城市更新視角下的空間治理模式研究

劉 超

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430000）

1 問題提出與文獻(xiàn)回顧

城市更新起源于西方國(guó)家，最初是為了解決城市中心區(qū)衰落、居住分化與社會(huì)沖突等整體性的城市問題而提出的。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程以改革開放為節(jié)點(diǎn)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)飛速發(fā)展，帶來(lái)了許多物質(zhì)財(cái)富，但同時(shí)諸多城市問題亦開始凸顯。城市用地面積、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)體系都發(fā)生了巨大變化，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在我國(guó)的提出與實(shí)施，“攤大餅”式的城市增量擴(kuò)張已不能滿足城市發(fā)展的需求，繼而轉(zhuǎn)向空間維度下的存量開發(fā)。發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，對(duì)城市更新的治理提出了新的挑戰(zhàn)，相對(duì)于增量開發(fā)中追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的線性需求，存量規(guī)劃從源頭起便要從多個(gè)角度展開思考。當(dāng)前城市更新主要涉及舊城改造、城中村建設(shè)、工業(yè)區(qū)改造和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面，直接或間接參與的利益攸關(guān)者眾多，關(guān)系復(fù)雜交錯(cuò)，政府、居民以及開發(fā)商作為三大利益主體，在治理與決策過(guò)程中各自角色也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此自上而下的傳統(tǒng)治理模式已不再適應(yīng)當(dāng)下城市更新的復(fù)雜需求。

治理是空間治理的概念源頭，在20世紀(jì)90年代于西方興起，與管理的最顯著區(qū)別在于其決策過(guò)程的多主體內(nèi)涵，涵蓋政府與社會(huì)市民的關(guān)系?？臻g治理不僅具有城市空間屬性特征，而且同時(shí)具備鄉(xiāng)村治理特征，有學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)涵本質(zhì)就是空間治理。諸多學(xué)者從“空間規(guī)劃”“城市治理”“城市政體”等多個(gè)方面進(jìn)行研究論述，在中國(guó)特色的背景下，中國(guó)鄉(xiāng)村治理除與城市相似的利益集團(tuán)關(guān)系外，更是包含了宗親關(guān)系、鄉(xiāng)紳關(guān)系等更為特殊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

在當(dāng)前城市更新的轉(zhuǎn)型階段，十分有必要在各類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)歸納，將城市發(fā)展進(jìn)程與治理模式結(jié)合分析，探尋出適應(yīng)中國(guó)特色城市更新的治理機(jī)制。因此文章結(jié)合珠海市東橋村的規(guī)劃案例，依據(jù)理論-假設(shè)-論證-總結(jié)的邏輯結(jié)構(gòu)，對(duì)假設(shè)與現(xiàn)象進(jìn)行驗(yàn)證與解釋，找到城市更新過(guò)程中的治理模式可借鑒的創(chuàng)新之處，從空間治理角度給出善治的初步建議。

2 空間治理機(jī)制與博弈關(guān)系

2.1 空間治理的博弈關(guān)系

在中國(guó)城市更新進(jìn)程中，空間治理的核心是在利益集團(tuán)博弈關(guān)系作用下，對(duì)于城市發(fā)展的要素分配，即利益集團(tuán)基于自身的利益訴求，對(duì)城市中的人力、資本、空間等要素進(jìn)行控制與干預(yù)，完成占有、使用和分配的過(guò)程。傳統(tǒng)模式下，城市更新過(guò)程是三元參與的，博弈過(guò)程中，三者在治理路徑上各有不同。政府對(duì)城市進(jìn)行治理時(shí)在層級(jí)上分為兩級(jí)，即地方政府（市、區(qū)政府）和上級(jí)政府（中央、省政府），其中地方政府是城市空間治理的博弈主體，是民眾與上級(jí)政府之間的紐帶，在落實(shí)上級(jí)政策與要求的同時(shí)也代表著本地區(qū)民眾的意愿，承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，由此可以看出，地方政府與上級(jí)政府之間的關(guān)系也會(huì)影響地方政府在城市利益集團(tuán)博弈中的地位。同樣市場(chǎng)也包含宏觀與微觀兩個(gè)層面，即國(guó)內(nèi)外整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境與地方市場(chǎng)。地方市場(chǎng)參與到城市空間治理的主體主要是投資商、開發(fā)商以及相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)，他們既受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政策影響，又受到本地區(qū)各類發(fā)展要素（尤其是土地要素）約束，其治理路徑的核心是遵循市場(chǎng)規(guī)律，建立資本與企業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社會(huì)是城市空間治理的主體，也是最為復(fù)雜的一環(huán)，受到多重因素的多重影響，近年來(lái)城市治理中的公眾參與問題逐漸成為研究的熱點(diǎn)之一。

2.2 城市更新中空間治理模型的構(gòu)建

在對(duì)城市更新的空間治理機(jī)制和各利益集團(tuán)的博弈關(guān)系進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，文章對(duì)空間治理模式做出假設(shè)，構(gòu)建治理模型。以城市更新進(jìn)程中的空間治理為目標(biāo)，城市發(fā)展要素為對(duì)象，基于城市治理三元參與理論，將地方政府、地方民眾和地方市場(chǎng)作為直接影響因素放置在第一層，與三者相互對(duì)應(yīng)互為影響的上級(jí)政府、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境放置在第二層，它們構(gòu)成宏觀環(huán)境，其變化能夠?qū)臻g治理產(chǎn)生間接影響。

建國(guó)初期受政策影響以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不穩(wěn)定的限制，我國(guó)城市更新主要是政府處于主導(dǎo)甚至決斷地位，改革開放使得經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)逐漸介入城市更新治理，隨著市場(chǎng)與政府關(guān)系的調(diào)適，逐步形成了一種市場(chǎng)主導(dǎo)下由政府引導(dǎo)的更新模式，很好地提升了治理效率。隨著社會(huì)環(huán)境的成熟以及民眾素質(zhì)的提升，地方公眾維護(hù)自身利益和參與城市更新的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈，并形成了具有一定社會(huì)影響力的組織，其中依托社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建立起的宗親會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和組織機(jī)制較為成熟的非政府組織（NGO）等具備較強(qiáng)參與城市更新治理的能力。因此文章在基礎(chǔ)的空間治理模型上延展出以地方民眾和地方市場(chǎng)互動(dòng)為發(fā)力點(diǎn)，基層政府進(jìn)行監(jiān)督的多元共治模型，如圖1。

圖1 空間治理模型

3 實(shí)證分析：轉(zhuǎn)型期空間治理的產(chǎn)生與實(shí)效

上述理論模型對(duì)于城市市場(chǎng)化的程度和社會(huì)利益主體的影響力以及集團(tuán)組織機(jī)制的完善程度有著較高的要求，實(shí)證案例需要選在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)力量較強(qiáng)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)牢固且城市更新有例可循的地區(qū)。故此，文章基于理論分析與模型假設(shè)，選取廣東省珠海市東橋村的城市更新規(guī)劃為案例，進(jìn)行實(shí)證研究。

3.1 東橋村城市更新規(guī)劃背景

東橋村隸屬珠海市主城區(qū)南灣城區(qū)，在以東橋村為圓心的6 km范圍內(nèi)，可達(dá)橫琴十字門商業(yè)區(qū)、拱北口岸商業(yè)中心區(qū)，緊鄰南屏商業(yè)區(qū)；在12 km范圍內(nèi)，可達(dá)珠海老香洲城區(qū)、吉大景山路商業(yè)中心區(qū)、橫琴口岸商業(yè)區(qū)及澳門。同時(shí)，基地可方便到達(dá)九州港、珠海機(jī)場(chǎng)等區(qū)域型交通節(jié)點(diǎn)，區(qū)位位置優(yōu)越，交通條件便利，發(fā)展?jié)摿χ鸩结尫拧Ｈ蹇烧加猛恋孛娣e205 500 m2，其中已建城市建設(shè)用地占83%，但建筑質(zhì)量不高，社區(qū)服務(wù)較薄弱，尚需統(tǒng)籌規(guī)劃布局。

3.2 地方政府、開發(fā)商、社區(qū)的空間治理效應(yīng)

2015年修訂的《珠海市總體規(guī)劃（2001—2020）修改》明確將南灣區(qū)劃入中心城區(qū)，同年《珠海市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年）》發(fā)布，將造貝、東橋、南屏、十二村、紅東、作物村等6個(gè)舊村列入改造計(jì)劃，至此，東橋村的更新改造正式開始。

在地方政府的空間治理層面，東橋村改造項(xiàng)目由香洲區(qū)政府負(fù)責(zé)，落實(shí)主要在于鎮(zhèn)政府但規(guī)劃與決策的具體部門在香洲區(qū)城市更新局，責(zé)任劃分明晰。與政府主導(dǎo)和政府-企業(yè)合作的模式不同的是，負(fù)責(zé)東橋村更新的地方政府，在其中主要起到對(duì)社會(huì)-企業(yè)互動(dòng)的監(jiān)督管理作用。一方面，珠海市啟動(dòng)《珠海市參與式社區(qū)規(guī)劃》工作，探索規(guī)劃實(shí)踐中的公眾參與問題。另一方面，舊改項(xiàng)目簽約后，地方政府逐漸淡出改造項(xiàng)目主體位置，大多由村委會(huì)與企業(yè)進(jìn)行溝通。

在地方市場(chǎng)的空間治理層面，開發(fā)商在對(duì)資本和土地等城市發(fā)展要素的調(diào)配上具有高效性，在政府的監(jiān)督引導(dǎo)下，地方民眾（村委會(huì)等）對(duì)規(guī)劃實(shí)施予以反饋，這種城市更新的方式既高效又可以保障民眾利益。

在地方民眾的空間治理層面，東橋村村民十分積極地參與到城市更新的規(guī)劃項(xiàng)目中，由于東橋村經(jīng)歷了兩輪舊村搬遷，情況較為復(fù)雜，對(duì)于新一輪舊改政策的或有疑慮，市政府、鎮(zhèn)政府各職能部門與村委會(huì)及時(shí)溝通，村委會(huì)與地方政府形成合作，在政策解讀、民眾情緒安撫以及城市更新的推進(jìn)方面起到了極大的作用。

3.3 東橋村規(guī)劃更新項(xiàng)目實(shí)施成效

東橋村城市更新計(jì)劃于2014年由村民表決通過(guò)，2016年市住建局明確東橋改造項(xiàng)目總開發(fā)規(guī)模為587 700 m2，2018年8月，全面啟動(dòng)了舊村場(chǎng)范圍內(nèi)房屋移交、付租工作，2018年10月，啟動(dòng)了項(xiàng)目回遷安置房選擇確認(rèn)工作。到2019年7月，珠海市香洲區(qū)城市更新局對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行了公示，2020年5月，南區(qū)北區(qū)改造項(xiàng)目正式動(dòng)工。

在東橋村的規(guī)劃更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，取得了良好的社會(huì)反饋，民眾的訴求與利益得到了保障，政府并沒有單一進(jìn)行主導(dǎo)，企業(yè)對(duì)于資本和建設(shè)的投入、利用，地方民眾的自發(fā)主動(dòng)參與，都對(duì)項(xiàng)目的推動(dòng)和進(jìn)程中的空間治理起到了積極作用。從治理路徑來(lái)看，自下而上的特征較為明顯，企業(yè)的利潤(rùn)訴求和民眾的美好生活訴求得到回應(yīng)，反過(guò)來(lái)可以推動(dòng)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，多方利益主體結(jié)構(gòu)穩(wěn)定牢固為后續(xù)改造的實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)?？傮w來(lái)說(shuō)，東橋村的城中村改造治理模式，體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方合作，突出了在政府引導(dǎo)監(jiān)管下，社會(huì)與企業(yè)的互動(dòng)互聯(lián)。

4 研究結(jié)語(yǔ)與啟示

我國(guó)的城市空間增量不足，包括珠海在內(nèi)的多個(gè)城市早已進(jìn)入存量挖掘時(shí)代，而城市中心區(qū)擁堵，新開發(fā)的土地利用程度低、空置嚴(yán)重等問題突出，為了保持供需平衡，城市更新既要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也要實(shí)現(xiàn)各方利益追求。實(shí)質(zhì)上，城市更新速度與質(zhì)量切實(shí)影響我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而城市更新轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就在于空間治理的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。作為對(duì)資源利益處置的博弈過(guò)程，空間治理本身就是解決城市更新問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。城市中存在多元利益主體，有些直接參與空間治理，有些間接影響空間治理，從東橋村的實(shí)證分析可以看出，各個(gè)利益集團(tuán)的博弈關(guān)系深刻影響治理進(jìn)程。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性的變化，空間作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的載體，其轉(zhuǎn)型應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)入新常態(tài)的重要時(shí)期，政府治理如何轉(zhuǎn)型，如何接納和鼓勵(lì)企業(yè)與社會(huì)民眾參與到城市空間治理中，如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的活力，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，完善社會(huì)組織力，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，是當(dāng)前探索的重點(diǎn)，由此可見，多元共治的治理模式是未來(lái)城市更新的顯著趨勢(shì)。城市更新的治理模式需要與城市發(fā)展水平相適應(yīng)，當(dāng)前治理中關(guān)注點(diǎn)主要聚焦于公共利益和空間治理實(shí)效。在不同的層面上，公共利益有著不同的表現(xiàn)形式，如公共設(shè)施建設(shè)對(duì)城市品質(zhì)與功能有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，在一些地區(qū)歷史文化街區(qū)等優(yōu)質(zhì)建筑的保護(hù)與修繕，對(duì)城市內(nèi)涵提升影響深遠(yuǎn)。多方形成共識(shí)，進(jìn)而和諧推動(dòng)治理，是當(dāng)前探索的關(guān)鍵。一種模式無(wú)法適用于所有城市，因此理論要結(jié)合實(shí)際，在真正的城市空間治理中，要注重治理實(shí)效，可通過(guò)規(guī)劃評(píng)估的方法合理評(píng)判實(shí)際效果，使多方主體了解問題所在，共同完善空間治理模式。