高質(zhì)量發(fā)展背景下重慶城市土地集約利用評(píng)價(jià)

柳 健，陳 玲

（1.重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147；2.重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院，重慶 400012）

0 引言

土地節(jié)約集約利用一直是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題[1]。從1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策形成，到2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)首部針對(duì)節(jié)約集約用地的規(guī)范性文件《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，再到如今節(jié)約集約用地制度體系不斷健全，土地作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，其節(jié)約集約利用程度在城市建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中顯得尤為重要。由于城市建設(shè)前期多關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)”的綜合效益有所忽視[2]，導(dǎo)致房屋空置率高、土地污染嚴(yán)重、用地配置不均等問(wèn)題凸顯，可供城市建設(shè)發(fā)展的土地資源十分有限。如何推動(dòng)土地集約利用，已成為當(dāng)前和今后城市高質(zhì)量發(fā)展亟需解決的問(wèn)題。

“城市土地集約利用”概念起源于農(nóng)用地集約利用[3]，并隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展而逐步豐富完善，相關(guān)研究主要呈現(xiàn)以下特征：①研究尺度從全國(guó)區(qū)域等宏觀尺度向城市群、流域、省域、市域等中微觀區(qū)域轉(zhuǎn)變[4]，何明花采用主成分分析法對(duì)西寧市2003—2008年城市土地集約利用水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)[5]；②研究方法主要包括熵值法、綜合評(píng)價(jià)法、熵權(quán)法-PSR模型；③研究?jī)?nèi)容多關(guān)注城市土地集約利用水平、利用效率及影響因素等方面，如陳維肖在測(cè)度國(guó)家中心城市土地集約利用水平的基礎(chǔ)上，運(yùn)用障礙度模型對(duì)土地集約利用障礙度因子進(jìn)行了診斷[6]。綜合來(lái)看，當(dāng)前有關(guān)城市土地集約利用多集中在中觀尺度，以“投入—產(chǎn)出”視角構(gòu)建指標(biāo)體系評(píng)價(jià)集約水平為主，但研究多集中于中東部省市，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、城市建設(shè)更為粗放的西部城市研究較少，仍需進(jìn)一步深化和探索。

重慶作為西部唯一的直轄市，地處青藏高原與長(zhǎng)江中下游平原的過(guò)渡地帶，具有“大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)”的發(fā)展特征，城市化初期以土地城鎮(zhèn)化為主，主要通過(guò)城市無(wú)序擴(kuò)張帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面臨著土地粗放利用、空置率高等問(wèn)題，人地矛盾較為突出。因此，本文立足山地城市土地資源充分利用和高質(zhì)量發(fā)展需求，以重慶作為研究樣區(qū)，從“投入—產(chǎn)出”視角構(gòu)建指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)重慶2008—2017年城市土地集約利用程度，明晰制約重慶城市土地集約利用的主要因素，為重慶提升城市土地集約利用程度、推動(dòng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展，提供科學(xué)有效的對(duì)策建議。

1 研究方法

1.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

指標(biāo)選取以城市土地集約利用為目標(biāo)，遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、針對(duì)性、可比性原則，依據(jù)城市土地集約利用內(nèi)涵，借鑒相關(guān)研究結(jié)果[7]，初步構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。而后結(jié)合重慶市情，考慮數(shù)據(jù)可獲取性，剔除難以獲取、重復(fù)性指標(biāo)，保留關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的指標(biāo)，最終從城市土地的投入強(qiáng)度、利用程度、利用結(jié)構(gòu)、利用效益4個(gè)方面選取14個(gè)指標(biāo)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為契合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求，較傳統(tǒng)指標(biāo)體系增加了地均環(huán)保投資、庫(kù)銷比、地均三廢減排量等指標(biāo)，綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境對(duì)城市土地集約利用的影響（見(jiàn)表1）。

表1 城市土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

1）數(shù)據(jù)來(lái)源 社會(huì)經(jīng)濟(jì)及土地利用數(shù)據(jù)來(lái)源于《重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒（2009—2018年）》、“2008—2017年重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”以及歷年政府工作報(bào)告。

2）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化 以2008—2017年重慶市城市土地集約指標(biāo)數(shù)據(jù)為原始值，運(yùn)用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)原始值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以統(tǒng)一各指標(biāo)的量綱及縮小指標(biāo)間的數(shù)據(jù)差異，保證數(shù)據(jù)的客觀性和科學(xué)性。

3）指標(biāo)權(quán)重確定 本文采用主成分分析法探究多個(gè)指標(biāo)間的線性關(guān)系，找出指標(biāo)間的共同因子，構(gòu)建線性變量方程式，用較少的共性指標(biāo)變量代表原多指標(biāo)變量，以更直觀、更有效地反映研究問(wèn)題。本文運(yùn)用SPSS24.0軟件進(jìn)行主成分分析并計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重。

2 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

2.1 綜合得分

1）主成分的成分確定 以2008—2017年重慶市城市土地集約利用指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化值構(gòu)建矩陣，運(yùn)用SPSS24.0軟件降維語(yǔ)句中的因子分析方法，計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)化矩陣的特征值、方差貢獻(xiàn)值和累計(jì)方差貢獻(xiàn)率（見(jiàn)表2）。依據(jù)各主成分特征值大于1、累計(jì)方差貢獻(xiàn)率大于85%的原則，提取了2個(gè)主成分，所提取的主成分反映了所有變量86.606%的信息。地均固定資產(chǎn)投資、地均二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、地均基礎(chǔ)設(shè)施投資、道路廣場(chǎng)率、地均GDP、地均社會(huì)消費(fèi)品總額均大于0.9，在第一主成分中所占比重大；人均建設(shè)用地面積、地均“三廢”減排量分別為0.887，0.658，是第二主成分的重要組成部分。

2）各主成分得分 利用軟件計(jì)算出各指標(biāo)在兩個(gè)主成分上的荷載（見(jiàn)表3），利用載荷與特征值的平方根之比，計(jì)算出特征向量（各對(duì)應(yīng)主成分的指標(biāo)系數(shù)），各主成分的標(biāo)準(zhǔn)值與對(duì)應(yīng)特征向量乘積的累加即為各主成分得分。

式中：Zj為某年份的第j個(gè)主成分得分，Aj為某年份第j個(gè)主成分特征向量值。

3）各年份綜合得分 將各主成分的特征值進(jìn)行歸一化處理，看作各主成分得分的權(quán)重Wj（即W1＝0.793，W2=0.207），將主成分得分與權(quán)重的乘積進(jìn)行累加即為各組農(nóng)用地集約評(píng)價(jià)的綜合得分。由于計(jì)算出的綜合得分含有負(fù)數(shù)，為方便進(jìn)行集約利用度比較，運(yùn)用公式（2）對(duì)綜合得分進(jìn)行百分制轉(zhuǎn)化。

式中：Z為某年份城市土地集約利用綜合得分；Zmax為2008—2017年中綜合得分的最大值；Zmin為 2008—2017年中綜合得分的最小值；B為綜合得分經(jīng)百分制轉(zhuǎn)化后得分（見(jiàn)表4）。

表4 2008—2017年重慶城市土地集約度

2.2 評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)上述公式計(jì)算，得到2008—2017年重慶市城市土地集約利用綜合得分，參考相關(guān)研究結(jié)果[8]，結(jié)合重慶市實(shí)際情況，將城市土地集約利用綜合得分劃分為 5 個(gè)等級(jí)，將綜合得分＞90，80～90，70～80，60～70，＜60分別劃定為高度集約，中度集約，適度利用，過(guò)度利用，粗放利用等狀態(tài)，表明城市土地資源利用程度、利用結(jié)構(gòu)、利用效益的合理性，以便于歸納重慶市城市土地集約利用時(shí)間演變規(guī)律。

從圖1可以看出，2008—2017年重慶市城市土地集約利用水平逐年上升，由2008年之前的粗放利用轉(zhuǎn)變?yōu)?017年的高度集約利用狀態(tài)，說(shuō)明隨著重慶市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市土地集約利用程度得到大幅度提升，但各時(shí)期增長(zhǎng)變化幅度較大，將其分為3個(gè)階段。

圖1 2008—2017年重慶城市土地集約利用度變化

1）粗放利用的緩慢提升階段 在2009年之前，重慶城市土地集約度較低，處于粗放集約利用狀態(tài)，且城市土地集約利用度增幅較小，總體呈緩慢提升的粗放利用態(tài)勢(shì)。此階段重慶城市土地用地結(jié)構(gòu)不合理，居住用地占比高，庫(kù)銷比較大，房屋空置率較高，城市土地集約利用水平較低。

2）適度利用的高速提升階段 2010—2012年，重慶城市土地集約利用度適中，土地集約利用增長(zhǎng)率出現(xiàn)兩個(gè)較大的峰值，說(shuō)明這期間重慶城市建設(shè)進(jìn)程加快，城市內(nèi)部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密。但2011年集約利用度出現(xiàn)低谷，主要是因?yàn)橹貞c當(dāng)年遭遇了百年不遇的特大旱災(zāi)，基礎(chǔ)設(shè)施投入減少，“三廢”減排量降低，土地集約利用產(chǎn)出效益降低，致使增長(zhǎng)率急劇降低。若剔除自然災(zāi)害的影響，此階段重慶城市土地集約利用度將維持高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，總體表現(xiàn)為城市土地過(guò)度或適度集約利用的特征。

3）集約利用的穩(wěn)定提升階段 2013—2017年，重慶城市土地集約度呈先波動(dòng)增長(zhǎng)后下降的特征。此階段城市土地集約利用度總體上穩(wěn)步提升，說(shuō)明在重慶城鎮(zhèn)化和工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，土地資源有限性的特點(diǎn)逐漸凸顯，加之政府部門對(duì)土地節(jié)約集約利用的引導(dǎo)，城市土地資源逐步得到充分利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益逐步實(shí)現(xiàn)最大化，城市土地達(dá)到歷年最高集約利用狀態(tài)。

2.3 影響因素

根據(jù)主成分載荷矩陣分析各主成分對(duì)重慶城市土地集約利用的影響。第一主成分中地均固定資產(chǎn)投資、地均二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、地均基礎(chǔ)設(shè)施投資、道路廣場(chǎng)率、地均GDP、地均社會(huì)消費(fèi)品總額的載荷均較大，分別為 0.972，0.987，0.930，0.936，0.987，0.982，表明城市土地集約利用程度與土地利用投入、土地產(chǎn)出效益密切相關(guān)。加強(qiáng)土地利用投資，不僅可以提升土地產(chǎn)出效益，還可以有效提升重慶城市土地集約利用程度。在第二主成分中人均建設(shè)用地面積、地均“三廢”減排量的載荷分別為0.887，0.658，表明利用強(qiáng)度和利用效益對(duì)重慶城市土地節(jié)約利用也有一定影響，但影響程度不如土地投入顯著。

3 研究結(jié)論與對(duì)策建議

3.1 研究結(jié)論

本文通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)重慶市2008—2017年城市土地集約利用水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，探索重慶以土地高效利用促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的路徑。

1）重慶城市土地集約利用度呈逐年上升趨勢(shì)，2008—2009年提升幅度最為緩慢，2010—2012年提升幅度最為顯著，到2017年提升幅度有所減緩，總體上土地集約度呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)。

2）根據(jù)重慶城市土地集約利用度和演變趨勢(shì)，將2008—2017年重慶城市土地集約利用分為3個(gè)階段：①2008—2009年處于粗放利用狀態(tài)下的緩慢提升階段；②2010—2012年城市土地集約度處于快速提升階段；③2013—2017年城市土地處于高度集約的穩(wěn)定提升階段。

3）重慶城市土地集約利用主要因素為地均固定資產(chǎn)投資、地均二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、地均基礎(chǔ)設(shè)施投資、道路廣場(chǎng)率、地均GDP、地均社會(huì)消費(fèi)品總額等投入產(chǎn)出因子，另外還受人均建設(shè)用地面積、地均“三廢”減排量等因素的影響。

3.2 對(duì)策建議

重慶要實(shí)現(xiàn)土地更集約、更高效、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的利用，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的決定性作用。

1）構(gòu)建城市土地集約利用科學(xué)評(píng)價(jià)體系 從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益思維向新時(shí)代背景下綜合效益最大化思維轉(zhuǎn)變，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多方面選取指標(biāo)體系，構(gòu)建滿足新時(shí)代需求的土地利用績(jī)效評(píng)估體系，更準(zhǔn)確、更全面、更客觀地評(píng)價(jià)城市土地集約利用，為指導(dǎo)城市高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)有效的依據(jù)。

2）引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)立體發(fā)展 從松散型城市建設(shè)向緊湊型城市建設(shè)轉(zhuǎn)變，注重產(chǎn)業(yè)緊湊布局，倡導(dǎo)城市“精明增長(zhǎng)”和重點(diǎn)區(qū)域高密度建設(shè)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局要求，嚴(yán)格劃定工業(yè)生產(chǎn)紅線，加強(qiáng)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)吸引力，加快產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，緩解工業(yè)用地利用低效問(wèn)題；適當(dāng)增加工業(yè)園區(qū)容積率，借鑒上?！肮I(yè)上樓”模式，根據(jù)重慶實(shí)際情況，允許有需求的工業(yè)園區(qū)部分工業(yè)用地向研發(fā)用地轉(zhuǎn)換，調(diào)整容積率上限，探索“工業(yè)大廈”“摩天工業(yè)”新模式。

3）優(yōu)化城市土地空間布局 按照城市規(guī)劃要求，以山脈、河流、交通等生態(tài)廊道為邊界，嚴(yán)控城市發(fā)展規(guī)模，積極推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用從平面化向混合型、立體化轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)老城區(qū)更新改造，優(yōu)化城市功能布局，注重功能復(fù)合、垂直開(kāi)發(fā)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境；提高城區(qū)土地節(jié)約集約利用率，緩解中心城區(qū)用地緊張情況，增強(qiáng)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

4 結(jié)語(yǔ)

在前人研究的基礎(chǔ)上增加生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)，探索高質(zhì)量發(fā)展背景下城市土地節(jié)約集約利用發(fā)展趨勢(shì)，但所選取指標(biāo)能否全面涵蓋城市土地集約利用程度還有待深入研究。此外，由于重慶區(qū)縣部分指標(biāo)數(shù)據(jù)難以獲得，所以未將重慶38個(gè)區(qū)縣的城市土地集約利用度進(jìn)行細(xì)化研究，無(wú)法探索重慶城市土地集約利用空間演變規(guī)律，今后仍需進(jìn)一步優(yōu)化完善。