基于綜合承載力的城市公共安全體系優(yōu)化研究

林建華 賴永波

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大(2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%)(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2021年)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。，城市(群)已然成為了人們生存發(fā)展的主要聚集地和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。信息科技的進(jìn)步、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善等因素促成現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)城市(群)系統(tǒng)的不斷成熟與高質(zhì)量發(fā)展。公共安全作為最基本的城市發(fā)展環(huán)境，直接關(guān)切到每個(gè)社會(huì)公民的核心利益，事關(guān)改革發(fā)展、國(guó)家和諧穩(wěn)定的大局。面對(duì)當(dāng)前百年未有之大變局，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜，城市公共安全呈現(xiàn)出復(fù)雜性、不穩(wěn)定性、不確定性?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“堅(jiān)持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位，全面提高公共安全保障能力?！币虼?，厘清影響城市公共安全要素成了新時(shí)代全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要命題之一。國(guó)家建設(shè)部早在2005年就發(fā)文提出“城市總體規(guī)劃要著重研究城市的綜合承載能力”，此后的“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃建議均提出了有關(guān)提高城鎮(zhèn)承載能力的戰(zhàn)略要求。我國(guó)學(xué)界關(guān)于綜合承載能力的研究主要圍繞兩個(gè)方向展開(kāi)，一是研究單一因素承載力對(duì)城市公共安全的影響，包括人口承載力、水承載力、土地承力等因素，如：孫智慧從水資源角度入手，利用PSR理論分析相關(guān)因素的交互作用，提出保障北京市水資源安全的相關(guān)建議；(2)孫智慧：《北京地區(qū)水資源安全研究》，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年。段玉廠從人口角度論證城市公共服務(wù)與公共安全存在的問(wèn)題。(3)段玉廠：《城市人口承載力研究的新問(wèn)題及其治理》，《西北人口》2011年第7期。二是從多因素承載力角度對(duì)城市公共安全展開(kāi)討論，如：曾鵬、晁操通過(guò)構(gòu)建綜合承載力的模型，分析城市發(fā)展問(wèn)題并提出建議；(4)曾鵬、晁操：《十大城市群城市綜合承載力及要素耦合度特征分析》，《統(tǒng)計(jì)觀察》2017年第13期。閻東彬運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析法對(duì)京津冀城市承載力進(jìn)行比較，厘清不足與優(yōu)勢(shì)。(5)閻東彬：《京津冀一體化進(jìn)程中重點(diǎn)城市綜合承載力研究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期?？偟膩?lái)說(shuō)，目前鮮有從綜合資源協(xié)調(diào)共生的層面對(duì)城市公共安全進(jìn)行研究的文獻(xiàn)，而城市公共安全關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域與要素較多且繁雜，因此，有必要從不同區(qū)域資源要素的特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合承載力視角展開(kāi)探討。本文借鑒《中國(guó)城市公共安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系》的指標(biāo)要素，構(gòu)建城市安全模型對(duì)影響城市公共安全的要素加權(quán)分析，探索優(yōu)化區(qū)域城市公共安全體系，以期為全面實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域間和諧可持性發(fā)展提供思路。

一、城市公共安全綜合承載力的理論機(jī)理

(一)綜合承載力概念與相關(guān)要素

承載力(Carrying Capacity)一詞源于希臘，20世紀(jì)60年代始被運(yùn)用于人口統(tǒng)計(jì)學(xué)、種群生物學(xué)、應(yīng)用生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的研究，(6)韓燕：《區(qū)域綜合承載力理論與實(shí)證研究》，蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。探討人類社會(huì)與自然界和諧共生問(wèn)題，而后延伸至地理學(xué)、資源學(xué)等領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國(guó)教科文組織將承載力定義為：“一定地域，在可以預(yù)見(jiàn)的時(shí)期，利用該地的能源和其他自然資源及智力、技術(shù)等條件，在保證符合社會(huì)文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平條件下，所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量?！?7)蘇紅鍵：《城市承載力評(píng)價(jià)研究述評(píng)與展望》，《江淮論壇》2017年第1期。故而，綜合承載力是基于可持續(xù)發(fā)展與系統(tǒng)科學(xué)理論下的承載力內(nèi)涵與外延的拓展，反映一定時(shí)空下各類資源(系統(tǒng))載體組合，以及承載體與被承載體之間的協(xié)調(diào)程度。城市公共安全綜合承載力是城市內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)高度耦合的綜合性復(fù)雜系統(tǒng)?；诰C合承載力要素、約束條件等對(duì)城市公共安全體系的多樣化綜合性評(píng)估與考量，有利于更好地指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)人類社會(huì)更高水平的生態(tài)文明。

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！背鞘泄舶踩鳛閲?guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)生活運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展的重要基石。所謂城市公共安全，主要是指“在城市行政區(qū)劃內(nèi)，把保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、保障社會(huì)安定有序、維持城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)良好運(yùn)行作為核心目標(biāo)的狀態(tài)，是總體國(guó)家安全的重要組成部分”。(8)黃育華：《中國(guó)城市公共安全的發(fā)展與評(píng)價(jià)》，《公共安全藍(lán)皮書：中國(guó)城市公共安全發(fā)展報(bào)告(2016～2017)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第3頁(yè)。就其本身而言，結(jié)合城市發(fā)展各要素，城市公共安全可涵蓋七大方面：一是人口安全，主要包含人口規(guī)模安全、人口結(jié)構(gòu)安全等；二是經(jīng)濟(jì)安全，主要包括金融安全、能源安全等；三是生產(chǎn)與交通安全，主要包括生產(chǎn)安全、交通安全等；四是信息技術(shù)安全，主要包括個(gè)人與組織信息安全、網(wǎng)絡(luò)(技術(shù))安全等；五是文化安全，主要包括意識(shí)與價(jià)值觀安全、歷史文化與民族文化安全等；六是公共衛(wèi)生安全，主要包括食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全、藥品安全等；七是社會(huì)治安安全，主要包括公共秩序安全、公民人生權(quán)利和財(cái)產(chǎn)安全、打擊組織犯罪、群體性事件等。

(二)城市公共安全要素的耦合機(jī)理

我國(guó)城市公共安全以人的生存與發(fā)展為中心，因此相關(guān)體系構(gòu)建與完善的耦合機(jī)理應(yīng)遵循自然與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律。一方面，城市公共安全要素耦合要立足于整體性價(jià)值觀。城市公共安全關(guān)聯(lián)著多方主體的利益，治理與防御的成本和難度都較高，要實(shí)現(xiàn)各要素耦合的正向循環(huán)發(fā)展，很大程度取決于政府行為及秉持的價(jià)值理念與社會(huì)成員情感與價(jià)值觀念的契合度，即政府與社會(huì)各方與已有承載力條件下的相互協(xié)同治理。“多元主體形成根本上相一致的價(jià)值取向，即政府堅(jiān)持以人民為中心，社會(huì)非營(yíng)利組織為公益事業(yè)而服務(wù)，個(gè)人在集體利益的實(shí)現(xiàn)中謀求個(gè)人的合法利益”，(9)曲慶彪、莊開(kāi)源：《城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的倫理向度探究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。是城市公共安全要素發(fā)揮合力的基本倫理要求。另一方面，現(xiàn)代城市公共安全要素耦合機(jī)理具有要素的跨越邊界性特點(diǎn)，涵蓋了地理位置、功能、主體、行政層級(jí)等方面的跨越耦合。(10)張玉磊：《城市公共安全的跨界治理：屬性特政、治理困境與模式構(gòu)建》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第11期。我國(guó)實(shí)行的是按照行政區(qū)劃來(lái)管理城市，以科層級(jí)的行政層階構(gòu)建管理體系，分職能對(duì)公共安全權(quán)、資源等進(jìn)行治理，因此地方政府不可避免地成為了城市公共安全的責(zé)任主體。當(dāng)前城市公共安全事件的多區(qū)域、突發(fā)性、復(fù)雜性、多元化特質(zhì)顯著，高度聯(lián)動(dòng)下各類資源要素流動(dòng)與交互使現(xiàn)代城市公共安全要素耦合的跨越邊界特性格外凸顯。若公共安全要素耦合僅限于單個(gè)區(qū)域，必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)快速恢復(fù)正向循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。以新冠肺炎疫情為例，我國(guó)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)，破除邊界限定(如權(quán)限、理念、人員等)，以政府為中心，社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等主體圍繞共同目標(biāo)，共同合作，實(shí)現(xiàn)資源綜合調(diào)配、共享流動(dòng)，發(fā)揮要素跨越領(lǐng)域邊界耦合的正面作用。實(shí)質(zhì)上，這是系統(tǒng)方法論的體現(xiàn)，是立足大局觀把握城市公共安體系的體現(xiàn)。

(三)城市公共安全承載的理論機(jī)理

新時(shí)代城市運(yùn)行體系日益龐大、復(fù)雜，公共安全承載機(jī)制、公共安全治理能力與城市發(fā)展的匹配度受到的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。著眼于已有研究與實(shí)踐，基于城市公共安全事件發(fā)生的過(guò)程及現(xiàn)代社會(huì)治理政策要求與機(jī)理，我們認(rèn)為城市公共安全承載的理論機(jī)理可概括為“三三”體系，即“理念-管理-技術(shù)”三位一體的支撐體系，與“公共安全事件-承災(zāi)載體-應(yīng)急管理”三位一體的運(yùn)行構(gòu)架。

1.三位一體的支撐體系。一是多領(lǐng)域、全周期的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)理念。新時(shí)代我國(guó)正處于改革開(kāi)放深水區(qū)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與信息科技高速發(fā)展相結(jié)合，讓城市朝著更加生態(tài)、綠色、智慧、可持續(xù)的方向發(fā)展，相應(yīng)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)也隨之從過(guò)去單一要素(領(lǐng)域)向多要素(領(lǐng)域)疊加、耦合發(fā)展。城市治理的復(fù)雜化使得傳統(tǒng)治理理念無(wú)法滿足城市現(xiàn)代化發(fā)展的需要。因此，科學(xué)的多領(lǐng)域、全周期的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)理念，構(gòu)建人人參與的城市安全觀，才是有助于人民擁有獲得感、幸福感、安全感的新時(shí)代城市公共安全理念。二是多元扁平化的“安全+”管理模式。復(fù)雜多變的城市公共安全關(guān)聯(lián)著社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)外的各類要素，涉及千家萬(wàn)戶的根本利益。因此，要擺脫傳統(tǒng)的垂直管理單一模式，構(gòu)建城市各職能部門聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)各類資源(物資、信息、人力、宣傳、運(yùn)輸?shù)?的合理調(diào)配與系統(tǒng)安排；科學(xué)分解職責(zé)，實(shí)現(xiàn)主管責(zé)任與屬地責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任監(jiān)管(追究)制度，構(gòu)建圍繞“安全+”的全員共同參與、快速反應(yīng)的城市公共安全治理機(jī)制。三是現(xiàn)代信息技術(shù)支持。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與城市治理的各方面已深度融合，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、地理信息系統(tǒng)(GIS)、區(qū)塊鏈、網(wǎng)格化等信息技術(shù)，能有效使不同領(lǐng)域的信息貫通、銜接，破解信息閉環(huán)的負(fù)面影響，以分析、研發(fā)出不同類型的公共安全事件的預(yù)警指標(biāo)。應(yīng)借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)構(gòu)建公共安全相關(guān)信息的共享共用平臺(tái)，搭建智慧型城市公共安全治理模式，實(shí)現(xiàn)高水平的公共安全事件的防控、預(yù)警、監(jiān)管、處理，達(dá)到遇事高效決策，各部門間有效分工、協(xié)同合作。

2.三位一體的運(yùn)行構(gòu)架。公共安全事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理三者圍繞著公共安全事件發(fā)生要素展開(kāi)運(yùn)行，形成一個(gè)整體性系統(tǒng)機(jī)制。公共安全事件發(fā)生要素積累由質(zhì)變達(dá)至量變時(shí)，將釋放出災(zāi)害量能于承災(zāi)載體；若災(zāi)害量能繼續(xù)積聚并突破了承災(zāi)載體的承受能力，公共安全事件就會(huì)暴發(fā)并對(duì)城市公共安全造成威脅。為此，城市公共安全應(yīng)急管理尤為關(guān)鍵，需涵蓋預(yù)警、應(yīng)急處理、跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，提前分析、預(yù)判、識(shí)別災(zāi)害發(fā)生要素的類型和程度及周期等，快速反應(yīng)以預(yù)報(bào)、降低、阻斷、消除災(zāi)害。承災(zāi)載體的承載能力的不斷提升是加固安全應(yīng)急管理體系的重要環(huán)節(jié)，是提高抗災(zāi)能力和降低危害的前提基礎(chǔ)，決不可輕視。(11)張路、申霞：《城市公共安全研究的國(guó)內(nèi)述評(píng)與展望》，《中國(guó)社會(huì)公共安全研究報(bào)告2016》，中央編譯出版社2016年版，第173頁(yè)。三位一體的運(yùn)行構(gòu)架中蘊(yùn)含著對(duì)公共安全事件的防御能力、適應(yīng)(承受)與恢復(fù)能力、學(xué)習(xí)能力。在防御能力范圍內(nèi)的災(zāi)害要素積累或波動(dòng)幾乎不會(huì)對(duì)城市公共安全產(chǎn)生影響。適應(yīng)(承受)與恢復(fù)能力是指災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)釋放的量能使城市公共安全受到些許傷害但屬于可承受范圍(即容許度)。學(xué)習(xí)能力存在兩種情況，一是在可控范圍內(nèi)災(zāi)害未發(fā)生質(zhì)變時(shí)及時(shí)調(diào)整管理機(jī)制，提高治理效能，二是災(zāi)害超出了可控范圍，導(dǎo)致事態(tài)性質(zhì)發(fā)生變化，造成一定的公共安全損害后吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)整治理機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)處理能力，這種情況是應(yīng)該避免的。

二、城市公共安全綜合承載力的影響因素分析

近年來(lái)，由于受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治局勢(shì)的復(fù)雜化、意識(shí)形態(tài)沖突、氣候變化等因素影響，城市公共安全事件變得愈加不確定，難以預(yù)測(cè)，呈現(xiàn)出突發(fā)性、破壞性、系統(tǒng)性、擴(kuò)散性、持續(xù)性、衍生性等特征，城市公共安全的變量系統(tǒng)也日益復(fù)雜化。

(一)城市公共安全綜合承載力模型構(gòu)建

基于綜合承載力視角，著眼于全要素與長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，依據(jù)我國(guó)公共安全體系構(gòu)建要求及《中國(guó)城市公共安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系》的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，城市公共安全體系主要包括經(jīng)濟(jì)要素承載力、人口要素承載力、資源要素承載力、生態(tài)要素承載力、公共服務(wù)要素承載力等五個(gè)方面。本文參照趙建輝和王力的研究，將城市公共安全分為社會(huì)安全、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、自然災(zāi)害4大影響因子。(12)趙建輝、王力：《中國(guó)城市公共安全指數(shù)評(píng)價(jià)》，《公共安全藍(lán)皮書：中國(guó)城市公共安全發(fā)展報(bào)告(2018～2019)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第17-19頁(yè)。并借鑒王瑩博士城市公共安全協(xié)同治理模型，(13)王瑩:《城市公共安全協(xié)同治理的模式構(gòu)建與路徑探索》，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年。結(jié)合以上關(guān)鍵性要素，構(gòu)建城市公共安全綜合承載力要素結(jié)構(gòu)關(guān)系模型，如圖1所示。圖1模型顯示：以人為本是城市公共安全的核心，防控與應(yīng)急能力是城市公共安全的最重要的治理環(huán)節(jié)，四個(gè)影響因子則是作為服務(wù)于城市公共安全監(jiān)測(cè)評(píng)估的環(huán)節(jié)因素，其中社會(huì)安全、公共衛(wèi)生是城市公共安全日常運(yùn)行需維護(hù)的因素，自然災(zāi)害與事故災(zāi)害是城市公共安全日常運(yùn)作需防御質(zhì)變的因素。在城市安全治理下，人口要素、經(jīng)濟(jì)要素、資源要素、公共服務(wù)相互協(xié)調(diào)，形成穩(wěn)定的、良性的、有效的城市公共安全運(yùn)作體系。

圖1 城市公共安全綜合承載力要素結(jié)構(gòu)關(guān)系

(二)城市公共安全影響因子分析

依據(jù)《中國(guó)城市公共安全指標(biāo)評(píng)價(jià)》的指標(biāo)體系及權(quán)重系數(shù)，社會(huì)安全權(quán)重系數(shù)為0.3，其6個(gè)二級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)分別為社會(huì)環(huán)境(0.1)、治安安全(0.2)、風(fēng)險(xiǎn)保障能力(0.1)、社會(huì)保障(0.2)、財(cái)政支出(0.2)、行政與法律(0.2)；公共衛(wèi)生權(quán)重系數(shù)為0.2，其4個(gè)二級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)分別為公共環(huán)境(0.3)、污染與治理(0.3)、人類流行性疾病(0.2)、醫(yī)療水平(0.2)；事故災(zāi)難權(quán)重系數(shù)為0.2，其4個(gè)二級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)分別為火災(zāi)事故(0.3)、交通事故(0.3)、環(huán)境污染事故(0.2)、安全生產(chǎn)(0.2)；自然災(zāi)害權(quán)重系數(shù)為0.3，其3個(gè)二級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)分別為氣象異常(0.3)、地質(zhì)災(zāi)害(0.3)、地震災(zāi)害(0.4)。(14)趙建輝、王力：《中國(guó)城市公共安全指數(shù)評(píng)價(jià)》，《公共安全藍(lán)皮書：中國(guó)城市公共安全發(fā)展報(bào)告(2016～2017)》，第81-100頁(yè)。借鑒《公共安全藍(lán)皮書：中國(guó)城市公共安全發(fā)展報(bào)告(2018～2019)》中關(guān)于我國(guó)直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)(不含拉薩)中的35個(gè)城市的公共安全基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，(15)趙建輝、王子鵬：《中國(guó)35個(gè)城市公共安全指數(shù)(2018)》，《公共安全藍(lán)皮書：中國(guó)城市公共安全發(fā)展報(bào)告(2018～2019)》，第41-75頁(yè)。對(duì)一、二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)測(cè)算，得出35個(gè)城市的綜合指數(shù)及排名。(16)由于受篇幅限制，表1僅列示排名前5位與后5位的城市。表1數(shù)據(jù)顯示，2018年這35個(gè)城市的公共安全綜合指數(shù)排名前5位的分別是青島、哈爾濱、鄭州、長(zhǎng)沙、太原，排名后5位的分別是寧波、天津、銀川、烏魯木齊、重慶。排名靠前的城市均存在公共安全的短板因子，排名靠后的城市亦擁有公共安全的相對(duì)優(yōu)勢(shì)因子，由此說(shuō)明我國(guó)城市公共安全發(fā)展機(jī)制均存在不夠完善的情況。

表1 排名前5位與后5位城市公共安全綜合指數(shù)對(duì)比表

具體而言，第一，社會(huì)安全是衡量城市治理水平的重要指標(biāo)，反映城市的經(jīng)濟(jì)商業(yè)、人口教育水平、人均收入、財(cái)政支出、行政與法律水平等方面的發(fā)達(dá)程度。此因素在全國(guó)各城市間的差距最大，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家中心城市及省會(huì)城市的治理水平遠(yuǎn)高于其他城市，這與區(qū)域間城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致人口承載能力的差異性相關(guān)。值得注意的是，綜合排名第1位的青島在此項(xiàng)上出現(xiàn)短板，可能原因在于其發(fā)展歷史悠久，城市各類設(shè)施、公共服務(wù)等提升優(yōu)化滯后于涌入的大量外來(lái)人口，對(duì)區(qū)域資源的有限性造成了沖擊。第二，公共衛(wèi)生是人類健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市公共安全能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。排名靠前和靠后的大部分城市在該指標(biāo)上表現(xiàn)均不理想，2020年初新冠疫情暴發(fā)初期全國(guó)出現(xiàn)醫(yī)療物質(zhì)緊缺一定層面上也凸顯了問(wèn)題的存在。從二級(jí)指標(biāo)看，35個(gè)城市中，大部分東部城市的水平高于中西部地區(qū)，這一方面反映出城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)醫(yī)療水平、城市污染治理水平較高，尤其是東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)的優(yōu)勢(shì)更為凸顯；另一方面也反映出我國(guó)不同城市的公共服務(wù)及各類資源的協(xié)調(diào)配置能力各異，資源要素與公共服務(wù)承載力較弱，相關(guān)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制必然存在漏洞，從而影響其城市公共安全的綜合治理水平。第三，事故災(zāi)害是最能體現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)、生活建設(shè)規(guī)范的一個(gè)因素。西部地區(qū)的災(zāi)害值遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，這與不同區(qū)域城市歷史發(fā)展及國(guó)家重工業(yè)分布有一定關(guān)聯(lián)。值得注意的是，發(fā)達(dá)的東部城市寧波在自然災(zāi)害與事故災(zāi)害兩項(xiàng)因子分值中呈現(xiàn)出與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相符的“掉車尾”現(xiàn)象，一定程度上反映出公共安全的治理水平除了受經(jīng)濟(jì)要素與資源要素影響外，與其輕工業(yè)發(fā)達(dá)、環(huán)境污染治理不佳也存在一定關(guān)聯(lián)。若城市內(nèi)各部門相互協(xié)同合作提高公共服務(wù)與應(yīng)急管理的能力與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配，整體性規(guī)劃的長(zhǎng)效性應(yīng)急管理機(jī)制欠缺，將可能成為其公共安全的短板，導(dǎo)致發(fā)生城市災(zāi)害的概率上升。第四，自然災(zāi)害的得分與排名反映出城市所處的地理位置與自然資源是此項(xiàng)的重要影響因素，東北地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境與氣候條件等引起的災(zāi)害明顯低于其他地區(qū)。

三、城市公共安全體系存在的問(wèn)題

通過(guò)上文對(duì)城市公共安全影響因素的分析，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)城市公共安全體系存在區(qū)域不平衡問(wèn)題，不同城市受不同因素的影響程度不同。但總體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)城市公共安全體系存在以下三個(gè)方面問(wèn)題。

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，城市整體生態(tài)承載力較弱

當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，尤其是東部發(fā)達(dá)城市發(fā)展程度優(yōu)于西部城市，城市間社會(huì)分配和社會(huì)再分配領(lǐng)域出現(xiàn)不平衡甚至不公平現(xiàn)象。大量資源與人口涌入、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，造就了城市繁榮，但同時(shí)也增加了城市水、電、氣、醫(yī)療、交通、食品、社會(huì)保障等生產(chǎn)生活核心承載力系統(tǒng)的壓力，導(dǎo)致城市生態(tài)承載力呈現(xiàn)易損性，各類矛盾或不穩(wěn)定因素滋生，誘發(fā)一定范圍內(nèi)的城市公共安全事件。從生態(tài)承載力角度看，城市系統(tǒng)是復(fù)雜的整體性組織結(jié)構(gòu)，每個(gè)子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，其運(yùn)行均聯(lián)動(dòng)著其他子系統(tǒng)的運(yùn)作，呈現(xiàn)出牽一發(fā)而動(dòng)全身的脆弱性。東部發(fā)達(dá)城市公共安全各系統(tǒng)雖然相對(duì)完善，但由于發(fā)展年代久遠(yuǎn)，許多城市系統(tǒng)工程出現(xiàn)普遍老舊化(如老舊社區(qū)內(nèi)的設(shè)施、交通擁堵)，難以承載大量人口的高品質(zhì)需求，整修維護(hù)、更新的成本很高，一旦發(fā)生失靈可能導(dǎo)致城市運(yùn)轉(zhuǎn)癱瘓，處置技術(shù)難度大。這亦是東部發(fā)達(dá)城市公共安全系統(tǒng)存在事故災(zāi)害短板的原因之一，也從一個(gè)側(cè)面反映出城市公共管理建設(shè)普遍落后于城市發(fā)展速度。發(fā)展程度一般的城市，其醫(yī)療衛(wèi)生、城市交通、就業(yè)水平、教育水平等相對(duì)滯后于發(fā)達(dá)城市，相應(yīng)的城市公共安全管理也相對(duì)滯后，不協(xié)調(diào)的發(fā)展水平帶來(lái)了更多的安全隱患，這就迫切要求我們從城市承載力各要素上著力提升安全管理能力建設(shè)。

(二)公共安全主體單一，動(dòng)員機(jī)制與整合機(jī)制缺乏長(zhǎng)效性

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市綜合承載負(fù)荷壓力呈幾何式增長(zhǎng)，公共安全事件在多因素作用下也變得更加復(fù)雜，因此，僅僅靠政府相關(guān)職能部門這一單一主體已很難化解公共安全事件帶來(lái)的威脅。隨著人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，民眾對(duì)城市公共安全的專業(yè)化、多樣化、特色化等要求亦日益提升，差異化的需求加大了個(gè)體或社會(huì)組織形成共同利益價(jià)值觀的難度，給公共安全的治理帶來(lái)更大的困難。目前我國(guó)城市公共安全治理日常運(yùn)行主要依靠政府承擔(dān)，主體較單一，此問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)稍弱的西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。一方面政府對(duì)社會(huì)組織能力與作用的重視不夠。雖然部分社會(huì)組織隸屬政府相關(guān)部門并參與公共安全治理，但他們以政府的行政指令為行動(dòng)準(zhǔn)則，有部分社會(huì)組織實(shí)則為政府的支系組織，不具有真正的社會(huì)組織屬性，缺乏規(guī)范性，服務(wù)人民的意識(shí)淡薄且專業(yè)性不強(qiáng)，社會(huì)公信力低。實(shí)際上，即便是發(fā)展較好的城市(如寧波)亦缺乏長(zhǎng)效的以政府為主導(dǎo)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，尤其是缺乏適用于政府和社會(huì)組織協(xié)同治理城市公共安全的法律制度條文。另一方面，部分社會(huì)組織缺乏深厚的文化基礎(chǔ)與社會(huì)認(rèn)同廣度，加上受資本影響甚深，為自身生存發(fā)展需要，更多時(shí)候考慮的是自身特殊利益而犧牲協(xié)同治理的效益，為此社會(huì)組織的權(quán)威性與社會(huì)信任難以樹立。再者，以政府為主導(dǎo)的城市公共安全治理在各類資源調(diào)配上具有絕對(duì)的主導(dǎo)性和決定權(quán)，這一定程度上會(huì)壓制社會(huì)組織參與協(xié)同治理的熱情，加之缺乏有效、規(guī)范的溝通機(jī)制和宣傳教育機(jī)制，政府公共安全資源調(diào)配等一系公共安全行動(dòng)與社會(huì)組織間常常出現(xiàn)信息不對(duì)稱等情況，導(dǎo)致相關(guān)技術(shù)使用推廣度不高、應(yīng)急反應(yīng)執(zhí)行效率不高等問(wèn)題。因此，有效促進(jìn)政府與社會(huì)組織達(dá)成社會(huì)責(zé)任共識(shí)，協(xié)同治理公共安全危機(jī)尚待完善。

(三)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不完善，各類資源與應(yīng)急響應(yīng)制度的匹配度尚未完全

我國(guó)現(xiàn)行的科層級(jí)行政管理體制下，應(yīng)急反應(yīng)部門多為事業(yè)制機(jī)構(gòu)且隸屬于政府某個(gè)行政部門。當(dāng)遇到公共災(zāi)害時(shí)，由下至上報(bào)告到行政部門公開(kāi)相關(guān)信息再到出臺(tái)應(yīng)急措施，往往存在時(shí)間差，容易貽誤最佳的應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間。雖然行政力量與高壓態(tài)勢(shì)有助于快速調(diào)動(dòng)人力、物力等，但起主導(dǎo)力的是行政命令，缺乏綜合性與全方位的頂層設(shè)計(jì)、相關(guān)預(yù)案或制度規(guī)范等的支撐。相關(guān)資源分配、運(yùn)輸、使用、共享、規(guī)劃等管理易出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，這會(huì)加劇各主體利益間矛盾，從而影響城市承載能力。

目前公共安全監(jiān)管缺乏公共安全源頭的治理，主要職能在于應(yīng)急響應(yīng)方面，尚未將主要精力落實(shí)到預(yù)防機(jī)制上，對(duì)于各類非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)要素如指標(biāo)設(shè)定、大數(shù)據(jù)共享、信息平臺(tái)的構(gòu)建、跟蹤監(jiān)測(cè)等的分析和關(guān)注還不夠。部分城市基礎(chǔ)設(shè)施(備)滯后，管理人員的安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與應(yīng)對(duì)能力參差不齊，民眾的公共安全教育培訓(xùn)機(jī)制不完備，城市公共安全長(zhǎng)效精細(xì)化管理理念不足。例如，新冠肺炎疫情突發(fā)后出現(xiàn)醫(yī)療物資的短期內(nèi)緊缺，也在一定程度上反映出我國(guó)區(qū)域性公共安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈或應(yīng)急資源不完備問(wèn)題?，F(xiàn)今我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展迅猛，部分發(fā)達(dá)地區(qū)已擁有了建立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基地的能力，應(yīng)加快完善我國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈，提升或更新應(yīng)急裝備存儲(chǔ)能力，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與制造能力，逐步轉(zhuǎn)變關(guān)鍵產(chǎn)品進(jìn)口化的局面，將城市公共安全更多的主動(dòng)權(quán)牢牢把握在自己手中。

四、我國(guó)優(yōu)化城市公共安全體系的對(duì)策措施

城市公共安全發(fā)展是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)性工程，是貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀戰(zhàn)略要求的重要體現(xiàn)。因此，以多維度、寬視野、深層面思路優(yōu)化城市公共安全體系，提升公共安全管理能力與水平，是應(yīng)對(duì)城市快速發(fā)展和挑戰(zhàn)的重要途徑。

(一)加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)性系統(tǒng)建設(shè)，提升抗壓能力

城鎮(zhèn)化進(jìn)程給不同城市帶來(lái)了各種動(dòng)態(tài)的、非均衡的壓力，城市發(fā)展的基礎(chǔ)系統(tǒng)承載壓力持續(xù)受到種種臨界區(qū)上限的考驗(yàn)。緩解壓力提升區(qū)域內(nèi)資源與環(huán)境的容量，是所有城市必須面對(duì)并解決的問(wèn)題。一是生態(tài)系統(tǒng)。除去城市地理環(huán)境客觀存在的因素，所有城市都需加強(qiáng)資源的循環(huán)利用，不斷提高城市的綠化覆蓋率，結(jié)合人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，大力推進(jìn)綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，節(jié)約與合理用地，提升土地、水等城市稀有資源的利用率，加大污水、垃圾等的綜合性治理，提升城市生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。這一點(diǎn)北方城市需要做更多的努力，以逐步緩解或解決生態(tài)環(huán)境因素下產(chǎn)生的自然災(zāi)害。二是人口系統(tǒng)。在提高城市土地利用率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向市民人口轉(zhuǎn)移，提高城鄉(xiāng)一體化管理，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育學(xué)位、醫(yī)療服務(wù)，不斷優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和服務(wù)業(yè)水平，提高城市民眾的就業(yè)率與收入水平，減少事故災(zāi)害，促進(jìn)城市人口承載力水平不斷提升。三是公共服務(wù)。加大對(duì)社會(huì)保障、公共事業(yè)的投入，加強(qiáng)公共交通、道路、休閑娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷優(yōu)化城市交通體系網(wǎng)，縮小區(qū)域內(nèi)城市公共服務(wù)發(fā)展差距。通過(guò)就近輻射的作用，運(yùn)用大城市的影響力帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，為所有民眾創(chuàng)造綠色、平等、周全的生產(chǎn)生活環(huán)境，為城市公共安全良性持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建全方位的數(shù)字立體智能化公共安全管理系統(tǒng)

城市公共安全體系是一個(gè)涵蓋多領(lǐng)域、多部門、多地域的要素預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、源頭治理、應(yīng)急響應(yīng)等方面的系統(tǒng)性一體化工程，這就離不開(kāi)“創(chuàng)新城市公共安全信息全社會(huì)共享的技術(shù)支撐和政策支持”。(17)李紅玉：《城市公共安全多元合作治理研究》，《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(NO.13)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第228-239頁(yè)。一方面要徹底改變不同區(qū)域間、不同政府職能部門間的公共安全管理數(shù)據(jù)信息封閉式管理的狀況，制定全局性、“一盤棋”的公共安全政策。明確不同層級(jí)政府公共安全相關(guān)數(shù)據(jù)管理、安全、分析統(tǒng)計(jì)、信息發(fā)布、共享互融等的主要責(zé)任，并將此納入各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的績(jī)效考核，在設(shè)立、統(tǒng)籌重大項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)扶持資金的支持下，整合區(qū)域范圍內(nèi)的信息技術(shù)與各類服務(wù)、管理資源，搭建城市公共安全團(tuán)隊(duì)與平臺(tái)。出臺(tái)全面的公共安全各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有效地打破公共安全信息“孤島鏈”，以不斷提高各級(jí)政府政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平，實(shí)現(xiàn)政府立體化防控、高效決策、有效分工、協(xié)同行動(dòng)。另一方面要結(jié)合當(dāng)前推進(jìn)的智慧城市建設(shè)工程，在政府主導(dǎo)下構(gòu)建城市公共安全數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，構(gòu)建模型推演、分析研判可能性，開(kāi)發(fā)智能型監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合監(jiān)督管理和快速反應(yīng)的智能防范系統(tǒng)。運(yùn)用共享、互通、融合等方式將各類社會(huì)數(shù)據(jù)或圖像(如社區(qū)、交通軌道、政府機(jī)構(gòu)、公共場(chǎng)所、河道水文、氣象等)進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合分析，從多源、分散、多類的海量信息中探尋規(guī)律，實(shí)現(xiàn)全方位立體精準(zhǔn)性預(yù)測(cè)、防控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱藏的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。由經(jīng)驗(yàn)管理向信息數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、人性化、低投入的公共安全管理。

(三)加強(qiáng)城市公共安全主體協(xié)同，提升政府治理能力

隨著信息技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用，傳統(tǒng)科層級(jí)行政管理架構(gòu)已不能完全適應(yīng)城市公共安全的發(fā)展需要。為打破信息逐級(jí)上報(bào)的延時(shí)限制，可考慮實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)管理構(gòu)架的扁平化，從宏觀頂層設(shè)計(jì)或出臺(tái)法律法規(guī)方面科學(xué)劃分明確各層級(jí)的公共安全職權(quán)與相應(yīng)資源，在決策層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮下，給予基層從點(diǎn)到面的執(zhí)行管理權(quán)限。中層實(shí)施全面監(jiān)督，及時(shí)掌握未知風(fēng)險(xiǎn)的信息或數(shù)據(jù)，建立專門的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)與預(yù)案，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)高效處理。對(duì)于社會(huì)組織政府部門要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的環(huán)境，引導(dǎo)其樹立為人民服務(wù)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，加大資金和政策支持，明確規(guī)范其行為和職責(zé)，適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)組織參與公共安全的管理權(quán)限，并構(gòu)建權(quán)威的社會(huì)組織信息平臺(tái)，以此加大宣傳與交流，增加民眾對(duì)這類社會(huì)組織的了解和監(jiān)督，樹立社會(huì)公信力。另外，政府要立足“以人為本”的理念，發(fā)揮治理核心主體的作用，搭建專門的公共安全教育平臺(tái)，加強(qiáng)民眾的安全知識(shí)教育，推進(jìn)政府與民眾的公共安全信息交流與溝通，對(duì)公民參與行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，發(fā)揮公民協(xié)同參與公共安全治理的正面效應(yīng)。此外，政府的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中還須加強(qiáng)不同區(qū)域、不同部門的應(yīng)急響應(yīng)合作，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等、資源整合、深化協(xié)同。