宅基地三權(quán)分置與農(nóng)民增收有效性
——來(lái)自浙江象山改革的經(jīng)驗(yàn)

李 達(dá)，于明明，吳春岐

(北京城市學(xué)院城鎮(zhèn)化研究院，北京 100083)

引言

2019年，中國(guó)人均GDP突破了10000美元關(guān)口，相關(guān)資料表明，中國(guó)中等收入群體規(guī)模在4億人以上，具備了支撐消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固中堅(jiān)力量。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級(jí)，消費(fèi)觀念也發(fā)生了巨大變化。在此背景下，城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村不再是單向虹吸關(guān)系，而是嘗試與鄉(xiāng)村構(gòu)建資源等價(jià)流動(dòng)的雙向通道，為鄉(xiāng)村振興的開局奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)進(jìn)入“交換”通道仍然面臨著一定的制度性和約束性障礙，如何利用農(nóng)村“兩權(quán)”改革等體制機(jī)制創(chuàng)新，助力農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收成為研究關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、研究問(wèn)題

有關(guān)研究認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的背景下，主要呈現(xiàn)出農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大這兩個(gè)主要問(wèn)題，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村資源的配置作用有較大提高空間，一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出，農(nóng)民收入增長(zhǎng)的新途徑和新方式亟待發(fā)掘。中國(guó)的扶貧實(shí)踐表明，利用資產(chǎn)收益助力農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不啻為一項(xiàng)重要的政策選擇。資產(chǎn)收益以穩(wěn)定增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入為目的，是構(gòu)建城鄉(xiāng)要素統(tǒng)一市場(chǎng)的重要手段?！笆濉币?guī)劃和2018年的中央一號(hào)文件對(duì)放寬農(nóng)村資產(chǎn)約束以提高農(nóng)民收益也進(jìn)行了不同程度的表述，尤其提出了探索設(shè)立宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，為盤活農(nóng)村資產(chǎn)提供了制度性基礎(chǔ)。宅基地三權(quán)分置改革實(shí)驗(yàn)以來(lái)，成為改革試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)重要途徑和政策選項(xiàng)。那么，宅基地三權(quán)分置改革是否有效地促進(jìn)了農(nóng)民增收？

二、農(nóng)民收入現(xiàn)狀與困局

(一)農(nóng)民收入現(xiàn)狀

1.農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。2013年至2019年，我國(guó)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。農(nóng)村居民人均可支配收入年均增幅達(dá)9.23%，工資性收入年均增幅達(dá)10.31%、經(jīng)營(yíng)凈收入年均增幅達(dá)6.56%、財(cái)產(chǎn)凈收入年均達(dá)增幅11.61%、轉(zhuǎn)移凈收入年均增幅達(dá)12.26%(見(jiàn)表1)。

表1 2013—2019年農(nóng)民收入情況表

2.農(nóng)民收入增速穩(wěn)中緩升。2013年至2019年，農(nóng)民收入增速表現(xiàn)為先降后升。2013年以后，農(nóng)民收入增速一直在10%左右。從收入增長(zhǎng)的拉動(dòng)因素來(lái)看：工資性收入和經(jīng)營(yíng)凈收入的增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)起到了主要的拉動(dòng)作用，分別貢獻(xiàn)了44.45%和27.72%；此外，轉(zhuǎn)移凈收入連續(xù)7年保持高速增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)起到了25.03%的拉動(dòng)效應(yīng)。

(二)農(nóng)民收入困局

盡管農(nóng)村居民收入在縱向上實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長(zhǎng)，但在橫向比較和收入結(jié)構(gòu)上仍然存在一定的問(wèn)題。

1.與城市居民的收入相比差距依然很大。2013-2019年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入上漲了15 892元，漲幅絕對(duì)值遠(yuǎn)超農(nóng)村。城鄉(xiāng)居民

人均可支配收入比值持續(xù)縮小，由2.81下降到了2.64；但兩者的差額由17037元上升到了26338元，收入差距在2013年到2019年間擴(kuò)大了71.34%。這表明，城鄉(xiāng)收入差距仍在保持?jǐn)U大態(tài)勢(shì)。

2.收入結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，持續(xù)高速增長(zhǎng)面臨瓶頸。工資性收入和經(jīng)營(yíng)收入決定著農(nóng)民收入的可持續(xù)增長(zhǎng)，然而工資性收入上漲滯緩，作為與工資性收入相互對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收入持續(xù)下降，轉(zhuǎn)移收入的持續(xù)性和穩(wěn)定性堪憂。

表2顯示，2013-2019年，農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)凈收入占總收入的比例有了微弱提高：由2.07%提高到了2.35%，表明財(cái)產(chǎn)性收入嚴(yán)重不足的問(wèn)題一直存在。農(nóng)戶的承包地、宅基地和房屋等資產(chǎn)并未完全表現(xiàn)出增值屬性，對(duì)提高農(nóng)戶收入的作用甚微。實(shí)際上，農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的完善對(duì)農(nóng)戶家庭總收入的增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用，而宅基地制度改革則能促進(jìn)農(nóng)民年人均財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)，成為了讓農(nóng)戶依靠自身在市場(chǎng)取得生存和持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

表2 2013-2019年城鄉(xiāng)居民收入對(duì)比及農(nóng)民分項(xiàng)收入比例

三、宅基地三權(quán)分置改革案例選擇與描述

(一)案例選擇

2018年，中央一號(hào)文件發(fā)布后，象山縣圍繞宅基地使用權(quán)與資格權(quán)相分離這個(gè)核心，出臺(tái)了相關(guān)政策，并實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。象山縣圍繞不變更集體屬性、不減少耕地面積、不損害農(nóng)民利益3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，以適度放活宅基地使用權(quán)為主線，以盤活村集體土地資源為目的，以綜合利用農(nóng)村土地資源為依托，逐步摸索出了一套可被實(shí)踐檢驗(yàn)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，從頂層設(shè)計(jì)、政策跟進(jìn)和具體流程等不同層面解決了三權(quán)分置的落地問(wèn)題。

課題組以象山縣村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與規(guī)模、地理環(huán)境與土地性質(zhì)、宅基地三權(quán)分置辦法、宅基地經(jīng)營(yíng)模式、農(nóng)民增收情況等為選擇依據(jù)，在象山縣全域覆蓋性地調(diào)研了3街道、10鎮(zhèn)、5鄉(xiāng)的宅基地三權(quán)分置項(xiàng)目，并于2018年至2020年針對(duì)存在宅基地資格權(quán)證申領(lǐng)的農(nóng)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，調(diào)查和訪談超過(guò)100余人次，通過(guò)篩選和甄別剔除了13個(gè)非典型案例，保留了5個(gè)典型案例進(jìn)行有效性分析。主要選擇依據(jù)為：

1.案例中包含了浙江省第一個(gè)獲得宅基地資格證的村、村民自經(jīng)營(yíng)村和外部企業(yè)主導(dǎo)村等，5個(gè)案例都是2015年首批次進(jìn)行宅基地三權(quán)分置，到2020年都通過(guò)了宅基地三權(quán)分置改革驗(yàn)收，具有較強(qiáng)的代表性。

2.案例中宅基地經(jīng)營(yíng)模式相差較大，為分析宅基地三權(quán)分置的增收有效性提供了不同的分析視角。

(二)案例概述

上述案例村莊在宅基地三權(quán)分置改革前的狀況存在一定的相同點(diǎn)和差異性(見(jiàn)表3)。

表3 案例村宅基地三權(quán)分置改革前基本情況

1.相同點(diǎn)。(1)村莊規(guī)模較小，人口均在1000人左右；(2)收入來(lái)源以第一產(chǎn)業(yè)為主，主要為經(jīng)濟(jì)林(柑橘、楊梅、毛竹等)和養(yǎng)殖業(yè)(漁業(yè))，兼有耕地；(3)收入水平相近，人均收入在1-2萬(wàn)元左右；(4)勞動(dòng)力資源多以外出務(wù)工為主，導(dǎo)致村內(nèi)閑置宅基地較多；(5)都具備一定的旅游資源，外部資金有進(jìn)入村莊的沖動(dòng)”。

2.差異性。(1)閑置宅基地的情況和屬性不盡一致。 A村、B村和C村的閑置宅基地(使用權(quán))以村民自有為主，D村和E村的閑置宅基地(使用權(quán))主要為集體所有，且為具備一定歷史價(jià)值的古建筑群落。(2)村莊擁有的其他資源也各不相同： A村、B村和C村的自然資源較為豐富；B村和C村有豐富的歷史文化資源，如“先秦巖畫”遺址、明清烽火臺(tái)等；D村也同樣具備優(yōu)秀的文化資源，如方孝孺后裔聚居地、民族風(fēng)古建筑等；E村則以旅游資源見(jiàn)長(zhǎng)，如海濱度假區(qū)、漁村體驗(yàn)、影視城等旅游景點(diǎn)。

四、“象山改革” 促進(jìn)農(nóng)民增收的有效性分析

宅基地三權(quán)分置改革是為了建立健全宅基地的市場(chǎng)化交易機(jī)制，使舊房子變成“黃金屋”，屋”，帶動(dòng)淺海灘涂、山林、水域等閑置資源活起來(lái)、流起來(lái)、順起來(lái)，鄉(xiāng)村資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金有了穩(wěn)定通道，實(shí)現(xiàn)了閑置資源從“無(wú)價(jià)值”到“有價(jià)值”再到“高價(jià)值”的轉(zhuǎn)變，從直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和可持續(xù)性等方面促進(jìn)了對(duì)農(nóng)民增收。

(一)直接效應(yīng)：促進(jìn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)

在當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃空間相對(duì)緊缺的情況下，通過(guò)三權(quán)分置制度規(guī)范，改舊建新、指標(biāo)置換、變廢為寶，充分挖掘宅基地潛力，有效盤活閑置建設(shè)用地空間，通過(guò)廣泛吸引外部資金進(jìn)入，直接促進(jìn)農(nóng)戶資產(chǎn)增長(zhǎng)。

1.增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。A村三權(quán)分置改革后，宅基地年租金50元/m2，村民可以一次性收到5年租金(37.5萬(wàn)元)。C村改革后，村民可以將房屋出租，出租期內(nèi)累計(jì)租金收入在50萬(wàn)元左右。農(nóng)戶可以利用這些資金補(bǔ)貼家用，或通過(guò)創(chuàng)辦企業(yè)、再投資等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)富增長(zhǎng)，逐步進(jìn)入良性增收軌道，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)—生活富裕。

2.增加村集體財(cái)產(chǎn)性收入。村集體收入是農(nóng)戶收入的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展必不可少的支撐要素。村集體收入一方面可以做為村民分紅和村集體成員發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)基金，直接面向農(nóng)戶發(fā)放；另一方面，村集體收入還是村集體創(chuàng)辦企業(yè)的資金來(lái)源，而村集體企業(yè)的發(fā)展是帶動(dòng)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。E村村集體統(tǒng)一收儲(chǔ)農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房，再整體租賃給西坡團(tuán)隊(duì)進(jìn)行開發(fā)，可增加村集體經(jīng)濟(jì)收入30萬(wàn)元。D村集體財(cái)產(chǎn)性收入增加約60萬(wàn)元/年，依托宅基地三權(quán)分置資金建成了全省首家村級(jí)美術(shù)館，成立了鄉(xiāng)村振興象山工作室。

(二)間接效應(yīng)：提升經(jīng)營(yíng)性和工資收入

截止到2020年底，象山縣共發(fā)放宅基地三權(quán)分置不動(dòng)產(chǎn)證115本，先后共有40多家民宿項(xiàng)目入駐，累計(jì)帶來(lái)資金流在6億元以上。A村引入安可公司，投資約7000萬(wàn)元；C村吸引了20余家企業(yè)入駐，資金量超過(guò)3000萬(wàn)元；E村吸引西坡酒店管理集團(tuán)投資2500萬(wàn)元等。依賴于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囉谖镔|(zhì)資本的工業(yè)及服務(wù)業(yè)生產(chǎn)方式：一方面，農(nóng)戶不再單純依靠初級(jí)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)獲得收入，還可以依靠打工獲得工資性收入；另一方面，農(nóng)戶成為家庭企業(yè)，并通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)增加了經(jīng)營(yíng)性收入。

象山縣借助三權(quán)分置改革實(shí)施“閑置宅基地(農(nóng)房)+”行動(dòng)，促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入上升。D村村民除享受村集體分紅外，通過(guò)出售盆景、花木及農(nóng)產(chǎn)品，每年可增加收入2萬(wàn)元。C村村民將房子的日常經(jīng)營(yíng)交給民宿企業(yè)打理，只要負(fù)責(zé)衛(wèi)生和餐飲，一年實(shí)現(xiàn)8到10萬(wàn)元的收入。E村引入民宿產(chǎn)業(yè)后，也找到了村民工資性收入新途徑。

(三)可持續(xù)性：推動(dòng)鄉(xiāng)村“實(shí)心化”發(fā)展

象山縣宅基地三權(quán)分置改革協(xié)同“三搶雙動(dòng) ”(搶項(xiàng)目、搶資金、搶人才和城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)行動(dòng))共同開展，吸引了一批人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)人才回流、自主創(chuàng)新和解決發(fā)展?jié)撛诿埽翱招拇濉弊兂闪恕皩?shí)心村”，煥發(fā)了鄉(xiāng)村生機(jī)和活力，持續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性地促進(jìn)了農(nóng)戶增收。

1.吸引鄉(xiāng)賢人才回歸。 2018年以來(lái)，象山縣三權(quán)分置后，引進(jìn)各類鄉(xiāng)賢人才600余人。以B村村民HLX為例，在宅基地三權(quán)分置改革后，主動(dòng)回到家鄉(xiāng)開辦民宿，自掏腰包盤活村內(nèi)閑置房產(chǎn)，并通過(guò)新改建農(nóng)房、納入新農(nóng)家客棧等方式，帶動(dòng)村中農(nóng)戶盤活宅基地房屋，一起進(jìn)入民宿的運(yùn)營(yíng)體系，提高了農(nóng)民收入。鄉(xiāng)賢的回歸，不僅帶來(lái)了資金和項(xiàng)目，更重要的是豐富了鄉(xiāng)村的人力資本，尤其是帶來(lái)了人力資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，為鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)戶持續(xù)增收奠定了良好的基礎(chǔ)。此外，外出務(wù)工人員選擇留在本地開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)也帶來(lái)了“新人才”效應(yīng)。

2.帶動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。(1)生產(chǎn)模式的創(chuàng)新。以前農(nóng)戶主要依靠第一產(chǎn)業(yè)和外出勞動(dòng)務(wù)工取得收入，現(xiàn)在則可以依靠宅基地取得收益，并選擇為民宿企業(yè)打工、實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)。(2)經(jīng)營(yíng)理念的創(chuàng)新。 農(nóng)戶可以自主盤活宅基地交由入駐公司管理，并按照一定比例分享收入，打破了傳統(tǒng)上全盤出租、依據(jù)合同收取租金的方式。這種新型的經(jīng)營(yíng)模式開拓了農(nóng)民創(chuàng)造和利用財(cái)富的視野，增加了農(nóng)戶金融理財(cái)?shù)倪x項(xiàng)，多重組合模式將帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式和金融方式的創(chuàng)新。(3)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的創(chuàng)新。 D村將美術(shù)館引入本地的產(chǎn)業(yè)鏈條，突破了以往農(nóng)村只能做低端、做上游的固有思維，極具創(chuàng)意地引入了藝術(shù)、文化等元素，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村人居環(huán)境并賦予農(nóng)村生活更多的人文內(nèi)涵。

3.解決潛在社會(huì)問(wèn)題。 改革開放以來(lái)，大批進(jìn)城務(wù)工人員的異地流動(dòng)帶來(lái)了“城市病”問(wèn)題、“613899”部隊(duì)問(wèn)題以及閑置農(nóng)地、宅基地等資源浪費(fèi)問(wèn)題。宅基地三權(quán)分置后，本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸納了大量勞動(dòng)力就業(yè)，諸如餐飲、導(dǎo)游、物業(yè)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)和崗位為農(nóng)民提供了本地就業(yè)的機(jī)會(huì)。不言而喻，本地就業(yè)在提高農(nóng)戶收入的同時(shí)，解決了一系列潛在的社會(huì)問(wèn)題，尤其是農(nóng)村子女教育和身心發(fā)展問(wèn)題有望得到緩解。

五、結(jié)論與啟示

(一)主要研究結(jié)論

1.宅基地三權(quán)分置作為“兩權(quán)改革”的重要內(nèi)容安排，在促進(jìn)農(nóng)戶增收方面具有較大潛力。 在農(nóng)民增收面臨城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大、工資性收入上漲滯緩、經(jīng)營(yíng)凈收入占比下降、轉(zhuǎn)移凈收入難以持續(xù)、財(cái)產(chǎn)凈收入占比過(guò)小的困局下，宅基地三權(quán)分置盤活了農(nóng)民的閑置資產(chǎn)，直接促進(jìn)了農(nóng)戶和村集體財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)，并帶動(dòng)了本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)升級(jí)和農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

2.基地三權(quán)分置改革誘致農(nóng)村最優(yōu)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)躍升。有效推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)胶途W(wǎng)式發(fā)展，間接促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入增長(zhǎng)，打通了綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化之路。

3.宅基地三權(quán)分置基本可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。宅基地三權(quán)分置不僅保障農(nóng)戶在未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)(租期一般是20年)可以擁有穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入現(xiàn)金流，而且通過(guò)鄉(xiāng)賢人才的回歸、創(chuàng)新要素的加入以及發(fā)展中潛在社會(huì)隱患問(wèn)題的解決，為農(nóng)村“實(shí)心化”發(fā)展和農(nóng)戶長(zhǎng)期穩(wěn)健增收提供了可能。

(二)研究啟示

農(nóng)村“兩權(quán)”改革被賦予了更高的歷史期望。宅基地三權(quán)分置通過(guò)融合城鄉(xiāng)要素，為城鄉(xiāng)資源要素的生產(chǎn)交換提供了流動(dòng)通道，促進(jìn)了農(nóng)村持續(xù)發(fā)展和農(nóng)戶持續(xù)增收。同時(shí)，應(yīng)該注意到宅基地三權(quán)分置改革還存在一定的理論難題和實(shí)踐困擾，需要進(jìn)一步厘清三權(quán)的深層邏輯關(guān)系，深化并推動(dòng)三權(quán)登記頒證工作的實(shí)踐。在鄉(xiāng)村振興的開局之年，地方政府要因勢(shì)利導(dǎo)、大膽作為，依托宅基地三權(quán)分置改革等機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)村特色稟賦資源，不斷促進(jìn)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。