高校新校區(qū)建設采用PPP模式的策略探析

顧麗媛

（莆田學院，福建 莆田 351100）

PPP所代表的是一個整體過程的項目融資的概念。新校區(qū)的建設周期長，高校自主建設新校區(qū)勢必會大量占用資金，高校并非以盈利為目的的場所，資金的缺口或會對高校的運營及階段發(fā)展產(chǎn)生一定影響。文章著眼于PPP模式的應用與發(fā)展，以高校新校區(qū)建設采用PPP模式的重要性中現(xiàn)有籌資渠道無法滿足資金需求、可以緩解政府財政支出壓力、易于融資、使社會效益最大化等幾個方面為出發(fā)點，對高校新校區(qū)建設采用PPP模式的策略進行探析。

1 PPP模式含義

PPP模式即政府與私營企業(yè)部門建立合作關系，是公共領域當中的一種項目融資運作模式。廣義上來說，是指政府公共部門在同私營部門建立合作的過程當中，準許不在公共部門掌管的資源參加到提供公共產(chǎn)品或服務中，實現(xiàn)政府職能同時為企業(yè)帶來利益，打破長期以來對于公共領域部分的建設的政府壟斷局面。PPP提供服務的方式是市場競爭，使合作各方發(fā)揮各自領域優(yōu)勢，最終達到1+1＞2的更理想化的結(jié)果。狹義上的PPP，其主要的特征是政府在項目的中后階段建設運營管理參與度更深，企業(yè)對前期調(diào)研立項等過程參與度更深。通常情況，企業(yè)部門較擅長負責建造方面和技術管理方面，政府的責任主要是支付和監(jiān)督。雙方參與全周期建設，合作時間長，信息更對稱。此種模式下，鼓勵民營資本、私營企業(yè)同政府實行合作，加入到公共領域建設當中。其應用領域也比較寬泛，如自然資源開發(fā)、通信基建、交通建設等。如圖1所示。

圖1 PPP模式結(jié)構圖

2 PPP模式的應用與發(fā)展

我國引用PPP模式重點在于政府和私營企業(yè)責任共擔，風險共擔，利用政府自身優(yōu)勢降低前期外周風險。其發(fā)展分為三個階段。

2.1 1995～2003年，探索階段

這一時期，隨著改革開放的浪潮，PPP模式作為一種新型模式被中國引入，順應當時的經(jīng)濟發(fā)展趨勢。在此期間陸續(xù)開展了幾個規(guī)模較大的PPP項目，本著摸著石頭過河的狀態(tài)，國外應用的PPP模式在中國水土不服，不能夠滿足中國市場需要，導致很多項目以失敗終結(jié)，即使有個別成功的也是在特許的狀況下，并沒能起到積極的示范作用。但這些嘗試項目為未來的PPP模式的發(fā)展提供經(jīng)驗，奠定基礎。

2.2 2004～2013年，大膽嘗試階段

在PPP模式上放開手腳，不再拘泥于單一部門引用，建設、交通甚至地方政府都投身到PPP模式中，在中國做到遍地開花。在項目引進過程中，邊實踐邊調(diào)整，PPP模式在中國發(fā)展壯大。符合中國的實踐理論逐步成型，法律法規(guī)、項目組成、合同范本等大體結(jié)構框架構成。

2.3 2014年至現(xiàn)在，規(guī)范階段

在具有強大國家推動力的前提下，PPP模式被我國廣泛推行使用。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。國家發(fā)改委更是落實實處，推出具體參與PPP模式的示范項目。最值得關注的是特許立法工作的重啟，正式將PPP模式引入規(guī)范化階段且未來可期。

PPP模式進入規(guī)范化后，我國應用的層面比較寬泛。但主體還是公共領域或準公共領域。涉及自然資源開采方面（如煤炭、石油等），通訊方面，交通方面（如地鐵、隧道公路等），城市建設方面（如舊城改造、公共基礎設施等），甚至包括高校建設 。

3 高校新校區(qū)建設采用PPP模式的重要性

3.1 現(xiàn)有籌資渠道無法滿足資金需求

高校建設在現(xiàn)代化的加持下，資金投入消耗巨大，通常會大大超出大學和地方政府聯(lián)合承擔的資金范圍。據(jù)獲悉，2021年廣西就共有11所高校新校區(qū)落成并投入使用，共計耗資360多億元。近些年高校財務管理工作中，大體上主要是以政府撥款、多渠道籌集教育資金的新體制。現(xiàn)已形成籌資渠道途徑雖多，但還是難以滿足高校建設資金的缺口。財政撥款作為高校的主要資金來源渠道，在還沒有建立健全符合我國國情的完整的教育財政機制體系的形勢下，政府出于各種因素考慮，不能做到分擔高額的高校建設成本，高校只能處在維持的水準上。從其他籌措資金的渠道來看，都只能是杯水車薪，在巨大的教育資本缺口面前都只能是滄海一粟。例如，校園食堂承包檔口招商，每年租金有限，還要投入巨大的監(jiān)管經(jīng)費。高校建設需要資金龐大，整合租賃資金年限久，當中會有其他項目啟動從而占用，使得高校建設一再推遲。從工程項目決策到施工結(jié)算過程中，資金鏈必須保證能夠有效地流轉(zhuǎn)，一旦出現(xiàn)成本超過預算，資金不足的問題對新校區(qū)工程的最終建設會有重大影響。因此工程量計算是否準確會直接影響工程造價，BIM技術可應用于施工項目的全生命周期流程中，從初始的規(guī)劃設計到工程項目的施工、竣工維護甚至是翻新拆除都可以使用BIM技術，極大地促進了新校區(qū)建設工程完成效率。

3.2 可以緩解政府財政支出壓力

當前階段我國教育的投融資機制不完善，對于國家財政教育費用占有4%國民生產(chǎn)總值這一目標還是沒有達到，國家雖通過一定手段緩解財政性教育資金的壓力，卻并未在根本上解決問題。PPP模式為政府提供了新的融資方式。在逐年增加的政府財政總支出狀態(tài)下，PPP利用私人或民間企業(yè)投入資本增加教育建設的投資，釋放政府財政性教育支出的壓力，達到風險共擔、利益共享、全程合作的三方共贏效果。PPP模式指引民營企業(yè)和政府一同加入高校新校區(qū)的建造和經(jīng)營。私人企業(yè)主要擔負著高校建設項目的融資問題，可實現(xiàn)項目資金額度增多。不僅能使政府資金投入得到減少，還可讓私人企業(yè)共同承擔部分風險，實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移，基于此種情況，雙方捆綁在一條項目鏈上可以更好地進行互惠互利的合作，齊心協(xié)力建設高校校區(qū)，以期盡快完成收益回報。

3.3 易于融資，使社會效益最大化

PPP模式準許民營私企在高校新校區(qū)基礎建設前期便可參與其中，一起完成項目前期準備工作，進而可以盡快確立好項目實施的可行性，減少前期準備工作的時間，同時完成項目風險劃分，依據(jù)公私雙方各自的特征將風險劃分給能力更高的一方來擔負，加大了高校建設新校區(qū)項目成功融資的可行性。這是PPP模式的整體優(yōu)勢。政府機構的優(yōu)勢在于可以依據(jù)需求出臺相對應的政策，政府還具備強有力的動員能力，有支持系統(tǒng)加持。民營機構的優(yōu)勢是資金充足管理模式先進，管理經(jīng)驗豐富，具有足夠的創(chuàng)新能力，劣勢是不具備抵抗外部環(huán)境帶來的風險的能力。兩者恰好優(yōu)劣勢互補。把政府的社會責任、遠景布局、統(tǒng)籌能力和民間機構的資金優(yōu)勢、管理機制、技術方法有機整合到一處，發(fā)揮最大效益作用。PPP模式需要雙方全程共同參與，政府職能部門仍掌握一定的項目控制權，這對高校新區(qū)建設是極為重要的。

4 高校新校區(qū)建設采用PPP模式的策略

4.1 放寬市場準入，實現(xiàn)信息公開

政府機構和民營企業(yè)的利益以文化層面角度來說自身存有明顯差異，兩者關系并非不可調(diào)和的，針對其作出科學合理的設計方案，從兩者切身角度考慮，兼顧公私雙方利益，平衡兩者利益關系，PPP模式促成了兩方成為一個利益共同體，PPP模式在高校建設新校區(qū)的應用則會順利得多。在公私合營建立項目初期，協(xié)商好經(jīng)濟效益比例和風險承擔比例，科學合理分配責任和義務。為最大程度上減少公私雙方的糾紛，需要促使高校建設新校區(qū)合作信息的公開制度加快，促進公私合營效率的提升。引進多種途徑監(jiān)督管理高校建設的公私合營項目，保障高校建設公私合營項目處在一個良好科學、公開公平的環(huán)境中，得到高效發(fā)展。國家應出臺政策法規(guī)加大對教育體制引入PPP模式的支持，賦予民辦高校無論在貸款、土地、稅收還是財政方面更多的優(yōu)惠政策，放寬民營企業(yè)進入政府合作項目的市場準入標準。

4.2 落實政策執(zhí)行，明確職責權益

一個健全完備的法律機制是PPP模式順利應用和長久發(fā)展必不可少的根本保障。就目前而言，我國法律部門需要把制定公私合營的法律法規(guī)條款提上日程，加快相關制度的完善，嚴格制定規(guī)范的經(jīng)營合同。當下，我國以財務部及發(fā)改委的文件為PPP項目規(guī)范的指導根據(jù)，但是在政策落實上還缺乏一定的力度，需要相關研究人員深入了解高校建設怎樣運用PPP模式即PPP模式現(xiàn)有的政策。國家要組織設立專門機構管理PPP模式的項目，明確國家財政部和發(fā)改委的職責權益，避免出現(xiàn)對PPP項目的多重解釋的情形，避免劃分不明確導致的管理問題。

4.3 建立統(tǒng)一保障，監(jiān)管項目運行

應用PPP模式有助于充分使用民營私企方的超前技術和先進管理經(jīng)驗，保障高校建設新校區(qū)項目的質(zhì)量，大大提升高校建設的效率、節(jié)約高校建設的成本、縮短高校建設的周期；與此同時，還有利于高校自身辦學優(yōu)勢的發(fā)揮，科學合理整合分配教育資源，增大教育配置供給，教育品質(zhì)自然提升。所以，針對民辦企業(yè)的制度要更公正，使民營企業(yè)發(fā)揮余地更大。高校新校區(qū)建設通過PPP模式將社會經(jīng)濟引入，需要建立一定的評定標準和監(jiān)管體制，可采用績效審核標準。具體化目標就是檢查驗收高校新校區(qū)建設項目完成后的資產(chǎn)管理績效，包含資產(chǎn)可利用率的程度，項目的資產(chǎn)運行的可持續(xù)性分析，綜合效益評估。通過高校自身經(jīng)營的項目的社會化運行狀況、經(jīng)營效果采取長時期系統(tǒng)化動態(tài)跟蹤調(diào)研、統(tǒng)計和評定，掌控高校經(jīng)營性質(zhì)項目可持續(xù)運營狀態(tài)各層面的信息，進而對高校的新校區(qū)建設項目作出運行質(zhì)量的客觀綜合評價，促進高校建設項目的規(guī)范和最優(yōu)化運行，實現(xiàn)可持續(xù)運行。

5 結(jié)束語

我國是最大的教育體系搖籃，培養(yǎng)出了大批高質(zhì)量的各行業(yè)人才。據(jù)統(tǒng)計，2021年，全國教育支出3.76萬億元，比上年增長3.5%。在高校新校區(qū)的建設方面，順應著高校教學及科研的諸多需求，對新校區(qū)的投入和效益都更具挑戰(zhàn)性，高校需要找到一個制衡點，PPP模式在某種程度上可以做到這點。高校新校區(qū)建設項目利用PPP模式使民營私企獲得效益，還能使政府體制和高校在建設方面的資金壓力減輕，解決高校新校區(qū)建設完成前后的土地和所有資產(chǎn)的權屬問題，以及新校區(qū)的運營風險。PPP模式在高校建設的應用還存有不足之處，還需繼續(xù)深入研究。