公路工程建設(shè)項(xiàng)目支持性文件分析及應(yīng)用

邢小高

（河北銳馳交通工程咨詢有限公司，河北 石家莊 050000）

0 引言

公路工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革的重要內(nèi)容。隨著審批制度改革持續(xù)推進(jìn)，特別是2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，精簡審批事項(xiàng)和條件，減少公路審批的前置條件；合并審批事項(xiàng)，將建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和選址意見書合并為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書；調(diào)整審批時(shí)序，環(huán)境影響評價(jià)、節(jié)能評價(jià)等評估評價(jià)和取水許可等事項(xiàng)在開工前完成即可。公路工程建設(shè)項(xiàng)目支持性文件審批事項(xiàng)、部門和程序已發(fā)生較大變化。

1 公路建設(shè)項(xiàng)目支持性文件

1.1 文件內(nèi)容

公路工程建設(shè)項(xiàng)目支持性文件是指為完成項(xiàng)目建設(shè)，從立項(xiàng)至開工所需文件的統(tǒng)稱。支持性文件包括行業(yè)審查意見、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書、節(jié)能評價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、資金承諾函、環(huán)境影響評價(jià)、水土保持方案、壓覆重要礦產(chǎn)資源、洪水影響評價(jià)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)活動(dòng)、建設(shè)工程文物保護(hù)和考古許可、建設(shè)項(xiàng)目使用林地及在林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、地震安全性評價(jià)等。

1.2 文件分類

公路工程建設(shè)項(xiàng)目支持性文件按照是否需要行政審批可分為審批與非審批兩類。審批類是指項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)報(bào)建所需文件，按照項(xiàng)目階段劃分為項(xiàng)目建議書階段、可行性研究報(bào)告階段和報(bào)建階段等；按照可行性研究報(bào)告審批要求，分為前置性和并列性文件，前置文件是指可行性研究報(bào)告審批前應(yīng)完成的文件；并列性文件是指與可行性研究報(bào)告并列辦理的文件，于報(bào)建階段審批時(shí)需要完成；按審批部門劃分為交通運(yùn)輸、發(fā)展改革、自然資源、地震、環(huán)境、水利、文物等。非審批是指報(bào)建中不需要審批文件，包括節(jié)能審查和涉及安全的強(qiáng)制性評估文件。

2 支持性文件審批要求

2.1 前置性文件審批要求

（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書

根據(jù)自然資源部《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號），建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書為原來建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見的合并。

（2）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析是公路建設(shè)項(xiàng)目前置性文件重要內(nèi)容，其審批單位為發(fā)展改革部門。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)著重從項(xiàng)目建設(shè)的合法性、合理性、可行性和可控性等方面進(jìn)行重點(diǎn)分析，對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，得到采取相關(guān)防范措施后社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)必須為低風(fēng)險(xiǎn)。

（3）行業(yè)審查意見

按照交通運(yùn)輸領(lǐng)域事權(quán)劃分，中央事權(quán)由交通運(yùn)輸部出具行業(yè)審查意見，地方事權(quán)按照省、市、縣事權(quán)不同，分別由省、市縣交通運(yùn)輸部門進(jìn)行審批，主要審查與規(guī)劃銜接、建設(shè)必要性、規(guī)模及方案、建設(shè)時(shí)序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資估算、籌融資模式和經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。

（4）資金承諾函

資金承諾函為落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金出具的承諾函，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》要求，為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目審批時(shí)項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)出具資金承諾函。

2.2 并列文件審批要求

（1）環(huán)境影響評價(jià)

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于精簡審批事項(xiàng)的有關(guān)要求，環(huán)境影響評價(jià)不再作為核準(zhǔn)的前置條件，實(shí)行并聯(lián)辦理，須在報(bào)建階段完成審批，但對重特大項(xiàng)目，應(yīng)將環(huán)評審批作為前置條件。

（2）洪水影響評價(jià)

洪水影響評價(jià)將“非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)報(bào)告審批”、“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核”、“河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批”、“國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程的審批”4項(xiàng)，合并為“洪水影響評價(jià)審批”。

（3）壓覆重要礦產(chǎn)資源

壓覆重要礦產(chǎn)資源是影響項(xiàng)目審批和后續(xù)造價(jià)的重要文件，由自然資源主管部門審批。經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府已批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)等特定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，不再對區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目單獨(dú)評估。

2.3 非審批文件要求

（1）節(jié)能審查

公路建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能報(bào)告不再單獨(dú)進(jìn)行審查和出具意見，而是采用告知承諾制。應(yīng)在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告中對項(xiàng)目能源利用情況、節(jié)能措施情況和能效水平進(jìn)行節(jié)能審查分析。

（2）涉及安全的強(qiáng)制性評估

涉及安全的強(qiáng)制性評估包括：職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、地震安全性評價(jià)和重大規(guī)劃、重點(diǎn)工程項(xiàng)目氣候可行性論證，涉及安全的強(qiáng)制性評估文件不需要行政審批。

3 審批流程模型

以項(xiàng)目階段和審批部門為雙軸線，根據(jù)項(xiàng)目各個(gè)階段審批部門對項(xiàng)目的土地、環(huán)境等建設(shè)要素的決策性不同，建立基于項(xiàng)目階段和審批部門的審批流程模型，避免基于項(xiàng)目階段建立模型受審批時(shí)序調(diào)整、審批要素影響和基于審批部門模型受部門調(diào)整、職能變化干擾。審批流程模型如圖1所示。

圖1 審批階段建立流程模型

3.1 建議書階段

建議書階段是項(xiàng)目立項(xiàng)的重要階段，上報(bào)審批材料包括建議書、交通主管部門意見和申請材料，審批單位為發(fā)展與改革部門。項(xiàng)目列入所在省中長期規(guī)劃內(nèi)，可直接審批可行性研究報(bào)告。

3.2 可行性研究階段

可行性研究階段是在投資決策之前，對項(xiàng)目進(jìn)行全面技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析的科學(xué)論證，技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性，以及建設(shè)條件的可能性和可行性?？尚行匝芯侩A段文件由原來的7項(xiàng)精簡為4項(xiàng)，包括行業(yè)審查文件、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、資金承諾函。

3.3 報(bào)建階段

報(bào)建階段是指投資項(xiàng)目申請報(bào)告核準(zhǔn)或可行性研究報(bào)告批復(fù)之后、開工建設(shè)之前的階段。本階段支持性文件主要有供地方案、環(huán)境影響評價(jià)、水土保持方案、取水許可、壓覆重要礦產(chǎn)資源、洪水影響評價(jià)、建設(shè)工程文物保護(hù)和考古許可、建設(shè)項(xiàng)目使用林地及在林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)等文件。

以河北省為例，基于審批主管部門不同，針對支持性文件，依據(jù)法律法規(guī)、行政條例和部門審批要求，項(xiàng)目時(shí)效期如表1所示。

表1 支持性文件時(shí)效期

4 結(jié)語

通過對支持性文件進(jìn)行分類研究，分析現(xiàn)階段公路建設(shè)項(xiàng)目支持性文件內(nèi)容分類、要求、程序和時(shí)效等因素，構(gòu)建基于項(xiàng)目階段和審批部門的項(xiàng)目支持性文件審批流程模型，有利于項(xiàng)目有序、高效地推進(jìn)，提升公路建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)化建設(shè)水平。