我國城鄉(xiāng)居民社會保險制度改革的反思與優(yōu)化

摘要：十八大召開之后，國內(nèi)城鄉(xiāng)居民社會保險制度改革獲得了巨大進展，制度體系更為健全，覆蓋范圍更加廣闊，保障水平更上臺階，無論是在基金運行或是服務(wù)能力方面都有明顯進步。然而受制于客觀內(nèi)外因素的影響，城鄉(xiāng)居民社會保險制度在一些方面存在著不足之處，譬如公平性、靈活性與可持續(xù)性等。筆者認為，可從供需與制度層面上著力，要加快建立完備的城鄉(xiāng)社會保險制度，從內(nèi)外兩方面鼓勵居民參保。與此同時，配套公共服務(wù)也應(yīng)落實到位。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民;社會保險制度;改革;反思與優(yōu)化

引言：一個國家的社會保障體系，其中最為關(guān)鍵的部分就是社會保險制度，也是政府從制度層面上所制定的保證社會公平的保障措施。構(gòu)建一整套完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度，能夠緩解城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在矛盾，對于振興鄉(xiāng)村與推動更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進程，有著正面作用?，F(xiàn)今，國內(nèi)社會保障體系只是初步形成，然而社會與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新形勢新事物不斷涌現(xiàn)，主要社會矛盾發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，面臨著來自老齡化、就業(yè)多樣化等多方面因素的挑戰(zhàn)。要正確認識到當(dāng)下城鄉(xiāng)居民社會保險制度，在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量上所起到的重要作用，且在緩解城鄉(xiāng)社會矛盾，落實惠民政策，保障城鄉(xiāng)居民共享改革成果等諸多方面都有著積極的現(xiàn)實意義。

1 黨的十八大以來城鄉(xiāng)居民社會保險制度改革特點

1.1 制度體系從城鄉(xiāng)分割走向初步統(tǒng)一

國內(nèi)的養(yǎng)老保險制度改革，先后在2009以及2011年分別開始農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險試點改革;并在2014年統(tǒng)合為一，從整體上完善城鄉(xiāng)社保體系，在戶籍所在地，城鄉(xiāng)居民基本都包含在參保范圍內(nèi)，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工除外。國內(nèi)的醫(yī)療保險制度改革，先后在2003以及2007年進行試點，分別為“新農(nóng)合”與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度改革;并在2016年統(tǒng)合為一，形成整體性的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度，無論是在資金來源管理上，還是在覆蓋范圍以及保障待遇上，都形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，并完成配套公共服務(wù)建設(shè)。在藥物與診療、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與范圍、新生兒參保、異地就醫(yī)等多個方面形成統(tǒng)一政策。

1.2 覆蓋范圍從單一稀少走向全面普及

加大投入力度，在大病保險制度、門診慢性病、重特大疾病、醫(yī)保藥物目錄等方面都采取了系列性措施，大大提高了城鄉(xiāng)居民參與醫(yī)療保險的積極性，所涵括的范圍已經(jīng)比職工相應(yīng)險種要高，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保范疇也在持續(xù)擴展，藥品目錄與更多病種都開始包含在內(nèi)，這對于減少居民負擔(dān)有著重要作用，提升了居民生活質(zhì)量，推動了脫貧攻堅工作。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》《2020年人力資源和社會保障統(tǒng)計快報數(shù)據(jù)》《2020年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計快報》，數(shù)據(jù)顯示，2010-2020年，國內(nèi)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險參保人數(shù)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，從原有的1.03億增長到5.42億，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的參保人數(shù)同樣快速提升，從原有的1.95億增長到10.17億;藥品目錄在醫(yī)療、工傷、生育方面的納入種類也增長到2800種;此外，貧困人口的醫(yī)保參保率保持在99.9%的水平，服務(wù)貧困人口就醫(yī)人次達到1.8億，為貧困人口減少1188.3億就醫(yī)負擔(dān)[1]。

1.3 保障水平從"保本兜底"走向"水漲船高”

養(yǎng)老保險方面，從2014年開始實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一之后，分別設(shè)立了十二檔差異化的繳費方式，不同區(qū)域間動態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展形勢，對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金作出了最低、繳費、補助、補貼等多方面標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化，不少省份在養(yǎng)老基金上都取得了喜人成績。醫(yī)療保險方面，居民繳費制度持續(xù)優(yōu)化，財政補貼政策也陸續(xù)出臺，形成分級診療的住院保險手段，以及繳多得多、統(tǒng)籌基本醫(yī)保、醫(yī)保目錄、對醫(yī)保支付進行規(guī)范等多項措施，讓城鄉(xiāng)居民的人均醫(yī)保，在財政補貼、范圍內(nèi)報銷比例、保險基金支付比例等數(shù)據(jù)上，保持穩(wěn)定上升勢頭[2]。

1.4 服務(wù)能力從相對薄弱走向便捷高效

通過數(shù)據(jù)挖掘以及網(wǎng)絡(luò)手段，推出社保一卡通，在業(yè)務(wù)辦理上，采取了區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)動的方式，社會保障卡形成了電子化，有關(guān)服務(wù)過程也得到了相應(yīng)優(yōu)化。根據(jù)《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2019年底，社?？ǔ钟腥藬?shù)為13.05億人，占總數(shù)93.2%。另外，新的改革舉措陸續(xù)出臺，例如可跨省進行異地就醫(yī)即時結(jié)算，采用DRG付費﹑總額預(yù)算與DIP付費等等，住院費用跨省直接結(jié)算定點醫(yī)療機構(gòu)，門診費用直接結(jié)算聯(lián)動定點醫(yī)療機構(gòu)，其數(shù)量分別達到了4.44萬、1.02萬。加快社保公共服務(wù)轉(zhuǎn)向街道社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，進行全面覆蓋，一些省份完成了覆蓋鄉(xiāng)級至省級的一站式結(jié)算，社保公共服務(wù)形成了完善的體系，邁上了規(guī)范化、專業(yè)化、信息化、便捷化的道路。

1.5 基金運行從注重規(guī)模走向規(guī)范管理

國內(nèi)不斷完善社?；鹬贫?，在繳費上提高補貼，不再局限于原有的靜態(tài)補貼方式，轉(zhuǎn)向靈活與動態(tài)，高檔次繳費補貼也有所增加。此外，在宣傳上進行強化，鼓勵參保繳費行為，為保險基金的發(fā)展穩(wěn)定了基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金呈持續(xù)增長態(tài)勢。且推出了社會保險費征收、基金收支管理等相應(yīng)措施，保證基金的穩(wěn)定運行，促進了社會保險交由稅務(wù)部門進行統(tǒng)一的征收，整治欺詐騙保的行為，治理社會保險經(jīng)辦環(huán)節(jié)，從內(nèi)、外兩個方面，進行三審流程，即內(nèi)部要初審復(fù)審內(nèi)審，外部要抽查核查檢查，形成了完善的業(yè)務(wù)經(jīng)辦監(jiān)督體制，有效推動了社會保險基金的穩(wěn)定運行。

2 現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民社會保險制度改革的審視

2.1 公平性：福利分配的"差序格局”

進行社會保險制度改革的初衷，是為了保證社會公平，然而現(xiàn)有制度導(dǎo)致了主體、地區(qū)、種類、配套等多個方面的差異化，導(dǎo)致公平性有所弱化。在地區(qū)上，地方與地方之間的經(jīng)濟發(fā)展存在客觀差異，社?；鹣鄳?yīng)舉措、繳費標(biāo)準(zhǔn)、補貼標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。經(jīng)濟越發(fā)達，人口越集聚，當(dāng)?shù)鼐用裨椒e極參保，所獲得的社保待遇與總體規(guī)模也比不發(fā)達地區(qū)要高。在主體上，因為實行自愿繳費、補貼與繳費相掛鉤的政策，相比于職工保險制度，居民保險制度無論是在參保的繳費、補貼、待遇標(biāo)準(zhǔn)上都要有所不如。另外和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民在參保繳費、比例以及待遇方面也要低得多。

在保險種類上，養(yǎng)老保險一般是先交費后享受，實行自愿繳費的原則，因此和醫(yī)療保險相比，養(yǎng)老保險的參保積極性要遠遠落后，這就導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度在保障福利功能上有所弱化。在配套服務(wù)上，我國各地區(qū)、各城市間的公共服務(wù)水平有著不同的差異，特別是在醫(yī)療服務(wù)上尤其明顯，這讓居民相對傾向于向優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)地區(qū)進行聚集，以享受質(zhì)量更高的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致了地區(qū)間的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不平衡，區(qū)間基金支付壓力加大，形成區(qū)域公共服務(wù)的差異。同時，交通、吃住等額外成本，也會導(dǎo)致擠出效應(yīng)進一步增強，這些因素在很大程度上都影響了福利性與公平性[3]。

2.2 靈活性：統(tǒng)籌銜接的重重阻力

人在社會中流動，會不斷改變戶籍、工作地點以及就業(yè)狀況。假如社會保障制度無法形成動態(tài)的銜接，就會增加社會管理的風(fēng)險與成本，進而導(dǎo)致福利性受到弱化。站在統(tǒng)籌的角度，由于實行現(xiàn)收現(xiàn)付（或部分實行）的財政制度，導(dǎo)致社會保險基金很大一部分，都是來自地方財政補貼。現(xiàn)今，排除個別試點地區(qū)的社保統(tǒng)籌狀況優(yōu)良之外，居民社保還未實現(xiàn)在省級單位的統(tǒng)籌。

換言之，流動參保人員無法享受到動態(tài)銜接的社保福利。這很大程度會有損參保積極性，對已經(jīng)參保人員的權(quán)益也造成了損害，甚至?xí)?dǎo)致地方財政進行橫向的支付轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致基金財務(wù)支出的不均衡，這對于穩(wěn)定保險基金的增值與保值是有負面影響的，不利于社保基金進行風(fēng)險承擔(dān)與分散。在轉(zhuǎn)移機制上，國內(nèi)外出務(wù)工人員比例一直高于10%，但是現(xiàn)今的社保銜接制度，無法在戶籍地、就業(yè)地、流出地、流入地之間，形成統(tǒng)一性的流程與指標(biāo)，從而導(dǎo)致農(nóng)民工等弱勢群體在參保的便利性與持續(xù)性上，存在著太多不確定的因素。

此外，區(qū)域間對于非正規(guī)就業(yè)人員，譬如個體戶、農(nóng)民工、自由就業(yè)等人群，所采取的參保模式是雙低、綜保、城保等，居民社保，迥異于職工社保，不管是在覆蓋范圍、繳費標(biāo)準(zhǔn)，還是在保險待遇、統(tǒng)籌層次方面，都有著巨大差異，沒有形成統(tǒng)一的統(tǒng)籌機制，導(dǎo)致參保人員轉(zhuǎn)換工作崗位之后，往往無法享受到靈活的社會保險銜接服務(wù)。

2.3 可持續(xù)性：制度運行的內(nèi)外沖擊

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，當(dāng)人口結(jié)構(gòu)中，非勞動力人口占比降低，勞動力人口占比上揚，外加勞動力資源成本不高，就會出現(xiàn)人口紅利，可以促進經(jīng)濟的快速增長，同時有利于維護社?；鸬姆€(wěn)定。在持續(xù)參保上，從2012年起，勞動年齡人口（15至59歲）在絕對量上，第一次創(chuàng)下新低，這意味著老齡化時代的開始，新生人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。

權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)老齡人口（≥65歲）以及老人贍養(yǎng)比例，由1982年原有的4.9%、8.0%，增長到2019年的12.6%、17.8%，與之同時人口出生率與自然增長率則逐步下降，1978年的數(shù)據(jù)為18.25%、12.00%，到2019年僅有10.48%、3.34%。一進一出，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變，社會保險支付呈上揚勢頭，而社會保險收入增速則無法彌補，這就形成了社會保險基金的缺口，嚴重者會導(dǎo)致社會保險替換率下滑，最終入不敷出。在持續(xù)轉(zhuǎn)移上，因為大環(huán)境的影響，以及國際保護主義的抬頭，導(dǎo)致國內(nèi)宏觀經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)了一定的波動。

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息時代的到來，國內(nèi)在產(chǎn)業(yè)升級上的加快，各行各業(yè)特別是制造業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)出智能化、網(wǎng)絡(luò)化與數(shù)字化的勢頭。由于經(jīng)濟下行的推動，以及科學(xué)技術(shù)的民用化，企業(yè)在追求利潤的同時，會有意識地進行經(jīng)營規(guī)模的收縮，抑或是采用機器人替代勞動力，從而降低勞動成本，提升勞動效率，未來將會導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生很大的變化。這一變動所帶來的，不單單會影響到參保主動性，更有甚者會影響到參保連續(xù)性。同樣地經(jīng)濟下行會導(dǎo)致地方財政的收入產(chǎn)生波動，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)，這些都是影響社會保險基金穩(wěn)定的問題。

3 城鄉(xiāng)居民社會保險制度改革優(yōu)化建議

3.1 制度層面：健全完善居民社會保險相關(guān)體制機制

3.1.1 政府承擔(dān)責(zé)任，建立起完備的保險待遇與調(diào)整體系

通過側(cè)重養(yǎng)老金絕對購買力，統(tǒng)一衡量居民人均支配收入、財政現(xiàn)狀、物價水平、經(jīng)濟狀況等多種因素，形成差異化的財政補貼，開展居民社保，特別是養(yǎng)老保險方面的指數(shù)優(yōu)化，構(gòu)建傾斜于城鄉(xiāng)老齡群體，尤其是農(nóng)村老齡群體的養(yǎng)老金制度。此外，要大力宣傳與鼓勵更多城鄉(xiāng)居民參保，特別是青年群體，加強理性預(yù)期的宣傳，以便其選取合適的險種與檔次進行繳費。

3.1.2 建立穩(wěn)定的社會保險基金增長體系

秉持精打細算，統(tǒng)籌平衡，建立社保責(zé)任風(fēng)險共擔(dān)與資金籌集體系，嘗試開展社保制度結(jié)構(gòu)性改革，建立完備的社?；痤A(yù)、決算系統(tǒng)，激勵城鄉(xiāng)居民參加到商業(yè)健康、養(yǎng)老保險以及補充醫(yī)療保險，嘗試個人稅收遞延型的保險模式，以及商業(yè)保險與工傷保險協(xié)作的形式，形成養(yǎng)老保險三大支撐，多管齊下，構(gòu)建多樣化的基金收支體系，通過專業(yè)化模式來對基金進行運營，也可投入到大型國家建設(shè)領(lǐng)域，保持基金的穩(wěn)定增長，形成良性的發(fā)展道路。

3.1.3 完善社會保險統(tǒng)籌銜接機制

可以從多個步驟入手，包括籌資、管理、發(fā)放、經(jīng)辦等，調(diào)整思路，形成頂層設(shè)計、分級管理、明確權(quán)責(zé)、統(tǒng)籌分配、預(yù)決合一的統(tǒng)籌方式，切實推動社會保險制度改革進程，落實到省級以至國級，統(tǒng)一調(diào)動資源，對社會保險基金的調(diào)整與轉(zhuǎn)接體系進行改良，進一步促進基金的抗風(fēng)險水平。

3.2 需求層面：增強居民參保的內(nèi)在動力和外在支持

3.2.1 多樣化促進農(nóng)民收入

持續(xù)推進城鄉(xiāng)居民，特別是農(nóng)民的收入提高，這對于促進居民參與社會保險的積極性大有裨益，并且可以推動居民選擇更高標(biāo)準(zhǔn)的繳費層次。因此，要加快對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局改革，深化工農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，進一步發(fā)揮農(nóng)村發(fā)展的潛力，打造農(nóng)產(chǎn)品價值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈，以形成多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入局面;在公共就業(yè)服務(wù)方面，優(yōu)化勞動力輸出機制，進一步擴展農(nóng)民的就業(yè)方式，形成多樣化的農(nóng)民收入途徑;進一步促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素流動調(diào)配模式，用多元化的方式提升農(nóng)民集體與個人收入，以及股權(quán)、增值、資產(chǎn)收益，形成多元化的農(nóng)民財產(chǎn)收入體系。

3.2.2 加大援企穩(wěn)崗的力度

促進放管服改革進程，形成完善的企業(yè)社會保險費用優(yōu)惠政策，適當(dāng)給予免、減、緩優(yōu)惠，對于社會保險費率可進行適當(dāng)?shù)南抡{(diào)，以適應(yīng)現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟形勢，促進企業(yè)的發(fā)展，維持經(jīng)濟持續(xù)增長。除了給企業(yè)減負之外，還可激勵企業(yè)在就業(yè)方面提供更多崗位，從而讓更多勞動人員享受到職工社保福利。此外，應(yīng)注重失業(yè)保險對于穩(wěn)定就業(yè)的作用，嘗試推動靈活的企業(yè)離崗職工失業(yè)保險繳費與失業(yè)基金體系，展開各種就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動力質(zhì)量，對基金支出機制進行改革，穩(wěn)定基金運行[4]。

3.3 供給層面：提高與制度配套的公共服務(wù)能力和水平

3.3.1 增強社會保險管理和服務(wù)能力

統(tǒng)籌建設(shè)全國性的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，對城鄉(xiāng)社會保險經(jīng)辦組織進行深入整合;利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)信息共享平臺，形成全面一體化的社會保險綜合服務(wù)系統(tǒng);進一步推動社保放管服進程，形成統(tǒng)一規(guī)范的社保經(jīng)辦程序，建設(shè)完備的社會保險服務(wù)事前、中、后監(jiān)督機制。最后，要盡快促進醫(yī)療藥物協(xié)議的統(tǒng)籌管理發(fā)展，對定點醫(yī)療機構(gòu)的協(xié)議簽訂過程進行優(yōu)化，提高地區(qū)定點醫(yī)療與藥物零售組織的服務(wù)質(zhì)量。

3.3.2 提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化水平

對于基層衛(wèi)生機構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級衛(wèi)生機構(gòu)，要加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成城鄉(xiāng)、上下級醫(yī)院的高水平醫(yī)療隊伍的流動式服務(wù)體系，建設(shè)基于互聯(lián)網(wǎng)的信息管理平臺，促進醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體的發(fā)展，改善基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，加強相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，進一步推動養(yǎng)老服務(wù)在供給側(cè)的創(chuàng)新，推動老年人力資源的開發(fā)，促進老年人資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，穩(wěn)定社會養(yǎng)老基本盤，特別要注重提升農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)水平，提供更為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，推出復(fù)合型養(yǎng)老機制，發(fā)展老年生活用品行業(yè)，形成市場化、多樣化的發(fā)展模式，拓寬養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)供給的范圍[5]。

4 結(jié)語

總結(jié)上文，所謂社會保障，就是要從制度上對民生進行改善，維持社會公平，提高民眾福利。作為社保制度的基石，社會保險制度，直接關(guān)系到社會保障改革的成敗。我國進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟社會都邁向高質(zhì)量發(fā)展道路，導(dǎo)致主要社會矛盾發(fā)生改變，應(yīng)注重人口老齡化問題，形成多元化的就業(yè)方式，形成完善的社會保障制度，特別是城鄉(xiāng)居民保險制度要進行高度統(tǒng)籌整合，形成協(xié)同模式。應(yīng)從供需、制度等方面，形成立體化的制度改革模式，對有關(guān)機制進行優(yōu)化，鼓勵居民積極參保，提升配套服務(wù)質(zhì)量，從上述幾個方面著力改革，可以有力解決城鄉(xiāng)社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。

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作者簡介：崔曉燕，（1973.2.14），女，江蘇徐州豐縣人，漢族，大專，中級人力資源師，人力資源和社會保障。