中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的變遷與趨勢(shì)
——基于2010—2020年76份政策文本的量化分析

潘 丹 周金龍 周應(yīng)恒

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南昌 330013)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是“三農(nóng)”領(lǐng)域具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，是繼承包地“三權(quán)分置”改革后中央安排的又一項(xiàng)農(nóng)村重大改革任務(wù)。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大而深遠(yuǎn)的意義。中國(guó)特色社會(huì)主義制度背景下，有效推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取決于科學(xué)合理的政策指導(dǎo)和制度安排。國(guó)家十分關(guān)注這項(xiàng)改革，配套推出多個(gè)政策決策來引導(dǎo)并支持這項(xiàng)改革。自2010年中央一號(hào)文件首次明確提出“鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”，到2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對(duì)改革的各方面、各層次、各要素進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，再到2020年6月《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確指出“國(guó)家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益”，中國(guó)已經(jīng)逐步形成了較為完善的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策體系。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得決定性進(jìn)展并進(jìn)入掃尾階段，但是全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍有一系列問題需要解答。因此，迫切需要從理論和實(shí)踐層面梳理以往農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的發(fā)展脈絡(luò)和主要特征，總結(jié)該項(xiàng)改革的制度化經(jīng)驗(yàn)，從而為政策制定者調(diào)整未來政策的發(fā)展方向提供理論借鑒。

基于此，本研究手工搜集了2010—2020年中國(guó)政府頒布的76份農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文本，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量法和政策內(nèi)容分析方法，首先從政策類型、政策發(fā)布部門以及政策階段劃分對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；其次運(yùn)用關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行實(shí)證分析，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的階段性特征、識(shí)別不同階段的核心政策、探尋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的變遷、總結(jié)政策需求與政策供給之間的差距；最后結(jié)合研究結(jié)果探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的未來發(fā)展趨勢(shì)。本研究將為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的優(yōu)化提供依據(jù)，為持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論基礎(chǔ)。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策向來是理論界關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的理論研究與實(shí)踐探索。有關(guān)研究可以分為以下4類：第一類是中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理與分析。例如仝志輝等以中國(guó)的土地制度和城鄉(xiāng)關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，將改革開放40年以來中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展分成了4個(gè)發(fā)展階段；高鳴等則在梳理中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將1949—2019年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)過程分為4個(gè)階段。類似的研究還有閔師等、李燕、張東生等、舒展等和于雅璁等。第二類是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置與管理、集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策研究。高強(qiáng)等、陳明和李韜等基于全國(guó)各省的典型調(diào)查，系統(tǒng)地梳理了中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在上述各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)面臨的政策難點(diǎn)和需求，并探索其破解路徑。還有學(xué)者專門對(duì)成員資格認(rèn)定、成員權(quán)益界定、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、深化農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)村級(jí)有效治理和穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革某一具體環(huán)節(jié)的政策進(jìn)行了分析。第三類是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果評(píng)價(jià)。黃季焜等基于全國(guó)9省156個(gè)村調(diào)研數(shù)據(jù)的分析指出，中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)民增收的影響程度有限。而孔祥智等基于全國(guó)7省13縣實(shí)地調(diào)研的分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)模式、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、提高了農(nóng)民收入、增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感。張紅宇等的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、增強(qiáng)農(nóng)民獲得感和幸福感、改善鄉(xiāng)村治理體系、提升黨的基層領(lǐng)導(dǎo)等方面有顯著的推動(dòng)作用。第四類是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策未來展望方面的探討。趙德起等從理論上梳理了中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的“產(chǎn)權(quán)—市場(chǎng)化—規(guī)?；F(xiàn)代化”四大現(xiàn)實(shí)困境，提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)路徑、市場(chǎng)化路徑、規(guī)?；窂胶同F(xiàn)代化路徑。郭曉鳴等的研究指出中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要在悉數(shù)推進(jìn)深度改革、深化協(xié)同性變革、創(chuàng)新政策支撐體系等3個(gè)方面取得重大進(jìn)展。劉同山等認(rèn)為中國(guó)后續(xù)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要積極處理協(xié)調(diào)政策多目標(biāo)沖突、提高改革的整體性、在更大范圍優(yōu)化資源配置等3個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

上述成果為研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策變遷奠定了重要基礎(chǔ)，但是還存在較大拓展空間，具體表現(xiàn)為：現(xiàn)有對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的研究大多數(shù)以定性分析和理論解讀為主，缺乏定量研究。定性的政策文獻(xiàn)解讀容易依賴研究者個(gè)人的知識(shí)結(jié)構(gòu)和價(jià)值立場(chǎng)，分析結(jié)果的科學(xué)性和一般性容易遭受質(zhì)疑。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，是一套復(fù)合的政策組合體系，了解該政策體系的演進(jìn)有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政策體系的薄弱環(huán)節(jié)、識(shí)別政策需求與政策供給之間的差距，從而促進(jìn)政策體系不斷優(yōu)化，提高政策效率?；诖髷?shù)據(jù)思維的政策文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析方法目前已成為政策定量研究的新興方法。已有研究將這種方法運(yùn)用到中國(guó)海洋政策、固體廢棄物政策、鄉(xiāng)村旅游政策和反貧困政策等領(lǐng)域，但鮮有將該方法運(yùn)用到中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的研究中。鑒于此，本研究采用大數(shù)據(jù)思維方法，構(gòu)建2010—2020年中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策數(shù)據(jù)庫(kù)，借助政策文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析方法，對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的變遷與發(fā)展趨勢(shì)展開系統(tǒng)的研究。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

2010年中央一號(hào)文件指出，鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。所以，本研究將2010年以來的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策文件視為研究對(duì)象。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)(https:∥www.pkulaw.com/)采集政策樣本，以“集體經(jīng)濟(jì)”、“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革”、“產(chǎn)權(quán)制度改革”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到了200份政策文本。與此同時(shí)，本研究為了保證政策的文本內(nèi)容符合主題，確保政策的精確性和代表性，按下列原則進(jìn)行篩選整理：第一，所選取的政策內(nèi)容須與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革高度關(guān)聯(lián)；第二，政策性質(zhì)須為法律范疇的立法性文件或除此以外的由中共中央、國(guó)務(wù)院(含所屬國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委)、最高人民法院等國(guó)家層面政策主體組織制定的具有約束力的條例、意見、辦法、通知等規(guī)范性文件。最后梳理出76份國(guó)家層面有效政策文本，相關(guān)的代表性政策見表1。

表1 2010年以來關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的代表性政策文件
Table 1 Representative policy documents on the rural collective property rights system reform since 2010

年份Year發(fā)布部門 Publishing department 政策文件名稱Government file name2010中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》2012國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》2014中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》2015財(cái)政部《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》2016財(cái)政部、國(guó)土資源部《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》2016中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》2016國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》2017財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》2018農(nóng)業(yè)部《關(guān)于大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》2018農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展開展產(chǎn)業(yè)興村強(qiáng)縣示范行動(dòng)的通知》2018中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》2019農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升工作的通知》2019中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》2019中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》2020中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》

注：2018年4月農(nóng)業(yè)部改名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。

Note: In April 2018, the Ministry of Agriculture was renamed the Ministry of Agriculture and Rural Affairs.

2.2 研究方法與思路

本研究使用政策文獻(xiàn)計(jì)量法和文本內(nèi)容分析方法對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策文本進(jìn)行分析。政策文獻(xiàn)計(jì)量法是一種基于大樣本量的定量政策文本分析方法，其運(yùn)用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)等方法，對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，據(jù)此得到客觀、可驗(yàn)證的研究結(jié)果。內(nèi)容分析法借助于客觀和量化的分析手段識(shí)別政策文本中的關(guān)鍵特征，從而明晰政策規(guī)律并進(jìn)行檢驗(yàn)和解釋。政策文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法的結(jié)合可以避免以往政策文本定性分析的主觀性和隨意性，從而更好地廓清政策演進(jìn)規(guī)律、把握政策發(fā)展趨勢(shì)。

本研究研究脈絡(luò)如圖1所示。首先，從政策類型、政策發(fā)布部門、政策階段劃分等多維度對(duì)76份政策樣本進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析；其次，借助ROST軟件繪制高頻詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖，通過對(duì)不同階段的政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，從而識(shí)別不同階段的核心政策、探尋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的變遷，并總結(jié)政策需求與政策供給之間的差距；最后結(jié)合研究結(jié)果探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的未來趨勢(shì)。

圖1 研究脈絡(luò)Fig.1 Research process

3 量化分析結(jié)果與討論

3.1 政策類型分析

本研究政策類型包括法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式。其中法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的政策，黨內(nèi)法規(guī)是指由中共中央發(fā)布的政策，行政法規(guī)是指由國(guó)務(wù)院頒布的政策，部門規(guī)章指的是由中共中央或國(guó)務(wù)院的構(gòu)成部門和直屬部門在職權(quán)范圍內(nèi)制定的政策。中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策類型主要以部門規(guī)章為主，具體而言：76份政策樣本中，僅《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》為法律文件；41份政策為部門規(guī)章，占所有政策樣本數(shù)量的 53.9%；27份政策為黨內(nèi)法規(guī)，占所有政策樣本數(shù)量的35.5%；7份政策為行政法規(guī)，占所有政策樣本數(shù)量的9.2%。

部門規(guī)章是主要政策類型的根本原因在于中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目前正處于由點(diǎn)及面有序推進(jìn)的進(jìn)程中。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對(duì)改革作了全面性部署。以該政策為分界點(diǎn)，在該政策頒布之前，政策主要圍繞著推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)以及總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索和試點(diǎn)的過程決定了政策文件大部分體現(xiàn)為部門規(guī)章；而在該政策頒布之后，政策則主要圍繞著如何落實(shí)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，具體落實(shí)政策的過程也決定了部門規(guī)章成為主要政策類型。

3.2 政策發(fā)布部門情況

本研究以政策發(fā)布部門首次發(fā)布農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的時(shí)間作為參與時(shí)間，以發(fā)布的政策總數(shù)目作為參與強(qiáng)度，繪制了圖2的堆積面積圖。圖中每條曲線代表一個(gè)政策發(fā)布部門，每條曲線的面積表示其參與強(qiáng)度，曲線面積大小與參與強(qiáng)度成正比，曲線的起點(diǎn)代表首次發(fā)布時(shí)間，連續(xù)的曲線表示政策發(fā)布部門持續(xù)參與政策的制定?？梢园l(fā)現(xiàn)：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的參與制定部門不斷增多?？傮w來看，涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的主要部門有23個(gè)，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為主管部委，參與政策發(fā)布次數(shù)較多，總共發(fā)文29次；其次是國(guó)務(wù)院(發(fā)文21次)，再次是中共中央(發(fā)文19次)。從政策發(fā)布部門發(fā)布時(shí)間先后順序來看，2014年之前主要參與制定政策的部門是農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、中共中央、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。2014年后，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)全面啟動(dòng)，參與政策制定的部門也愈來愈多，國(guó)土資源部、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳等相關(guān)部門逐漸加入。2016年后，隨著《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的頒布，國(guó)家稅務(wù)總局、審計(jì)署等13個(gè)部門也加入到參與改革政策制定的陣營(yíng)。由此可見，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策制定中，形成了多部門共同推進(jìn)的局面，這是國(guó)家層面對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革高度重視的重要體現(xiàn)。

圖2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策發(fā)布部門的參與時(shí)間與參與強(qiáng)度Fig.2 Participation time and participation intensity of the rural collective property rights system reform policy release department

3.3 政策階段劃分

圖3顯示，2010年以來中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文本數(shù)量總體上呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，且具有明顯的階段性特征。具體可以劃分為2個(gè)階段：“形成階段”(2010—2016年)和“深化階段”(2017—2020年)。

1)形成階段(2010—2016年)。這一階段是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的形成階段，改革試點(diǎn)工作在全國(guó)全面展開。在此期間國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策共計(jì)38個(gè)，政策內(nèi)容逐步完善，政策過程向政策執(zhí)行逐步推進(jìn)。2010年中央“1號(hào)文件”首次明確提出改革試點(diǎn)。2014年，中央通過了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，標(biāo)志著改革試點(diǎn)工作的全面展開。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對(duì)改革作了全面性部署，同時(shí)2016年由全國(guó)人民代表大會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》則以法律的形式要求深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

2)深化階段(2017—2020年)。這一階段政府持續(xù)發(fā)力，頒布了大量農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策，政策數(shù)量達(dá)到38項(xiàng)，改革政策涉及內(nèi)容更加全面豐富，趨于精準(zhǔn)化、精細(xì)化。例如，2017年頒布的《支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》填補(bǔ)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅費(fèi)配套政策空缺。2019年中央一號(hào)文件提出要深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，按期完成全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，積極探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法。這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果也日趨凸顯。2019年，在全國(guó)58.6萬個(gè)行政村中有47.8萬個(gè)完成清產(chǎn)核資報(bào)表的填報(bào)工作，完成填報(bào)率達(dá)81.6%；并且，全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額達(dá)到3.44萬億元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織年收入達(dá)到4627億元，有接近30%的村莊年經(jīng)營(yíng)收益超出5萬元，其中，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革的村莊有15萬個(gè)，超過全國(guó)村莊總數(shù)的1/4，確認(rèn)集體成員3億多人，年人均分紅315元。

圖3 2010—2020年中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策數(shù)量分布Fig.3 The quantitative distribution of rural collective property rights system reform policy in China from 2010 to 2020

3.4 核心政策識(shí)別

本研究借鑒張超等的方法，通過政策之間的引文關(guān)系來識(shí)別農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策體系中的核心政策。政策間的引文關(guān)系是指政策之間的互相引用。在政策發(fā)布的過程中，許多政策是根據(jù)其他政策的要求、意見、辦法來制定的。例如2019年《加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出：“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》部署要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)，現(xiàn)就加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理提出如下意見”。

在政策引文關(guān)系中占據(jù)關(guān)鍵位置的政策被定義為核心政策。圖4描繪了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的引文網(wǎng)絡(luò)。圖中的圓圈代表政策，圓圈的大小表示該政策被引用的強(qiáng)度。從中可以看出：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》是排名第一的核心政策，它在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策體系中扮演著最重要的角色?！度嫔罨r(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》在推進(jìn)改革制度演進(jìn)的過程中，同樣起到了重要的作用。

3.5 不同階段的政策內(nèi)容分析

基于上述劃分的2個(gè)階段，本研究進(jìn)一步借助ROST軟件對(duì)不同階段的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文本內(nèi)容進(jìn)行語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖繪制，并基于高頻詞語(yǔ)義在網(wǎng)絡(luò)圖中的距離，將各階段政策文件的內(nèi)容劃分核心層，次核心層和外圍層3個(gè)層次(如圖5和6所示)，從而來反映不同階段的政策內(nèi)容。具體分析如下：

1)2010—2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的主要內(nèi)容是以清產(chǎn)核資、確權(quán)登記頒證為重點(diǎn)深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。這一階段政策數(shù)量較多，政策內(nèi)容集中在完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法、組織實(shí)施集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)以及引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方面，政策目的是為了深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。圖5的政策關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)變化顯示：①核心層對(duì)應(yīng)的Ⅰ類關(guān)鍵詞為資產(chǎn)、改革、集體經(jīng)濟(jì)，說明這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的核心內(nèi)容是通過“清查集體財(cái)產(chǎn)、核定集體資金”進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)改革。②次核心層對(duì)應(yīng)的Ⅱ類關(guān)鍵詞為開展、產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、管理、成員，說明這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革措施主要集中于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)試點(diǎn)、研究農(nóng)村集體組織成員資格界定方法等方面。例如2014年農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)“三農(nóng)”重點(diǎn)工作實(shí)施方案》，該方案提出“深入研究改革中有關(guān)資產(chǎn)量化、成員資格界定、產(chǎn)權(quán)交易等重大問題”。③外圍層對(duì)應(yīng)的Ⅲ類關(guān)鍵詞為登記、用地、土地、股份、建立、完善，說明這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了確認(rèn)登記集體所有的國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、完善農(nóng)民集體和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有土地的權(quán)利，從而推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并推進(jìn)股份權(quán)能試點(diǎn)和發(fā)展多種形式的股份合作。例如，2014年《全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有土地同等入市，加快集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”。

圖4 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策引文網(wǎng)絡(luò)Fig.4 Citation network for the rural collective property rights system reform policy

圖6 2017—2020年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)變化圖Fig.6 The dynamic diagram of the keywords of the rural collective property rights system reform policy from 2017 to 2020

2)2017—2020年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的主要內(nèi)容是研究制定配套政策、從而確保集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收致富。這一階段的改革政策數(shù)目繼續(xù)增加，改革政策涉及內(nèi)容日趨完善。圖6的政策關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)變化顯示：①核心層對(duì)應(yīng)的Ⅰ類關(guān)鍵詞為收益、股份、改革，說明這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是通過深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和增加農(nóng)民收益。2020年6月實(shí)施的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十二條明確指出，“國(guó)家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益”。②次核心層對(duì)應(yīng)的Ⅱ類關(guān)鍵詞為土地、確權(quán)、資產(chǎn)、監(jiān)督、量化，說明這一時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的措施主要集中于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、折股量化以及加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)監(jiān)督等方面，不僅注重解決農(nóng)村集體土地管理問題，而且注重解決其經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。并提出了加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)建設(shè)、發(fā)展多種形式的股份合作制等重點(diǎn)措施，深入推進(jìn)《穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》政策措施精準(zhǔn)落實(shí)。③外圍層對(duì)應(yīng)的Ⅲ類關(guān)鍵詞為全面、探索、研究、制定、集體經(jīng)濟(jì)，說明這一時(shí)期改革工作的重點(diǎn)為推動(dòng)制定完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)法律法規(guī)、研究完善適合集體組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策等。通過因地制宜的方式推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，并提出探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革配套政策建議，以保證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。例如國(guó)家完善了有助于促進(jìn)改革的稅收政策并于2017年頒布了《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展。

3.6 政策供給和需求的矛盾分析

上述分析表明，從政策供給來看，中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策經(jīng)過十多年來的連續(xù)探索，歷經(jīng)了從無到有，從不足到逐步完善的演進(jìn)歷程。農(nóng)村集體“三資”管理力度不斷加強(qiáng)；改革有關(guān)稅收政策不斷完善；集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法不斷優(yōu)化。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的關(guān)鍵要素呈現(xiàn)不斷深化的演進(jìn)趨勢(shì)，標(biāo)志性的政策文本在一定程度上指引著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革方向。但是，從目前各地改革工作的實(shí)踐來看，當(dāng)前改革政策體系存在供給和需求的矛盾。具體表現(xiàn)為(表2)：①在清產(chǎn)核資工作中，目前還缺少對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成資產(chǎn)移交辦法的政策支持，有待出臺(tái)《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資辦法》等措施進(jìn)一步明確農(nóng)村集體資產(chǎn)清查的具體操作方案與實(shí)施細(xì)則。②在身份確認(rèn)工作中，還缺乏對(duì)集體組織構(gòu)成人員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見的明確規(guī)定。2020年5月頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》雖然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，但在國(guó)家層面還沒有一部專門法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)范。③在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革工作中，還缺乏集體資產(chǎn)股份量化的指導(dǎo)意見，對(duì)是否設(shè)置集體股、是否允許現(xiàn)金股、股權(quán)固化和股權(quán)動(dòng)靜態(tài)管理問題仍然存在很大爭(zhēng)議，急需相關(guān)政策的完善和規(guī)定；同時(shí)對(duì)于改革后的集體組織也缺乏相關(guān)的指導(dǎo)健全其治理措施、制定集體組織章程的配套文件。④在賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能工作中，尚未制定集體資產(chǎn)有償退出、股份抵押、擔(dān)保貸款以及股份繼承等具體的實(shí)施辦法。特別是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分紅和破產(chǎn)問題的相關(guān)規(guī)定較為欠缺，嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)一步推進(jìn)。⑤在農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理方面，尚缺少農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)問題移交和責(zé)任追究查處制度相關(guān)配套政策。

表2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作指標(biāo)與其配套政策對(duì)照表
Table 2 A comparison
Table of indicators for the reform of the rural collective property rights system and its supporting policies

改革內(nèi)容Reform content工作指標(biāo)Work indicator配套政策Supporting policy農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查制度、定期報(bào)告制度√農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置制度√清產(chǎn)核資財(cái)務(wù)處理有關(guān)規(guī)定,明確不良資產(chǎn)及債務(wù)核銷處置辦法√農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬界定、價(jià)值評(píng)估、監(jiān)督管理的規(guī)范性文件√政府撥款、減免稅費(fèi)等形成資產(chǎn)移交辦法×身份確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見×農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法√經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革集體資產(chǎn)股份量化指導(dǎo)意見×政府撥款、減免稅費(fèi)等形成折股量化的具體標(biāo)準(zhǔn)√指導(dǎo)貧困地區(qū)開展股份合作制改革,為支持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升提供組織保障√指導(dǎo)改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善治理機(jī)制,制定組織章程×賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度√指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全集體資產(chǎn)收益分配制度√制定集體資產(chǎn)股份有償退出辦法×制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保貸款辦法及配套政策×指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定集體資產(chǎn)股份繼承辦法×發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作規(guī)則和業(yè)務(wù)流程×制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程√指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理公章刻制和銀行開戶等手續(xù)√發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制定關(guān)于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見√出臺(tái)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融、土地等政策√農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度√制定農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬界定、價(jià)值評(píng)估、監(jiān)督管理的具體辦法√農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)問題移交、定期通報(bào)和責(zé)任追究查處制度×

注：×表示該改革工作沒有配套支持政策；√表示該改革工作有配套支持政策。

Note: × indicates that the reform work has no supporting policies; √ indicates that the reform work has supporting policies.

4 結(jié)論與啟示

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中國(guó)一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大改革。系統(tǒng)梳理農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的階段性特征，探尋該項(xiàng)改革政策的變遷邏輯和發(fā)展趨勢(shì)，有助于明晰未來政策的完善方向。本研究立足于已頒布的76份農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文本，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，挖掘政策演變特征和發(fā)展趨勢(shì)。分析結(jié)果表明：第一，53.9%的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文本以部門規(guī)章的形式發(fā)出，反映出中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目前正處于由點(diǎn)及面有序推進(jìn)的進(jìn)程中。第二，參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策制定的部門逐年增多，形成了多部門共同推進(jìn)改革的局面。第三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策發(fā)布數(shù)量表現(xiàn)出持續(xù)上升的整體態(tài)勢(shì)，政策變遷可以劃分為2個(gè)階段，即2010—2016年的政策形成階段和2017—2020年的政策深化階段。第四，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵核心政策是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。第五，不同階段的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策內(nèi)容聚焦點(diǎn)各不相同，政策演進(jìn)具有明顯的階段性特征。2010—2016年政策主要聚焦于以清產(chǎn)核資、確權(quán)登記頒證為重點(diǎn)深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主要任務(wù)是完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折算成股份并將股份分?jǐn)偟奖炯w組織成員；2017—2020年政策主要聚焦于研究制定配套政策、確保集體資產(chǎn)保值增值從而促進(jìn)農(nóng)民增收致富，主要任務(wù)是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和農(nóng)民收益提高。第六，當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策體系存在供給和需求的矛盾，在清查集體財(cái)產(chǎn)、核定集體資金、身份確認(rèn)和農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理等方面都存在政策供給不足的問題。

基于以上結(jié)論，本研究得出以下政策啟示：第一，從政策體系總籌劃方面：要健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法律體系。完整的法律體系是推動(dòng)改革的重要抓手和根本依據(jù)，借助法律推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是其他改革常規(guī)做法。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法律體系不完善，須盡快頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》重點(diǎn)解決集體組織成員概念、特殊成員的身份界定、集體經(jīng)濟(jì)組織組織結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織管理方式、集體經(jīng)濟(jì)組織法律責(zé)任以及集體經(jīng)濟(jì)組織法人主體特征、運(yùn)行方式、與市場(chǎng)其他主體之間的關(guān)聯(lián)等問題。政府各部門和集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，逐步將中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革納入法制化進(jìn)程。第二，從政策供需矛盾方面，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的配套政策。例如關(guān)于股權(quán)管理，應(yīng)盡快研究出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理的辦法》，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)增發(fā)、股份有償退出方式與具體情形、新增資產(chǎn)股權(quán)量化、股份抵押擔(dān)保貸款等問題。研究制定《政府撥款、減免稅費(fèi)等形成資產(chǎn)處理辦法》明晰各地政府劃撥、減稅等轉(zhuǎn)移支付資產(chǎn)歸屬集體組織，并折算為集體組織成員股份的詳細(xì)指導(dǎo)。研究健全適配集體組織特色的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)稅率結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員收益。出臺(tái)《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬、集體資產(chǎn)運(yùn)行方式、集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等，確保改革的成果。