小水電過(guò)度整治的遺留問(wèn)題亟待解決

王亦楠

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京市 100010）

0 引言

小水電行業(yè)自2018年開(kāi)始清理整治以來(lái)，總體上有力推進(jìn)了全國(guó)小水電的升級(jí)改造、綠色發(fā)展，但在部分地區(qū)如湖南張家界、陜西秦嶺、貴州和四川赤水河等地，也出現(xiàn)了“一刀切拆除”的過(guò)度整治現(xiàn)象。2021年12月23日，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好小水電分類整改工作的意見(jiàn)》（水電〔2021〕397號(hào)），明確指出：“有的地方整改還存在一些問(wèn)題，如評(píng)估分類不科學(xué)、整改措施不到位，部分電站保留大壩拆除發(fā)電設(shè)施論證不充分，防洪、灌溉、供水受影響等”，并要求已完成整改的地區(qū)，開(kāi)展“回頭看”，查缺補(bǔ)漏，糾正整改工作中存在的問(wèn)題。

部分地區(qū)小水電的過(guò)度整治，已產(chǎn)生了不容忽視的安全隱患。若真正貫徹落實(shí)上述七部委文件，亟須在2022年汛期到來(lái)前盡快亡羊補(bǔ)牢，避免已有的問(wèn)題繼續(xù)惡化，甚至發(fā)展成重特大安全事故。

1 三個(gè)不容忽視的重大安全隱患

1.1 拆除水電站后，水庫(kù)的防洪減災(zāi)能力大打折扣

水庫(kù)大壩是現(xiàn)代社會(huì)保障防洪、抗旱、灌溉、供水所不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施。正常運(yùn)行情況下的防洪水庫(kù)，通常在汛期暴雨來(lái)臨之前，利用水輪發(fā)電機(jī)組將水庫(kù)水位降至發(fā)電死水位，以騰出庫(kù)容來(lái)滯洪，并根據(jù)調(diào)度有序下泄從而起到錯(cuò)峰的作用，同時(shí)給下游群眾提供足夠的安全撤離時(shí)間。拆掉水輪發(fā)電機(jī)組，水庫(kù)就失去了機(jī)組出水口和機(jī)組調(diào)洪庫(kù)容，從而導(dǎo)致滯洪能力大大降低，甚至喪失防洪功能。水電站拆除后對(duì)水庫(kù)調(diào)洪庫(kù)容的不利影響示意如圖1所示。

圖1 拆除水輪發(fā)電機(jī)組對(duì)水庫(kù)調(diào)洪庫(kù)容影響的示意圖Figure 1 Schematic diagram of the influence of dismantling hydrogenerator set on reservoir flood regulating capacity

拆除防洪水庫(kù)的水電站，會(huì)導(dǎo)致洪災(zāi)的發(fā)生頻率和嚴(yán)重程度顯著提升，僅以2021年陜西旬陽(yáng)的“9·28特大洪災(zāi)”為例說(shuō)明。陜西旬河為漢江左岸較大的一級(jí)支流，共有47座小水電，44座于2020年8月中旬被拆除，其中4座是防洪電站（即趙灣、大嶺、季家坪、鐘家坪水電站，基本情況如表1和圖2、圖3所示①數(shù)據(jù)來(lái)源：陜西省秦嶺小水電整治前期調(diào)查公示信息及相關(guān)批建文件。），均位于旬陽(yáng)城區(qū)上游。

圖2 趙灣電站實(shí)景圖Figure 2 Real scene picture of Zhaowan hydropower station

圖3 大嶺電站實(shí)景圖Figure 3 Real scene picture of Daling hydropower station

表1 陜西旬河4座防洪電站的基本情況Table 1 Basic information of 4 flood control hydropower stations in Xunhe River，Shanxi Province

安康市政府、陜西水務(wù)集團(tuán)曾多次請(qǐng)求保留這些防洪電站，但未獲準(zhǔn)。被拆除后僅一個(gè)多月，旬陽(yáng)城區(qū)就頻頻發(fā)生洪災(zāi)。按官方報(bào)道僅為“十年一遇”的洪水，卻多次翻過(guò)防洪標(biāo)準(zhǔn)為“50～100年一遇”的河堤，縣城和跨江大橋被淹，數(shù)萬(wàn)群眾多次被緊急轉(zhuǎn)移，交通長(zhǎng)時(shí)間癱瘓，累計(jì)受災(zāi)人數(shù)達(dá)十萬(wàn)以上（見(jiàn)圖4、圖5所示）②金臺(tái)資訊《陜西安康旬陽(yáng)市遭遇洪水侵襲 7495人撤離》，2021年9月28日。?！?·28特大洪災(zāi)”中，旬河洪峰流量為3950m3/s，據(jù)業(yè)內(nèi)專家計(jì)算，如果防洪電站還在，將能減少2000m3/s的流量（按機(jī)組調(diào)節(jié)庫(kù)容的滯洪時(shí)間為2h計(jì)算），也即會(huì)使洪峰流量至少降低50%以上③中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)，《秦嶺小水電整治還有太多遺留問(wèn)題亟待解決！》，2021年11月23日。。

圖4 9·28洪水淹沒(méi)旬河大橋Figure 4 9·28 Flood flooded the Xunhe River Bridge

圖5 9·28洪水進(jìn)入旬陽(yáng)市區(qū)figure 5 9·28 Flood entered downtown Xunyang

1.2 失去發(fā)電功能，大壩安全隱患突出、管理堪憂

水庫(kù)放水過(guò)程必須進(jìn)行消能（否則就會(huì)影響水庫(kù)大壩和下游岸坡的安全），本身并不消耗水、只是利用水流落差發(fā)電的水電站，是變害為利、最有效的消能手段。所以，原本沒(méi)有水電站的水庫(kù)大壩、投運(yùn)一段時(shí)間后專門(mén)增建水電站的例子有很多，但保留大壩卻專門(mén)把水電站拆掉的做法，國(guó)內(nèi)外都前所未有，因?yàn)椤胺纯茖W(xué)”。拆掉水電站后，水庫(kù)大壩的運(yùn)行調(diào)度模式完全脫離了原設(shè)計(jì)工況，在技術(shù)上失去了最重要且可靠的消能設(shè)施和安保電源，在管理上失去了運(yùn)行維護(hù)的專業(yè)隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)保障。這種做法既不會(huì)恢復(fù)河流原貌，又將大壩置于容易垮壩潰壩的高風(fēng)險(xiǎn)中。下文僅以湖南張家界為例說(shuō)明。

張家界市共有88座水電站，86座電站在2019年9月被集中關(guān)停。之后，長(zhǎng)潭河、茶林河、木龍灘、茶庵等16座大中型水庫(kù)（均按1994年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《澧水流域規(guī)劃》建設(shè)，均承擔(dān)著防洪、供水、灌溉、發(fā)電等綜合功能）因失去發(fā)電功能而長(zhǎng)期處于非正常運(yùn)行狀態(tài)，壩基、邊坡早已出現(xiàn)安全隱患。比如，長(zhǎng)潭河水庫(kù)2021年3月和10月的兩次水下檢查結(jié)果顯示，壩下護(hù)坦的鋼筋混凝土剝落面積和程度正與日俱增，目前鋼筋網(wǎng)已大面積裸露損毀（見(jiàn)圖6所示）。

圖6 長(zhǎng)潭河水庫(kù)Figure 6 Changtan River reservoir

更糟糕的是，因?qū)I(yè)人員流失，大壩的日常安全監(jiān)測(cè)工作不得不全部停止，泄洪閘門(mén)的電源供給、水庫(kù)的精準(zhǔn)調(diào)度、防汛物資的及時(shí)補(bǔ)充等防汛基礎(chǔ)工作，也都失去了保障。長(zhǎng)潭河電站是張家界地區(qū)電網(wǎng)調(diào)度內(nèi)最大的水電站，雖然并非小水電，但也在2019年被強(qiáng)制退出了發(fā)電功能。2021年3月9日，張家界市應(yīng)急局在給慈利縣防汛指揮部下發(fā)的“防汛抗旱突出問(wèn)題交辦單”中，就已明確指出 “長(zhǎng)潭河電站廠房供電電源功率不足，不能滿足廠區(qū)排水和大壩弧門(mén)的啟閉要求；弧形閘門(mén)漏油嚴(yán)重，影響度汛安全；大壩消能設(shè)施破壞嚴(yán)重”等問(wèn)題，而長(zhǎng)江水利委員會(huì)等部門(mén)組織的幾次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后均認(rèn)為“只有重啟水電站才能從根本上消除大壩安全隱患”，但電站至今未能重啟。如果繼續(xù)擱淺下去，任由各種隱患不斷累積疊加，庫(kù)容高達(dá)上億立方米的長(zhǎng)潭河水庫(kù)一旦垮壩潰壩，將對(duì)下游慈利、石門(mén)兩縣的人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成難以估量的重大損失，后果不堪設(shè)想。

1.3 拆水電既加劇電力短缺，又危及政府誠(chéng)信和社會(huì)穩(wěn)定

水電是世界公認(rèn)的最成熟、最穩(wěn)定且靈活的清潔能源，被國(guó)際能源署譽(yù)為“能源轉(zhuǎn)型的基石、低碳發(fā)電的支柱”，并呼吁各國(guó)政府“要想如期實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，應(yīng)盡快解決水電發(fā)展的絆腳石，將水電納入能源和氣候議程之中?！雹堋禝EA首發(fā)〈水力發(fā)電市場(chǎng)報(bào)告〉：水電是低碳發(fā)電的支柱》，2021年7月26日。為保護(hù)環(huán)境、改善民生、實(shí)現(xiàn)減排，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)都在不遺余力地挖掘小水電的資源潛力，發(fā)達(dá)國(guó)家的小水電開(kāi)發(fā)程度遠(yuǎn)高于我國(guó)，而國(guó)內(nèi)一些地方卻以“一刀切”拆除水電站、降低小水電開(kāi)發(fā)程度為政績(jī)。這既違背了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》等中央文件的精神，又造成了電力短缺、社會(huì)穩(wěn)定等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2021年下半年，全國(guó)多省市出現(xiàn)“電荒”，其中陜西、湖南、江西等地區(qū)的缺電與“一刀切拆除”水電站不無(wú)關(guān)系。比如，張家界、安康在拆水電前都是電力富裕且已實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、每年還能向外輸出大量清潔水能的地區(qū)，現(xiàn)在卻要靠重啟或新建煤電廠來(lái)解決缺電問(wèn)題，很多關(guān)停已久的小煤礦也復(fù)工復(fù)產(chǎn)。一邊是生產(chǎn)生活嚴(yán)重限電，一邊是水能資源白白流失；一邊要努力降碳，一邊卻強(qiáng)拆水電。拆除水電站是巨大的資源浪費(fèi)，也是比“運(yùn)動(dòng)式減碳”后果更糟糕的“運(yùn)動(dòng)式增碳”。

此外，小水電通常是地方政府按國(guó)家政策招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，履行了審批核準(zhǔn)和驗(yàn)收手續(xù)、符合《行政許可法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)的水電站，行政許可還未到期時(shí)就強(qiáng)制拆除，需要大量資金補(bǔ)償。目前“一刀切”拆除小水電的地區(qū)大多是剛摘帽的國(guó)家級(jí)貧困縣（水電是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、就業(yè)的重要支柱）。因地方財(cái)政不堪重負(fù)，大多數(shù)電站在資產(chǎn)補(bǔ)償、職工安置、銀行貸款等都未明確的情況下就被強(qiáng)拆退出，少數(shù)有補(bǔ)償協(xié)議的電站也一直未能落實(shí)補(bǔ)償資金。而且電站退出后，大壩每年的防洪安保、維護(hù)檢修仍需要大筆支出，也沒(méi)了著落。舉債拆電站且債務(wù)還在越滾越大，讓地方政府、水電企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姸枷萑肓死Ь?。很多地方都出現(xiàn)了較大社會(huì)矛盾和群體上訪事件，亟須化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。而且地方政府依靠部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)等，就隨意否定依國(guó)家法律審批建設(shè)的水電站合法性，是下位法否定上位法，嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威性和政府公信力。

2 三點(diǎn)建議

2.1 已拆除的壩后和渠道電站應(yīng)盡快恢復(fù)發(fā)電

我國(guó)是洪澇災(zāi)害特別頻繁和嚴(yán)重的國(guó)家，應(yīng)急管理部發(fā)布的2021年全國(guó)十大自然災(zāi)害中，特大暴雨洪澇災(zāi)害就占了一半。近年來(lái)，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“加快構(gòu)建抵御自然災(zāi)害防線。要立足防大汛、抗大災(zāi)，針對(duì)防汛救災(zāi)暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，迅速查漏補(bǔ)缺，補(bǔ)好基礎(chǔ)設(shè)施短板?！?/p>

世界上90%以上的垮壩潰壩事故都發(fā)生在沒(méi)有水電站的水庫(kù)大壩。目前，因?yàn)樾∷娺^(guò)度整治，導(dǎo)致失去水電站消能的水庫(kù)大壩不在少數(shù)，其中有的庫(kù)容高達(dá)上億立方米，有的壩下一兩千米就是村莊學(xué)校。亟須高度重視陜西旬陽(yáng)“9·28特大洪災(zāi)”和湖南張家界長(zhǎng)潭河水庫(kù)等已暴露出來(lái)的重大安全隱患。如果確認(rèn)大壩和渠道是當(dāng)?shù)毓┧?、灌溉、防洪所不可缺失的民生工程，亟須盡快亡羊補(bǔ)牢、恢復(fù)發(fā)電功能，讓大壩的安全狀況和防洪功能回到正常狀態(tài)，從根本上消除重特大安全事故的隱患。不能等釀成人禍災(zāi)難后再反思、付出完全不必要的社會(huì)代價(jià)。

2.2 有的放矢解決部分小水電的生態(tài)不良影響

部分小水電所在河道出現(xiàn)減水脫流現(xiàn)象，并非小水電固有缺陷，而是自然氣候地理和運(yùn)行管理不善的雙重因素使然。我國(guó)的自然地理?xiàng)l件決定了很多河流都是季節(jié)性河流，即使沒(méi)有水電站，枯水期河道也會(huì)脫水?dāng)嗔?。而水電站運(yùn)行管理不善則是歷史遺留問(wèn)題，部分早期建設(shè)的引水式小水電規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有保證“生態(tài)流量”的意識(shí)和管理手段，目前通過(guò)技術(shù)改造和加強(qiáng)管理完全能解決。此外，還有很多專門(mén)承擔(dān)著供水灌溉功能的水庫(kù)如陜西西安石砭峪、大峪水庫(kù)等，有沒(méi)有水電站，原來(lái)的自然河道都是沒(méi)有水的。所以，要真正保護(hù)河流生態(tài)、解決減水?dāng)嗔鲉?wèn)題，亟須實(shí)事求是、具體問(wèn)題具體分析，徹底查清河段減水?dāng)嗔鞯恼嬲?，切忌將所有小水電不加區(qū)分地“一拆了之”?？茖W(xué)的小水電整治應(yīng)以合理確定、嚴(yán)格監(jiān)管“生態(tài)流量”為重點(diǎn)，并盡快落實(shí)生態(tài)流量的電價(jià)補(bǔ)償制度。

需要特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是小水電本身并不消耗水，“退電還水”是個(gè)偽命題。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐都已證明，科學(xué)開(kāi)發(fā)小水電本身就是生態(tài)保護(hù)工程。原本坡降陡、除了雨季就很難存住水的山區(qū)河道，正因?yàn)橛辛怂娬拘钬S補(bǔ)枯，顯著提高了水源涵養(yǎng)能力，并減少了山洪、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。二是“保留大壩拆水電站”根本不會(huì)解決魚(yú)類洄游問(wèn)題。改變天然河流形態(tài)、阻擋魚(yú)類洄游的是大壩而非水電站。高壩可以通過(guò)修建階梯魚(yú)道或增殖放流等措施來(lái)解決珍稀魚(yú)類的洄游問(wèn)題（如果當(dāng)?shù)卮_有洄游性珍稀魚(yú)種的話），對(duì)于低壩引水式小水電，完全可通過(guò)技術(shù)手段對(duì)大壩樞紐進(jìn)行改造、實(shí)現(xiàn)河道連通。

2.3 不合理的自然保護(hù)區(qū)功能劃界應(yīng)及時(shí)調(diào)整

當(dāng)前很多已經(jīng)拆錯(cuò)的水電站之所以遲遲不糾錯(cuò)，原因之一是不合理、不科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)劃界。很多基層反映，地方政府曾以為“保護(hù)區(qū)劃得越大、國(guó)家補(bǔ)貼就越多”，所以很多自然保護(hù)區(qū)都存在著劃界粗略、盲目求大的問(wèn)題，致使當(dāng)前亂象叢生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重受限。

比如，大鯢本是水陸兩棲動(dòng)物，然而1996年成立的張家界大鯢國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)卻沒(méi)有陸域、只有水域，且張家界全市76%的水域都被劃入其中，形成大量“區(qū)中城、區(qū)中鎮(zhèn)、區(qū)中村”，群眾生產(chǎn)生活只要涉及取用水，均不同程度涉及保護(hù)區(qū)。長(zhǎng)潭河電站因位于保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)而被強(qiáng)制關(guān)停，但是其上游位于核心區(qū)的江埡電站和同處緩沖區(qū)的魚(yú)潭電站，卻都未關(guān)停、照常發(fā)電至今。顯然執(zhí)行的又是雙重標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也證明水電站的存在并不必然是“破壞環(huán)境”。

再如，廣東惠州象頭山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)正在建設(shè)抽水蓄能電站，而并不在核心區(qū)的小金河梯級(jí)水電站卻計(jì)劃全部拆除。曾被譽(yù)為“亞洲第一壩”，也是習(xí)仲勛同志當(dāng)年高度重視并扶持建設(shè)的仁化縣重大水利工程——高坪水電站，不僅是當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)命脈，而且顯著改善了當(dāng)?shù)厮春B(yǎng)能力和生態(tài)環(huán)境，依托高坪水庫(kù)才有了后來(lái)高坪省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的申報(bào)和成立。現(xiàn)在，卻要因?yàn)楦咂核娬驹诟咂鹤匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)而必須拆除退出。

不合理、不科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)的劃界應(yīng)盡快調(diào)整，尤其要注意貫徹“系統(tǒng)思維”、服務(wù)于國(guó)家發(fā)展大局，應(yīng)和相關(guān)規(guī)劃做好銜接，以保障國(guó)家水安全、糧食安全、碳中和等戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹落實(shí)。如果用不合理的自然保護(hù)區(qū)劃界，來(lái)判定大量水電站的去留，就好比試卷的標(biāo)準(zhǔn)答案本身就是錯(cuò)的，那么判卷越嚴(yán)格，造成的錯(cuò)誤就越大。