)，水權(quán)交易需求相對較低，但在用水總量達到或接近區(qū)域用水總量控制指標或江河水量分配指標的地區(qū)、已改變供水任務(wù)的?。ü┧こ獭⒁蚴袌霾▌訑U大生產(chǎn)造成的年度超計劃、超許可取用水等方面存在一定的交易空間和市場需求，水權(quán)交易是水資源配置與管理的有效補充，在長江流域建設(shè)水權(quán)交易機制確有需求且十分必要。然而，水權(quán)交易在長江流域的實踐尚不充分，亟待從市場培育和制度體系建設(shè)方面，激活市場需求，并通過創(chuàng)新交易機制、拓寬實施途徑來進行交易。同時，水權(quán)交易理論研究尚不深入，在政策法規(guī)與制度建設(shè)層面存在諸多與水權(quán)交易相背離、待修改完善的方面，存在可交易水權(quán)的概念、范圍、確權(quán)的方式方法、交易類型的拓展等有待進一步探索的問題，亟須圍繞關(guān)鍵技術(shù)問題開展基礎(chǔ)研究和系統(tǒng)研究。建議盡快完成水權(quán)確權(quán)工作并適時啟動《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《水權(quán)交易管理暫行辦法》等與水權(quán)交易密切相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，在相關(guān)法律法規(guī)修訂之前可先行出臺水權(quán)確權(quán)和交易監(jiān)管等相關(guān)制度，以規(guī)范和支撐水權(quán)交易機制建設(shè)和實施。

致 謝

長江水利委員會長江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機制調(diào)研組由長江委水資源管理局、長江科學(xué)院、長江水利水電開發(fā)集團組成，調(diào)研組成員有夏細禾、管光明、胡明、尹正杰、莊超、張虎、墨運濤、胡爽、沈思彤、萬中宇、夏偉、夏依依、姚立強、吳光東，對調(diào)研組全體成員的辛勤付出表示衷心感謝。

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（編輯：黃文晉）

Practical needs and promotion strategies for construction of water rights

trading mechanism in Yangtze River Basin

Water Resource Management Administration，Chagnjiang River Water Resource Commission of the

Ministry of Water Resources

（Water Resource Management Administration，Chagnjiang River Water Resource Commission of the Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：

For understanding the water rights trading status in Yangtze River basin and exploring future water rights trading space and direction，we fully investigated the practice of water rights trading in 19 provinces （cities and districts） in the Yangtze River Basin.With demand and problem as the guide，the promotion strategies of water rights trading mechanism construction in the Yangtze River Basin，such as establishing reverse force and incentive mechanism，expanding the scope of tradable water rights，perfecting the construction of water rights trading system，and building regional trading platform were put forward.The research results can be a path reference for the realization of the value of ecological products in water rich areas of South China of water abundant area.

Key words：

water rights trading;Yangtze River Basin;value realization of ecological products;confirmation of water rights;tradable water rights