突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律制度完善研究

作者簡(jiǎn)介：張英楠（1996-），滿族，女，河北承德人，法律碩士研究生，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

摘 要：新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系。法律體系上，基本立法缺失，地方立法滯后。應(yīng)急職責(zé)權(quán)限劃分制度、信息公開(kāi)報(bào)告制度、權(quán)益救濟(jì)保障制度尚有待完善。需要完備框架、補(bǔ)齊短板，改進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律保障機(jī)制，發(fā)展我國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;信息公開(kāi);法律體系

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.066

2020年初開(kāi)始，全球突發(fā)了新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件。法律應(yīng)當(dāng)在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中發(fā)揮重要作用，保證疫情期間各類群體的重要權(quán)益。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治體系還需要完善，良法善治，立法先行，國(guó)家立法是建立疫情防控防火墻的第一道力量。為此，本文立足疫情實(shí)際，梳理立法現(xiàn)狀，反思立法缺陷，探索立法路徑，嘗試完善我國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法體系。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法梳理

1.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法歷程

在公共領(lǐng)域， 突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要指突然發(fā)生的， 造成公眾健康嚴(yán)重?fù)p害及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件， 如重大急性傳染病暴發(fā)流行， 群體不明原因的疾病、新發(fā)傳染病、重大食物中毒、重大環(huán)境污染、放射污染和輻射事故等。它既會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的身心健康產(chǎn)生嚴(yán)重的危害， 也會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全產(chǎn)生深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急引起廣泛的社會(huì)關(guān)系的變化，帶來(lái)調(diào)節(jié)利益沖突的廣泛需求，導(dǎo)致包括立法在類的調(diào)整手段的變化。我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急立法主要受到所調(diào)整社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化的影響，呈現(xiàn)法律框架初步形成、立法節(jié)奏短暫迅速的特點(diǎn)。

第一階段，從1978年實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概率并不高。傳染病流行主要是痢疾和乙型腦炎。這一時(shí)期的突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件引起的社會(huì)關(guān)系變化并不顯著，我們?cè)谶@方面的立法需求也不高。在這個(gè)時(shí)期我們主要依靠的是政府的行政命令和政策來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

第二階段始于2003年，非典暴發(fā)。在非典疫情影響下修訂的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，其是針對(duì)1989年的《傳染病防治法》，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，為了能夠更好地應(yīng)對(duì)和指導(dǎo)發(fā)生的各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作;此外《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在2007年頒布，這對(duì)于應(yīng)對(duì)和減輕突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害和影響，具有積極的作用。

2021年將是公共衛(wèi)生立法完善的一個(gè)重要年份。新冠肺炎疫情對(duì)既有的法律體系進(jìn)行了全面的檢驗(yàn)。應(yīng)急領(lǐng)域涉及到社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面，覆蓋民法、刑法、行政法、訴訟法各個(gè)領(lǐng)域，涵蓋憲法、法律、地方性法規(guī)等各個(gè)層次的法律淵源，引發(fā)了立法、修法的新需求。

1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法現(xiàn)狀

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的應(yīng)急立法是在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后進(jìn)行立法或修訂，為以后應(yīng)對(duì)類似公共衛(wèi)生事件提供法律依據(jù)。我國(guó)目前關(guān)于應(yīng)對(duì)傳染病疫情公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》），《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急條例》），《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》），《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）等，《刑法》中第三百三十條關(guān)于妨害傳染病防治的規(guī)定，第三百三十一條關(guān)于傳播傳染病病毒、菌種的規(guī)定。

重大傳染病集中暴發(fā)時(shí)期，地方集中立法。在疫情退去后，立法的熱情也逐漸消退。這體現(xiàn)出我國(guó)無(wú)論是從中央還是到地方，對(duì)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的立法采取“兵來(lái)將擋水來(lái)土掩”的策略，立法的前瞻性嚴(yán)重不足。運(yùn)用法律之手來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)新時(shí)代我國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)，既是公共衛(wèi)生法治化建設(shè)的必然要求，也是公共衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展的需要，而地方立法作為法律體系的重要組成部分當(dāng)然不能缺位。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法缺陷

2.1 立法體系不完備

公共衛(wèi)生事件法律體系包括專門調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律，也是指涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急社會(huì)關(guān)系調(diào)整的法律規(guī)范的總和。從廣義的突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系的法律淵源來(lái)看，又可以區(qū)分為中央立法和地方立法。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律體系形成初步框架，但是還不完備。

第一，沒(méi)有在整體法律體系中自上而下、含義明確地融入公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的思想。目前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律規(guī)范涉及到憲法、民法、刑法、行政法等各部門法。但是，并沒(méi)有形成法律體系，直接針對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的法律規(guī)范欠缺。

第二，法律法規(guī)出現(xiàn)交叉，重復(fù)甚至是抵觸的現(xiàn)象。比如在《應(yīng)急條例》的第十九條到第二十五條主要規(guī)定的是突發(fā)事件報(bào)告制度。傳染病信息制度主要規(guī)定在《傳染病防治法》第三十三條到第三十八條，二者關(guān)于疫情的報(bào)告、通報(bào)的規(guī)定出現(xiàn)交叉重復(fù)。

第三，地方立法質(zhì)量有待提高。地方關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)立法的質(zhì)量有待提高，地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法集中在重大傳染病集中爆發(fā)時(shí)期，而且對(duì)法律的修訂嚴(yán)重滯后，使得法律滯后于時(shí)代的發(fā)展，影響立法的質(zhì)量。

2.2 疫情信息制度欠完善

2.2.1 信息報(bào)告制度立法不完善

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息報(bào)告制度主要是指有責(zé)任報(bào)告的下級(jí)單位將突發(fā)的公共衛(wèi)生事件， 迅速、及時(shí)、準(zhǔn)確地向上級(jí)單位匯報(bào)的制度。疫情信息報(bào)告過(guò)程包括疫情信息獲取、分析、發(fā)布的過(guò)程。在突發(fā)傳染病的公共衛(wèi)生事件中，信息公開(kāi)對(duì)于控制疫情、穩(wěn)定社會(huì)秩序起著非常重要的作用。

《應(yīng)急條例》第二十條規(guī)定信息報(bào)告制度，突發(fā)事件所在地的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在2小時(shí)內(nèi)向所在衛(wèi)生行政部門報(bào)告。雖然《應(yīng)急條例》建立的信息報(bào)告制度彌補(bǔ)空白，就實(shí)施而言還存在一些問(wèn)題。一方面，條例沒(méi)有規(guī)定信息報(bào)告的具體內(nèi)容，可能會(huì)造成地方漏報(bào)、瞞報(bào)重要信息。另一方面，《應(yīng)急條例》第二十條中的“重大、緊急疫情”標(biāo)準(zhǔn)不清楚，地方政府基于穩(wěn)定等因素的考慮，往往會(huì)選擇較為穩(wěn)妥的逐級(jí)上報(bào)，很少愿意觸動(dòng)紅線。

2.2.2 信息公開(kāi)制度立法不完善

需要制定和完善政府信息報(bào)告和發(fā)布制度， 以法律規(guī)范賦予公民公共信息知情權(quán)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)制度是指法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在行使職能的過(guò)程中，將所獲得或擁有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息向社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)布的制度。

2.3 醫(yī)護(hù)人員保障制度不足

醫(yī)護(hù)人員是公共衛(wèi)生突發(fā)事件中發(fā)揮主要作用的群體。在疫情期間對(duì)醫(yī)護(hù)人員各項(xiàng)權(quán)益保障尤為重要，因?yàn)獒t(yī)護(hù)人員是沖在第一線的戰(zhàn)士，與病毒進(jìn)行直接的斗爭(zhēng)，被傳染的風(fēng)險(xiǎn)也是最高的，因此必須保障一線醫(yī)護(hù)人員的各項(xiàng)權(quán)益，讓醫(yī)護(hù)人員與病毒作斗爭(zhēng)的同時(shí)沒(méi)有后顧之憂。

然而我國(guó)在《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》中對(duì)在疫情前線的醫(yī)護(hù)人員的權(quán)益保障規(guī)定只有“衛(wèi)生防護(hù)和醫(yī)療保健措施，并給予適當(dāng)?shù)慕蛸N”的簡(jiǎn)單規(guī)定，也沒(méi)有作出具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于醫(yī)護(hù)人員的人身、勞動(dòng)和精神等權(quán)益的保障缺失。在疫情防控期間有患者不配合毆打、故意傳染給醫(yī)護(hù)人員的事件發(fā)生。因此，對(duì)于醫(yī)務(wù)人員的保障不應(yīng)該局限于防護(hù)和津貼上，對(duì)他們的人身、精神、勞動(dòng)等權(quán)益應(yīng)當(dāng)作出具體的保障措施。加強(qiáng)在緊急狀態(tài)下對(duì)醫(yī)護(hù)人員的人身保護(hù)，加大對(duì)侵害醫(yī)護(hù)人員人身權(quán)益的懲罰力度。疫情期間建立統(tǒng)一的薪酬績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，大幅度提高醫(yī)護(hù)人員的津貼。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法的完善路徑

3.1 建構(gòu)公共衛(wèi)生事件法律體系

3.1.1 補(bǔ)足國(guó)家基本法

突發(fā)事件對(duì)現(xiàn)行法律體系提出挑戰(zhàn)，要加快其發(fā)展和完善。突發(fā)事件能夠暴露出平時(shí)被遮蔽的法律上的漏洞和弊端， 因而完善和健全相應(yīng)法律的必要性也更為緊迫。第一，優(yōu)化立法規(guī)劃，將應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本法立法盡快納入立法規(guī)劃，用以統(tǒng)領(lǐng)其他關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)，強(qiáng)化基本法的引領(lǐng)作用。第二，基本法立法中要重視行政權(quán)力與公民權(quán)利、實(shí)體與程序、公民個(gè)人權(quán)利與社會(huì)公共利益間的平衡。第三，我們的基本法要確立法律保留原則，包括對(duì)于行政緊急權(quán)的賦予和對(duì)公民基本權(quán)利的限制問(wèn)題，為封鎖疫區(qū)，采取強(qiáng)制隔離措施等限制人身自由的措施確立法律依據(jù)，確立在突發(fā)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下的隔離措施和其他危機(jī)管控措施的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施范圍。第四，要明確規(guī)定強(qiáng)制性行政權(quán)力行使的條件和程序，對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督程序，對(duì)侵犯公民權(quán)利的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的程序。

3.1.2 地方立法跟進(jìn)

首先，地方立法應(yīng)當(dāng)緊跟國(guó)家的立法腳步，按照上位法關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法原則和理念，在上位法的指引下開(kāi)展立法工作，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件地方立法的立項(xiàng)、起草和修訂工作。其次，地方立法應(yīng)當(dāng)加快對(duì)不符合上位法的最新規(guī)定和新時(shí)代國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展要求的地方公共衛(wèi)生立法清理的進(jìn)程。再次，地方立法要對(duì)嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)重滯后于新時(shí)期公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展新特點(diǎn)的立法及條款予以修訂或廢止，保證立法的科學(xué)性和民主性。最后，地方立法要密切關(guān)注國(guó)家公共衛(wèi)生立法的最新動(dòng)向，保證在立法精神上與國(guó)家立法高度一致，確保地方立法不與“上位法”相抵觸。

通過(guò)這次疫情，無(wú)論是中央還是地方都必須高度重視公共衛(wèi)生安全，要具有立法前瞻性，不能讓每一次發(fā)生公共衛(wèi)生事件因?yàn)榱⒎蟮亩贪宥斐蔁o(wú)法可依的局面。因此必須堅(jiān)持公共衛(wèi)生立法、修訂常態(tài)化，堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法立法。

3.2 完善疫情信息報(bào)告公開(kāi)制度

3.2.1 完善疫情信息報(bào)告制度

我國(guó)公共衛(wèi)生事件的信息要建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督的功能，進(jìn)一步強(qiáng)化信息報(bào)告不利的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息同步向社會(huì)預(yù)警制度，向上級(jí)衛(wèi)生行政部門報(bào)告的同時(shí)，向社會(huì)發(fā)出預(yù)警，同時(shí)公開(kāi)信息避免恐慌。限制政府濫用公權(quán)力瞞報(bào)、謊報(bào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，必須強(qiáng)化原有的問(wèn)責(zé)、追責(zé)制度，建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，讓地方政府不敢瞞報(bào)、不敢謊報(bào)。強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，完善信息報(bào)告的內(nèi)容細(xì)則，使信息報(bào)告的內(nèi)容具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)調(diào)溝通。

3.2.2 完善疫情信息公開(kāi)制度

在面對(duì)突發(fā)的傳染病疫情時(shí)，必須保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，政府必須及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地掌握疫情及其相關(guān)信息， 也要求社會(huì)大眾能夠及時(shí)、充分、真實(shí)地了解疫情及其相關(guān)信息。要明確信息公開(kāi)的具體內(nèi)容，強(qiáng)制規(guī)定信息公開(kāi)的時(shí)限，規(guī)范公開(kāi)的具體程序。增加公開(kāi)政府信息的具體內(nèi)容，即可以對(duì)公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)限、公開(kāi)方式、公開(kāi)主體、需要保密的事項(xiàng)等做細(xì)致的規(guī)定。再次，以傳染病為例，信息發(fā)布時(shí)應(yīng)當(dāng)告知公眾傳染病的類別、傳染性、目前傳染人數(shù)、預(yù)警級(jí)別、易感人群等具體信息，為公眾提供防范指南。最后，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督，建立信息公開(kāi)不利的問(wèn)責(zé)機(jī)制，構(gòu)建信息公開(kāi)的公益訴訟救濟(jì)。

4 結(jié)語(yǔ)

新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)面對(duì)的一場(chǎng)重大考驗(yàn)，也是對(duì)我國(guó)危機(jī)處理能力的一場(chǎng)大考，也是對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系建設(shè)的挑戰(zhàn)和檢驗(yàn)。在疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果的當(dāng)下，及時(shí)反思應(yīng)對(duì)得失，抓緊完善法律制度，方能實(shí)現(xiàn)依法治疫，長(zhǎng)治久安。

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