中國產(chǎn)業(yè)政策演進與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化

劉海波， 劉礫丹

(1.東北師范大學 經(jīng)濟與管理學院， 吉林 長春 130117；2.吉林農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院， 吉林 長春 130117)

新中國成立以來，“五年規(guī)劃”(1)“五年規(guī)劃”全稱為中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，簡稱“五年規(guī)劃”，中國從1953年開始制定第一個“五年計劃”，從“十一五”時期起，“五年計劃”改為“五年規(guī)劃，本文統(tǒng)一稱為“五年規(guī)劃”。截至2021年，總計制定了十四個時期的“五年規(guī)劃”。相應規(guī)劃與相應時期對應，如“一五規(guī)劃”對應“一五”時期，以此類推，下同。中的先期產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)與同期配套產(chǎn)業(yè)政策實施不斷釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和潛力，推動了全國及各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。目前，疫情沖擊下的全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于快速調(diào)整的變革期，從產(chǎn)業(yè)政策演進視角研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更能清晰地呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的階段性、復雜性和動態(tài)性特征，也能夠為中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面深度優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈升級和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供更好的指導及借鑒。

在理論上，產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵不斷被豐富。周振華(1990)認為，產(chǎn)業(yè)政策是在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下通過一定的政策機制來調(diào)節(jié)并促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該機制內(nèi)生于經(jīng)濟環(huán)境之中。[1]潘士遠和金戈(2008)提出，產(chǎn)業(yè)政策是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的一系列政策和制度安排的組合。[2]Warwick(2013)進一步指出，產(chǎn)業(yè)政策具有制度性和干預性雙重屬性特征，前者是指建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度環(huán)境的政策，后者是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的措施。[3]由此可知，一國產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)其內(nèi)涵可以分為制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策。

在實踐中，中國產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效性和作用邊界已經(jīng)被一些學者關(guān)注，適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化也基本達成共識。[4][5][6][7]宋文月和任保平(2018)按照產(chǎn)業(yè)政策的實踐表現(xiàn)形式將其劃分為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來這三類政策提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化水平。[8]黃群慧(2018)進一步補充了產(chǎn)業(yè)布局政策，認為產(chǎn)業(yè)政策是一套動態(tài)復雜的政策組合，四類政策組合促進了中國從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國及工業(yè)強國轉(zhuǎn)變。[9]郭克莎(2019)認為，中國產(chǎn)業(yè)政策是普遍存在的，但是只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策力度較大，其他政策力度較小。[10]盡管現(xiàn)有文獻對產(chǎn)業(yè)政策的研究較多，但產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化、合理化、高級化、協(xié)同化、生態(tài)化的全面性和階段性特征還未引起足夠重視，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵進行分類研究的較少，對產(chǎn)業(yè)政策演進與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑的動態(tài)相關(guān)性研究尚顯不足。

本文從國家“五年規(guī)劃”出發(fā)，系統(tǒng)梳理了“一五”時期至“十四五”時期的產(chǎn)業(yè)政策信息，將產(chǎn)業(yè)政策目標與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化表現(xiàn)相對應，剖析了各階段產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化的動態(tài)作用機制，驗證了產(chǎn)業(yè)政策如何作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化以及具體作用的有效程度。

本文可能的學術(shù)貢獻有三點：第一，基于“五年規(guī)劃”中的先期產(chǎn)業(yè)政策和同期配套產(chǎn)業(yè)政策，依據(jù)政策內(nèi)涵將其劃分為制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策，豐富了產(chǎn)業(yè)政策分類，與依據(jù)政策表現(xiàn)形式的分類研究不同；第二，探究各階段產(chǎn)業(yè)政策如何作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集中化、合理化、高級化、協(xié)同化和生態(tài)化，將不同時期的產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑相對應，使得對二者關(guān)系的動態(tài)研究更為全面和深入；第三，基于中國整體產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效性，進一步分析了產(chǎn)業(yè)政策對國內(nèi)四個區(qū)域作用的異質(zhì)性，兩個維度的比較分析可以為政府選擇產(chǎn)業(yè)政策提供參考和指引。

一、產(chǎn)業(yè)政策演進與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

中國產(chǎn)業(yè)政策萌芽于“一五”時期至“五五”時期，形成于“六五”時期至“七五”時期，發(fā)展于“八五”時期至“九五”時期，完善于“十五”時期至“十一五”時期，成熟于“十二五”時期至“十四五”時期。不同時期的產(chǎn)業(yè)政策均由制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策三類構(gòu)成，相應時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為集中化、合理化、高級化、協(xié)同化和生態(tài)化的變化過程。其中，制度性政策主要指調(diào)整政府職能和市場機制相互協(xié)調(diào)與補充的政策；戰(zhàn)略性政策主要指具有一定的戰(zhàn)略性和前瞻性，能夠引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向，并得到長期執(zhí)行的政策；調(diào)節(jié)性政策主要指為實現(xiàn)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標而只在該期頒布和短期執(zhí)行的政策。

(一)產(chǎn)業(yè)政策萌芽與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化(“一五”時期至“五五”時期)

1952年，中國GDP(以現(xiàn)行價格計算)僅為679.1億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為50∶21∶29，其中輕重工業(yè)比為13∶8(2)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計年鑒2021》和國家統(tǒng)計局工業(yè)統(tǒng)計司編《中國工業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2020》計算而得，下文三產(chǎn)占比的數(shù)據(jù)來源與此相同。，工業(yè)尤其是重工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。1953年國家頒布第一個“五年規(guī)劃”，提出集中力量進行工業(yè)化建設(shè)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，隨即中共中央相繼頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議(草案)》《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》《中央關(guān)于資本主義工商業(yè)改造問題的決議(草案)》等。通過農(nóng)業(yè)合作化和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，從農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)及服務(wù)業(yè)提取行業(yè)剩余資金集中支持重工業(yè)發(fā)展。截至1960年，中國僅用8年時間將GDP增至1470.1億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為23∶44∶33，其中輕重工業(yè)比為15∶29。與1952年相比，農(nóng)業(yè)占比下降27個百分點，工業(yè)占比上升23個百分點，其中重工業(yè)占比上升21個百分點。

在“一五規(guī)劃”和“二五規(guī)劃”中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及相關(guān)配套政策組合下，以集中力量進行工業(yè)化建設(shè)、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為目標，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)都實現(xiàn)了快速調(diào)整。工業(yè)特別是重工業(yè)占比得到極大提升，在一定程度上改變了原有工業(yè)化水平低、重工業(yè)發(fā)展嚴重不足的產(chǎn)業(yè)失衡狀態(tài)。但這兩個階段的“五年規(guī)劃”實施后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)集中轉(zhuǎn)為工業(yè)集中，仍處于失衡即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化狀態(tài)。1962年中共中央提出，“全國人民當前的迫切任務(wù)是貫徹執(zhí)行以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導的發(fā)展國民經(jīng)濟的總方針，把發(fā)展農(nóng)業(yè)放在首要地位。”雖然“三五規(guī)劃”和“四五規(guī)劃”也強調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)，配套頒布了《關(guān)于進一步搞好部隊農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)報告》《關(guān)于財政貿(mào)易和手工業(yè)方面若干政策問題的報告》《關(guān)于加強農(nóng)村商業(yè)的若干問題(征求意見稿)》等，但農(nóng)業(yè)落后于工業(yè)、輕工業(yè)落后于重工業(yè)、服務(wù)業(yè)整體發(fā)展滯后等問題仍然突出。“五五規(guī)劃”提出發(fā)展工農(nóng)業(yè)、加強服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，隨即中共中央頒布了《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》等，提出將產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心從重工業(yè)轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展提出了明確要求。截至1980年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為30∶48∶22，其中輕重工業(yè)比為23∶25。與1960年相比，農(nóng)業(yè)占比上升了7個百分點，工業(yè)占比上升了4個百分點。農(nóng)業(yè)與輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)失衡得到了較大緩解，但服務(wù)業(yè)發(fā)展仍嚴重不足，工業(yè)占比接近一半，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的集中化特征依舊突出。

新中國成立初期的產(chǎn)業(yè)政策演進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)果顯示，產(chǎn)業(yè)政策有效地促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化，盡管與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理想目標還存在一定差距，但實施工業(yè)特別是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策是國家在當時內(nèi)外環(huán)境復雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)體系不健全狀況下的最優(yōu)選擇?！耙晃濉睍r期至“五五”時期，產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化，通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合影響勞動、資本等要素配置，擴大了工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展空間。制度性政策主要通過農(nóng)村實施人民公社和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、資本主義工商業(yè)改造等，強調(diào)政府與集體的力量，引導資源和資金流向工業(yè)特別是重工業(yè)領(lǐng)域。戰(zhàn)略性政策如促進手工業(yè)發(fā)展和鼓勵橫向經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展，調(diào)節(jié)性政策如農(nóng)業(yè)稅、廠長分工負責制等，在保證工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上促進了輕工業(yè)和重工業(yè)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)的并行發(fā)展，努力糾正了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度集中化問題。這一階段雖然沒有明確提出產(chǎn)業(yè)政策的概念，但在五個“五年規(guī)劃”中都提到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策及各時期實施的配套政策，并在實踐層面上發(fā)揮了調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。總體來看，在產(chǎn)業(yè)政策萌芽期，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集中化特征。

(二)產(chǎn)業(yè)政策形成與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化(“六五”時期至“七五”時期)

“一五”時期至“五五”時期的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策產(chǎn)生了新的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題。為此，促進產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化成為中共十一屆三中全會以后產(chǎn)業(yè)政策的重要任務(wù)。隨著1979年中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》的實施，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1981年中共十一屆六中全會指出，“社會主義初級階段主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，其中的文化需要為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。1983年勞動人事部頒布的《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》打破了“鐵飯碗”“大鍋飯”，真正實行了“各盡所能、按勞分配”的社會主義原則，調(diào)動了勞動者的積極性。1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》提出，小商品和計劃外商品的供給由市場機制調(diào)節(jié)。同時，為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速合理化，實施了產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心向東部沿海地區(qū)傾斜的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合政策優(yōu)勢，勞動、資本和技術(shù)等要素開始向東部集聚。1985年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》中的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策推動了第一產(chǎn)業(yè)增加值快速增長。

“七五”時期，產(chǎn)業(yè)政策一詞正式出現(xiàn)在“五年規(guī)劃”中，被定義為“一國政府調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的一種工具”。這一時期在產(chǎn)業(yè)政策指導下重點明確了中國東部、中部和西部三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶的發(fā)展思路。1986年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》指出，要加強生產(chǎn)企業(yè)與科研單位的聯(lián)合，實現(xiàn)工、農(nóng)、商、貿(mào)企業(yè)之間的聯(lián)合發(fā)展，使得中國在重工業(yè)延續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)和電子工業(yè)等輕工業(yè)、科教文衛(wèi)等服務(wù)業(yè)也得到了較快發(fā)展。“六五”時期至“七五”時期的產(chǎn)業(yè)政策修正了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向工業(yè)化過度集中的狀態(tài)，截至1990年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為27∶41∶32，第三產(chǎn)業(yè)占比得到了較大提升，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)漸趨合理化。

上述中國產(chǎn)業(yè)政策演進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)果顯示，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的再次嘗試。社會主義初級階段主要矛盾的提出使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整迫在眉睫，而促進農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)、服務(wù)業(yè)聯(lián)合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策是在具備重工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)與國內(nèi)國際環(huán)境改善的狀況下符合實際需要的有效選擇?！傲濉睍r期至“七五”時期，隨著產(chǎn)業(yè)政策概念的正式提出，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化主要通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合影響勞動、資本、技術(shù)等要素配置和生產(chǎn)效率，提升了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展空間。制度性政策以分階段、漸進式引進市場機制的方式實施，通過推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，增加農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入；通過推行勞動合同制，實行各盡所能、按勞分配的工資制度，充分調(diào)動勞動要素所有者參與生產(chǎn)的積極性；通過引進由市場供應小商品和計劃外商品的機制，激發(fā)小企業(yè)增加輕工業(yè)產(chǎn)品供給的動力。戰(zhàn)略性政策通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套政策和部門間的聯(lián)合發(fā)展政策，促進行業(yè)和部門之間相互滲透與融合，充分利用行業(yè)生產(chǎn)的溢出效應和帶動效應，提升行業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和多元化水平。調(diào)節(jié)性政策如水產(chǎn)養(yǎng)殖戶分配政策、國營水產(chǎn)生產(chǎn)企業(yè)實行包干政策等，促進了產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。這一時期三種政策組合輪動，成功地扭轉(zhuǎn)了前期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度集中化的局面，較快地實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

(三)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化(“八五”時期至“九五”時期)

在“六五”時期至“七五”時期，為快速滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，暫時忽略了產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)鏈水平及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局的要求。1989年國務(wù)院頒布的《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》指出，中國當前存在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力不足、高水平加工能力不足、產(chǎn)業(yè)地區(qū)分布不合理等問題。由此，“八五”時期，除強調(diào)重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)外，還強調(diào)了區(qū)域發(fā)展布局與科學技術(shù)。同時，密集實施了一系列市場化改革，如上海和深圳證券交易所相繼成立，國務(wù)院頒布的《關(guān)于金融體制改革的決定》《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，以及保護勞動者合法權(quán)益、與社會主義市場經(jīng)濟勞動制度相適應的《中華人民共和國勞動法》的實施。在保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的基礎(chǔ)上，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化奠定了生產(chǎn)要素有效流動的基礎(chǔ)。

為充分發(fā)揮科學技術(shù)的第一生產(chǎn)力作用，1992年國家科學技術(shù)委員會印發(fā)了《一九九二—一九九三年科技體制改革要點》，大力推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展向依靠科學技術(shù)進步和提高勞動者素質(zhì)方向轉(zhuǎn)變；1994年國務(wù)院頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》再次強調(diào)，要提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新產(chǎn)品開發(fā)。同時，為合理利用外資，1995年國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》《指導外商投資方向暫行規(guī)定》等。市場作用的變化集中體現(xiàn)在1993年中共中央頒布的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》上，指出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，市場化改革步伐大幅向前。

“九五”時期，一方面堅持以科學技術(shù)為第一生產(chǎn)力。針對產(chǎn)品質(zhì)量差、產(chǎn)業(yè)鏈水平低的狀況，1997年底國務(wù)院發(fā)布的《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》提出，“機械電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)之間的融合高級發(fā)展，以及加快對外貿(mào)易、生活服務(wù)行業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)以及社區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)輔助發(fā)展”。另一方面堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。針對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，1997年黨的十五大再次提出要促進地區(qū)經(jīng)濟合理布局；1999年中共中央頒布的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進一步明確提出了實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略。

上述中國產(chǎn)業(yè)政策演進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)果顯示，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化雛形的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)品質(zhì)量差、產(chǎn)業(yè)鏈水平低、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局失衡等問題的修正過程。產(chǎn)業(yè)政策通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合影響勞動、資本、技術(shù)等要素配置，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，注重生活服務(wù)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力提升各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。制度性政策主要強調(diào)市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，重點培育金融市場、勞動力市場和技術(shù)市場等，提高資源配置效率，促進社會生產(chǎn)、分配、交換和消費的良性循環(huán)。戰(zhàn)略性政策通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策來提升東部沿海以外的其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平；通過發(fā)展重點產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)政策集中技術(shù)資源來提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，增加重點產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的技術(shù)附加值，提高產(chǎn)品質(zhì)量和提升產(chǎn)業(yè)鏈水平；調(diào)節(jié)性政策如鼓勵、限制和禁止外商投資項目的公布以及分稅制財政管理體制下的稅收返還額規(guī)定等，監(jiān)督和引導了企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的選擇。三種政策組合完善了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)環(huán)境，最終在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的基礎(chǔ)上促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化。

(四)產(chǎn)業(yè)政策完善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同化(“十五”時期至“十一五”時期)

在“八五”時期至“九五”時期，產(chǎn)品質(zhì)量提升和產(chǎn)業(yè)鏈升級雖然在一定程度上實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，但也付出了犧牲勞動要素和資源環(huán)境的代價，其中以低端外資侵占勞動回報和大量排污為典型。同時，政策調(diào)整不及時也導致了一些行業(yè)的盲目擴張和產(chǎn)能過剩。1997年亞洲金融危機使外向型經(jīng)濟發(fā)展模式的東部沿海地區(qū)受到較大沖擊，實施區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略的緊迫性更加凸顯?！笆濉睍r期至“十一五”時期，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步合理化和高級化，“十五”規(guī)劃對實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略再次進行了具體部署，隨即國務(wù)院頒布了《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》?！拔鞑看箝_發(fā)”“東北老工業(yè)基地振興”“中部崛起”三大區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進。

為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同化，在保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化的基礎(chǔ)上，中國通過資本要素競爭化、勞動要素保護化、技術(shù)要素創(chuàng)新化和生態(tài)要素規(guī)范化的政策組合，推動了資本、勞動、技術(shù)和生態(tài)等要素協(xié)同前行。在資本要素方面，2002年國務(wù)院頒布了《指導外商投資方向規(guī)定》，利用加入世界貿(mào)易組織后需求擴大的契機，外商投資規(guī)?？焖僭鲩L，資本要素來源趨于多元化，資本競爭加劇。在勞動要素方面，發(fā)展中國家的貿(mào)易規(guī)則促進了勞動密集型產(chǎn)品的大量出口，間接促進了就業(yè)及勞動報酬的增加。2007年《中華人民共和國就業(yè)促進法》的實施，在保護了勞動者合法權(quán)益的同時也促進了就業(yè)增加，有效加強了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)之間的協(xié)同關(guān)聯(lián)。在技術(shù)要素方面，2002年國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、財政部、科學技術(shù)部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合頒布了《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》，2007年國家發(fā)改委、科技部、工信部、商務(wù)部、知識產(chǎn)權(quán)局聯(lián)合頒布了《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南(2007年度)》，2009年工信部、科學技術(shù)部、財政部、國家稅務(wù)總局再次聯(lián)合頒布了《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》，2010年國務(wù)院頒布了《加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的決定》。一系列技術(shù)政策都聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的工業(yè)化和信息化建設(shè)，引導和促進了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提升，在一定程度上促進了產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步。在生態(tài)要素方面，2004年國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》提出，投資核準主要從“維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境”等方面進行；2007年繼續(xù)發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)“十一五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》，確定了主要污染物排放總量控制目標，規(guī)范了生態(tài)環(huán)境要素的使用。

為解決前期行業(yè)盲目擴張和產(chǎn)能過剩問題，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》《關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》等，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2005年)》《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，多部門持續(xù)推進一系列組合政策在一定程度上緩解了產(chǎn)能過剩問題。資本競爭加劇、勞動力的權(quán)益保護增強、技術(shù)創(chuàng)新能力提升、生態(tài)環(huán)境改善以及產(chǎn)能過剩行業(yè)的要素轉(zhuǎn)移使要素投入的均衡性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)同性均得到較大提高。市場機制的變化主要體現(xiàn)在2002年黨的十六大提出的“要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”上，市場機制作用的廣度和深度再次被擴大。

上述中國產(chǎn)業(yè)政策演進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)果顯示，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同化是在持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化的前提下，產(chǎn)業(yè)政策糾正資源錯配、更大程度地發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的過程。通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合限制過剩行業(yè)發(fā)展、鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加強有效競爭，促進資本、勞動、技術(shù)和生態(tài)資源要素合理流動。制度性政策通過擴大市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使市場功能再次增強。戰(zhàn)略性政策通過中國加入世界貿(mào)易組織融入世界市場，極大地促進了產(chǎn)品的有序流動，中國產(chǎn)業(yè)規(guī)模也進入了新一輪快速增長期；促進和保障就業(yè)政策有力推動了勞動要素與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同進程；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策促進了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化水平的提高。調(diào)節(jié)性政策通過過剩產(chǎn)能限制政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策引導資源流向，促進企業(yè)創(chuàng)新?！笆濉睍r期至“十一五”時期，產(chǎn)業(yè)政策的密集出臺與完善以及較大范圍的市場機制引入不斷地促進了資本、勞動、技術(shù)和生態(tài)資源等生產(chǎn)要素的高效利用。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在合理化和高級化水平日益提高的基礎(chǔ)上，協(xié)同化水平也得到了較大提升。

(五)產(chǎn)業(yè)政策成熟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化(“十二五”時期至“十四五”時期)

“十五”時期至“十一五”時期，中國產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖贁U張，高污染、高耗能問題也隨之增加。雖然不斷提及生態(tài)環(huán)境保護，但干預效果有限，這在一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化。此外，2008年金融危機發(fā)生后，全球戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭越發(fā)激烈，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化和協(xié)同化需要向更高水平推進，生態(tài)化也需要采取更加有效的措施。在此背景下，2010年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)等七個產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時劃定了重點發(fā)展的產(chǎn)品、技術(shù)和領(lǐng)域。基于前期產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，“十二五”時期為大力促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步合理化、高級化和生態(tài)化，在“五年規(guī)劃”中多次提及“低碳”概念，如低碳技術(shù)、低碳消費、低碳行動等。2011年國家發(fā)改委頒布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》，2012年國務(wù)院又頒布了《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，這些指導性文件都聚焦于知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。2015年國務(wù)院印發(fā)的《中國制造2025》強調(diào)，“要以創(chuàng)新發(fā)展為核心，加快新一代信息技術(shù)與制造業(yè)相融合，推進智能制造等?！?/p>

政府職能與市場機制的變化體現(xiàn)在2013年中共中央頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》上，并強調(diào)“市場在資源配置中要起決定性作用，以及要協(xié)調(diào)好市場和政府的關(guān)系”，市場作用由基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用。

“十三五”時期，聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步高級化、協(xié)同化，突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化，明確提出了能源消費總量和強度的雙控目標，要求該時期“全國單位GDP能耗下降15%，2020年全國能源消費總量控制在50億噸標準煤以內(nèi)”，并體現(xiàn)在“三去一降一補”相關(guān)政策的執(zhí)行上。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調(diào)“以創(chuàng)新要素的集聚與流動促進產(chǎn)業(yè)合理分工，創(chuàng)新成為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一動力”。同年國家發(fā)改委又頒布了《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，扶持老工業(yè)城市和資源型城市擺脫資源依賴的困境；2017年繼續(xù)頒布的《關(guān)于做好2017年鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展工作的意見》，嚴格淘汰不符合技術(shù)、環(huán)保、能耗等標準的產(chǎn)能，突出生態(tài)環(huán)保條件；2019年繼續(xù)發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2019年本)》，再次明確了限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品，鼓勵發(fā)展環(huán)境保護與資源節(jié)約綜合利用、人工智能等產(chǎn)業(yè)，淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和落后產(chǎn)品等。此外，還實施了一系列促進就業(yè)的政策，如2018年國務(wù)院頒布的《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》、2019年出臺的《關(guān)于強化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進一步推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》等，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策的良性互動。

“十四五”時期， “十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，“要加快推進制造強國、質(zhì)量強國建設(shè)，要構(gòu)建實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，要深入實施智能制造和綠色制造工程，要在‘十四五’時期實現(xiàn)全國單位 GDP 能耗下降13.5%、二氧化碳排放下降18%”。隨即國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達峰行動方案》，提出“碳達峰十大行動”。這一時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化受到前所未有的重視。2035年遠景目標綱要特別強調(diào)在高質(zhì)量發(fā)展下實現(xiàn)“全體人民共同富?！?。顯然，這一目標也與實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化和生態(tài)化在本質(zhì)上高度一致且密切相關(guān)。

上述中國產(chǎn)業(yè)政策演進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)果顯示，在持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化的基礎(chǔ)上，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化是在強化低碳理念和雙控約束條件下，環(huán)境保護與新能源、新材料、新技術(shù)聯(lián)合驅(qū)動不斷挖掘產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ慕Y(jié)果。產(chǎn)業(yè)政策通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合使社會基礎(chǔ)環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化，繼續(xù)促進技術(shù)、勞動、資本、生態(tài)資源等要素合理流動和有效使用，實現(xiàn)了產(chǎn)品質(zhì)量提高、產(chǎn)業(yè)鏈升級與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系協(xié)同發(fā)展。制度性政策主要強化市場在資源配置中的決定性作用，繼續(xù)協(xié)調(diào)好政府職能和市場機制。戰(zhàn)略性政策如《中國制造2025》和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指明了方向。調(diào)節(jié)性政策主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄強化綠色和低碳發(fā)展。在前期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，“十二五”時期至“十四五”時期，利用市場的決定性作用和創(chuàng)新的第一動力源泉，在協(xié)調(diào)、綠色、低碳理念指引下，三類政策的有效組合持續(xù)推進了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化及生態(tài)化進程。

二、中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化的有效性檢驗

2010年中國工業(yè)增加值已超越美國，位居世界第一，2018年更是超越美、日、德三國工業(yè)增加值之和。中國產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的堅實基礎(chǔ)直接相關(guān)，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之所以能夠成功轉(zhuǎn)型又與國家產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)密切相關(guān)。產(chǎn)業(yè)政策在第一階段的萌芽期解決了重工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱問題，在第二階段的形成期解決了過度偏向重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題，在第三階段的發(fā)展期解決了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低的問題，在第四階段的完善期解決了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)域發(fā)展和要素投入不協(xié)調(diào)問題，在第五階段的成熟期緩解了生態(tài)環(huán)境污染和產(chǎn)業(yè)鏈水平低的問題。

各個時期的一系列產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了生產(chǎn)端供給側(cè)管理的重要作用，完善了產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，合理引導生產(chǎn)要素流向、優(yōu)化資源配置，充分釋放了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和潛力。通過制度性政策、戰(zhàn)略性政策、調(diào)節(jié)性政策的持續(xù)組合和演進，逐步解決了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化、低層次、不協(xié)調(diào)、高能耗等問題，實現(xiàn)了現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化和生態(tài)化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)可以清晰地呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度和程度，為了進一步評估和驗證國家和四個區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效性及其階段性特征，本文將結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化指數(shù)、合理化指數(shù)、高級化指數(shù)、協(xié)同化指數(shù)和生態(tài)化指數(shù)展開具體的量化分析。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)與數(shù)據(jù)來源

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化指數(shù)(Industrial centralization index)是用每一時期的第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和占GDP之比來計算，即：

Indcit=(Y1,i,t+Y2,i,t)/Yi,t

(1)

式中，Indcit表示產(chǎn)業(yè)集中化指數(shù)，Y1,i,t表示i地區(qū)t年的第一產(chǎn)業(yè)增加值，Y2,i,t表示i地區(qū)t年的第二產(chǎn)業(yè)增加值，Yi,t表示i地區(qū)t年的地區(qū)生產(chǎn)總值。該值越接近于0或1，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越集中。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)(Industrial rationalization index)是指產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)水平逐步提升的動態(tài)過程，以每一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率與總勞動生產(chǎn)率比值的對數(shù)的加權(quán)之和來計算，即：

(Yt/Lt)]

(2)

式中，Indrit表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)，Yi,n,t代表i地區(qū)n產(chǎn)業(yè)t年的生產(chǎn)總值，Yt表示t年國內(nèi)生產(chǎn)總值，Li,n,t代表i地區(qū)n產(chǎn)業(yè)t年的從業(yè)人數(shù)，Lt表示t年總從業(yè)人數(shù)。該值越小，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化指數(shù)(Industrial upgrading index)用來刻畫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低水平向高水平轉(zhuǎn)化的狀況，以第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比的對數(shù)來衡量，即：

Induit=ln(Y3,i,t/Y2,i,t)

(3)

式中，Induit表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化指數(shù)，該值越大，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越高級。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同化指數(shù)(Industrial synergy index)通常用來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同變化的程度，以從業(yè)人數(shù)占比與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比乘積之和，再與該兩個指標各自平方和乘積的平方根之比來表示，即：

式中，Indxit為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化指數(shù)；Xi,n,t為i地區(qū)n產(chǎn)業(yè)t年的從業(yè)人數(shù)占總從業(yè)人數(shù)的比重；Zi,n,t為i地區(qū)n產(chǎn)業(yè)t年的產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重。該值越大，說明產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同程度越高。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)(Industrial ecology index)用來刻畫各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中逐漸優(yōu)化排放種類與排放數(shù)量的狀況，以三類污染物單位GDP排放量之和的倒數(shù)來計算，即：

式中，indeit為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)，n表示排放類別數(shù)，Pi,n,t表示i地區(qū)第n類污染物的單位GDP排放總量。該值越大，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化程度越高。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化統(tǒng)計指數(shù)的估算數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局、國家生態(tài)環(huán)境部和各地區(qū)生態(tài)環(huán)境廳。其中，針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化、合理化、高級化和協(xié)同化四個統(tǒng)計指數(shù)，國家整體的估算時間范圍為1953年至2020年，使用的GDP、三產(chǎn)增加值、總從業(yè)人數(shù)和三產(chǎn)從業(yè)人數(shù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒2021》；30個省份(除西藏外)的估算時間范圍為1991年至2019年，使用的各地區(qū)GDP、三產(chǎn)增加值、總從業(yè)人數(shù)和三產(chǎn)從業(yè)人數(shù)均來源于2020年相應地區(qū)的統(tǒng)計年鑒。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)選擇工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量進行估算，國家整體和各地區(qū)估算的時間范圍為1991年至2019年，數(shù)據(jù)來源于1992年至2020年中國和各地區(qū)環(huán)境統(tǒng)計年報、環(huán)境年鑒。

(二)中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體作用效果

統(tǒng)計指數(shù)計算結(jié)果顯示，國家“五年規(guī)劃”中的先期產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)和同期配套產(chǎn)業(yè)政策實施使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從初期的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化和生態(tài)化，基本實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化(如圖1所示)。從“一五”時期至“五五”時期的產(chǎn)業(yè)政策作用效果看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化指數(shù)不斷攀升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中于農(nóng)業(yè)和工業(yè)的特征明顯。同期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)較高、高級化指數(shù)波動異常劇烈、協(xié)同化指數(shù)居于低位且有小幅波動。這三個指標表現(xiàn)不佳，與這一時期的產(chǎn)業(yè)政策處于不成熟、不穩(wěn)定和不系統(tǒng)的萌芽發(fā)展階段相關(guān)?！傲濉睍r期至“七五”時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中度開始呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，合理化程度不斷上升；“八五”時期至“九五”時期，在保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的基礎(chǔ)上，高級化指數(shù)上升趨勢明顯；“十五”時期至“十一五”時期，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化持續(xù)向好的基礎(chǔ)上，協(xié)同化指數(shù)大幅上升；“十二五”時期至目前，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化繼續(xù)改善的基礎(chǔ)上，生態(tài)化指數(shù)陡然上升，但在2019年轉(zhuǎn)為下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)的變化過程再次說明，中國產(chǎn)業(yè)政策作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化在整體上是有效的。

圖1 中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體作用效果圖

(三)中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的區(qū)域異質(zhì)性作用效果

中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化、協(xié)同化、生態(tài)化進程并不是穩(wěn)定持續(xù)優(yōu)化，而是在小幅波動中前行，波動幅度、波動方向和波動時期不一，甚至有的指數(shù)個別時期出現(xiàn)明顯拐點，如2019年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)。中國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一般水平的代表，為此，挖掘地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的異質(zhì)性特征有助于進一步理解中國產(chǎn)業(yè)政策整體作用的波動性和有效性。本文依據(jù)國家統(tǒng)計局的劃分方法，將全國劃分為東部、中部、西部和東北地區(qū)(3)根據(jù)2011年國家統(tǒng)計局對我國經(jīng)濟區(qū)域的劃分辦法，東部地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省和海南?。恢胁康貐^(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省和湖南省；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)；東北地區(qū)包括遼寧省、吉林省和黑龍江省。四個區(qū)域來計算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指數(shù)，發(fā)現(xiàn)四大區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)呈現(xiàn)總體下降趨勢，高級化、協(xié)同化和生態(tài)化指數(shù)呈現(xiàn)總體上升趨勢，表明產(chǎn)業(yè)政策對四大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是有效的，但作用效果存在一定差別(如圖2所示)。

圖2 中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的區(qū)域差異性作用效果

第一，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)值一直最低，表明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對最為合理；西部地區(qū)合理化水平較低；中部和東北地區(qū)介于二者之間，“十五”時期相對略低，“十一五”時期之后相對略高，表明其合理化水平相對適中。

第二，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化指數(shù)值一直最高，表明其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對最為高級；東北地區(qū)“十五”時期至“十一五”時期都處于最低位置，但“十二五”時期以后增速明顯加快，“十三五”時期開始超過中國整體高級化水平，表明近期其第三產(chǎn)業(yè)占比提升較明顯；中部和西部地區(qū)相對較低，尤其是中部地區(qū)，表明其第三產(chǎn)業(yè)占比雖有所改善但仍存在較大提升空間。

第三，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同化指數(shù)值一直最高，表明其協(xié)同性相對最強；西部地區(qū)一直最低，表明其協(xié)同性相對最弱；中部和東北地區(qū)介于二者之間，但前期相對略高、后期相對較低，表明其協(xié)同性相對適中。

第四，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)持續(xù)走強，遠高于全國和其他地區(qū)，表明其生態(tài)化水平相對最優(yōu)；中部、西部和東北地區(qū)的生態(tài)化水平基本相當；中部和西部地區(qū)持續(xù)改進，但東北地區(qū)2019年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化指數(shù)突然出現(xiàn)大幅下降，使得全國生態(tài)化指數(shù)水平也呈現(xiàn)下降趨勢。這一異常表現(xiàn)源于2019年黑龍江省、吉林省、遼寧省三省份的GDP均為負增長，盡管該地區(qū)排污程度逐步降低，但原有重工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)約束導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化調(diào)整較為緩慢。

三、結(jié)論與啟示

中國各階段的制度性政策、戰(zhàn)略性政策和調(diào)節(jié)性政策的組合形成了當前促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化的動態(tài)政策體系。三類產(chǎn)業(yè)政策因國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展戰(zhàn)略不同呈現(xiàn)出萌芽—形成—發(fā)展—完善—成熟的階段性特征，推動了全國和四大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，表現(xiàn)為當前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、高級化、協(xié)調(diào)化和生態(tài)化特征。

為促使產(chǎn)業(yè)政策作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化更加有效，本文提出四點建議。第一，應更加注重“五年規(guī)劃”中先期產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略性和前瞻性，預判世界產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展大方向。在尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，搶占世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機和戰(zhàn)略高地。第二，相較于傳統(tǒng)的物質(zhì)和人力資本要素，要更多發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新要素、數(shù)字要素和政策要素的作用。細化和分解產(chǎn)業(yè)政策目標，依托技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字要素提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，依托政策要素擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和生態(tài)化的重要支撐。第三，強化就業(yè)優(yōu)先政策，穩(wěn)就業(yè)是人口大國穩(wěn)步發(fā)展的根基。在“雙碳”目標和智能化發(fā)展的背景下，在保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長帶動就業(yè)機制的基礎(chǔ)上，探索多渠道、靈活就業(yè)的勞動用工機制和新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)機制，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、協(xié)調(diào)化的重要基礎(chǔ)。第四，就產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域異質(zhì)性而言，各地區(qū)首先應正視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的梯度差異，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，因地因業(yè)精準施策。從提升中國產(chǎn)業(yè)鏈水平和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的整體出發(fā)，分階段進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度優(yōu)化。如東部地區(qū)可以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化的基礎(chǔ)上深入打造產(chǎn)業(yè)高級化和生態(tài)化，進一步促進本地產(chǎn)業(yè)向價值鏈兩端延伸；中部地區(qū)可以在保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化基礎(chǔ)上向高級化傾斜，利用輻射東西南北的區(qū)位優(yōu)勢，關(guān)注服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型和服務(wù)模式創(chuàng)新，促進本地產(chǎn)業(yè)向價值鏈右側(cè)中部延伸；西部地區(qū)可以在保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化基礎(chǔ)上兼顧合理化、協(xié)同化，基于良好的生產(chǎn)制造業(yè)基礎(chǔ)打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進一步促進本地產(chǎn)業(yè)向價值鏈左側(cè)中部延伸；東北地區(qū)針對生態(tài)化下滑的壓力，可以在保持當前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，更多向清潔能源、新興技術(shù)和人工智能等領(lǐng)域傾斜，實現(xiàn)整體制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈提升。四個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化疊加將會實現(xiàn)中國整體產(chǎn)業(yè)鏈升級和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展。此外，在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中，要建立產(chǎn)業(yè)政策預警機制，監(jiān)測政策的執(zhí)行時期、執(zhí)行幅度和執(zhí)行效果，協(xié)調(diào)好政府職能與市場作用，防止政策干預過度與不足。