農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑研究

李曉華

(安順學(xué)院資源與環(huán)境工程學(xué)院；貴州省高校鄉(xiāng)村振興研究中心,貴州 安順561000)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中依然面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情。曾經(jīng)存在多年的城鄉(xiāng)二元分制體制造成了“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)民老齡化”等新“三農(nóng)”問題[1-2]以及“城進村衰”的困境，并成為推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板[3-5]。改革開放以來，我國農(nóng)村一直以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)[6]，經(jīng)濟社會發(fā)展水平得以較大提高[7]，但卻導(dǎo)致了耕地破碎化、環(huán)境污染和空心村等“鄉(xiāng)村病”[8-9]，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2017年，我國城鄉(xiāng)居民收入尚有2.7∶1的倍差[10]，因此，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。黨的十九大提出實施“鄉(xiāng)村振興”，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國家戰(zhàn)略，核心目的在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)互促互進、共同發(fā)展，重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等功能，構(gòu)建人口、土地、產(chǎn)業(yè)等多種發(fā)展要素的耦合格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興[11-13]。

城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的強勁驅(qū)動[14]，農(nóng)村土地整治為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供國土資源保障。土地整治要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求拓展平臺，加快彌補鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、生活水平等方面的不足，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的格局，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[15]，農(nóng)村土地綜合整治可以置換城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間[16]，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展[17]，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的平臺[18]。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，采用文獻研究、調(diào)查訪談等方法，通過分析農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本內(nèi)涵、作用機理，進一步識別農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實困境并提出可行的實施路徑，豐富鄉(xiāng)村振興理論體系，并為地方政府制定實施土地整治、鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策措施提供借鑒和依據(jù)。

一、農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵延伸

城市與鄉(xiāng)村是一個生命有機共同體，兩者相互依存、相互促進。鄉(xiāng)村振興賦予農(nóng)村土地整治應(yīng)當(dāng)具有激活人口、土地、產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)鍵要素，統(tǒng)籌物質(zhì)空間振興與精神內(nèi)核提升，對接空間重構(gòu)與鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)等新的內(nèi)涵與功能[3]。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體目標(biāo)是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距與生活水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動及公共資源的合理配置等，是實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村共同繁榮和一體化發(fā)展的有效途徑，特別關(guān)注城市與鄉(xiāng)村雙向融合互動和體制機制創(chuàng)新，重視城市與鄉(xiāng)村的共建共享，推動形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮、全面融合的新格局，推進實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，農(nóng)村土地整治是包含生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大內(nèi)容的綜合性土地整治，以改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境為主要目標(biāo)，著力促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，緩解新時期面臨的主要社會矛盾。

二、農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在機理

鄉(xiāng)村振興的核心目的是推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與共同發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開農(nóng)村土地整治的參與支持，因此，構(gòu)建適宜的人口-土地-產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素的耦合格局[4]是農(nóng)村土地整治推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的紐帶和連接點。鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機理如圖1所示。

圖1 農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用機理

農(nóng)村土地整治以實現(xiàn)“人口、土地、產(chǎn)業(yè)”等發(fā)展要素的耦合融通為載體助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村土地整治是包含“田水路林村湖草宅”及生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間等全域內(nèi)容的綜合性土地整治，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的空間融合、資源要素互通和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，而農(nóng)村土地整治通過農(nóng)地整理開發(fā)、建設(shè)用地盤活、生態(tài)環(huán)境提升等舉措，以區(qū)域土地、人口、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素耦合融通為連接點，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展，通過實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間有機融合、城鄉(xiāng)生產(chǎn)發(fā)展要素的互動流通和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局等對人口、土地等的需求而驅(qū)動農(nóng)村土地整治發(fā)展。城鄉(xiāng)空間融合，為國家優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村并從根本上解決農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展，從而實現(xiàn)城市與農(nóng)村經(jīng)濟社會共同發(fā)展、優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)發(fā)展；在城鄉(xiāng)資源利用上，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮城鄉(xiāng)的優(yōu)勢，規(guī)避城鄉(xiāng)的不足，應(yīng)當(dāng)建立城市和鄉(xiāng)村雙向流動的體制機制；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局是立足于城市和鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢，謀求協(xié)同發(fā)展，以城市帶動農(nóng)村[19]，從而驅(qū)動農(nóng)村土地整治。

三、農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的困境識別

(一)村民對農(nóng)村土地整治開展及成效認(rèn)知調(diào)查

為進一步掌握村民對農(nóng)村土地整治實施前后對村民生產(chǎn)、生活的影響及土地整治政策、土地整治的成效的了解情況等信息，本研究采用問卷調(diào)查和入戶訪談等方式，對重慶市及貴州省等地典型鎮(zhèn)域周邊村社等進行了調(diào)研，共計發(fā)放問卷80份、收回有效問卷63份，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社干部、群眾進行了走訪。問卷及走訪主題圍繞農(nóng)村土地整治設(shè)計了農(nóng)民家庭收入的主要來源及滿意程度、農(nóng)村土地整治政策知曉情況、農(nóng)村土地整治對增加家庭收入的貢獻程度、農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地整治對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境改善的成效、土地整治對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承和保護情況、當(dāng)前實施農(nóng)村土地整治面臨的主要問題、農(nóng)村土地利用情況、農(nóng)村土地整治和村民生產(chǎn)生活亟需解決的問題等12個問題。其中，受訪者的文化程度情況和對農(nóng)村土地政策的知曉情況如圖2、圖3所示?？傮w上，受訪對象文化程度較低，高中及以下文化程度占約87%，主要是因為調(diào)查區(qū)青壯年村民多數(shù)都在外地和縣城務(wù)工經(jīng)商。同時，村民對農(nóng)村土地整治政策及實施成效的了解程度比較低，其中，知道及熟悉農(nóng)村土地整治情況的僅占28.23%，尚有約41%的人不知道或者不關(guān)心，所以農(nóng)村土地整治的實施、推進及對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的助推作用發(fā)揮面臨著一定的困境。

圖2 受訪對象文化程度結(jié)構(gòu)圖 圖3 受訪對象對農(nóng)村土地整治政策認(rèn)知圖

(二)農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的困境識別

結(jié)合訪談?wù){(diào)查和現(xiàn)有農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨的主要困境梳理如下：

1.農(nóng)村土地整治對區(qū)域自然經(jīng)濟及城鄉(xiāng)發(fā)展特色彰顯不夠，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃欠缺

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有農(nóng)村土地整治實施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和長遠計劃，沒有有機地結(jié)合區(qū)域自然、經(jīng)濟社會特色并形成獨特路徑。農(nóng)村土地整治對區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和脆弱區(qū)生態(tài)修復(fù)的助推作用發(fā)揮還不夠，區(qū)域之間協(xié)同開展土地整治不夠，還不足以支撐區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興。上海、成都、杭州等城市經(jīng)濟發(fā)達、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展良好的區(qū)域已經(jīng)形成了地方特色并產(chǎn)生了良好的示范作用和成效，但不少地區(qū)農(nóng)村土地整治尚處于“單干”狀態(tài)，沒有彰顯區(qū)域特色，沒有核心整治理念引導(dǎo)，沒有形成品牌效應(yīng)，沒產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)發(fā)展的成效發(fā)揮還不夠。

2.農(nóng)村土地整治與區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展對土地資源的需求和要求尚不匹配

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興對土地資源的需求較大，尤其是城鎮(zhèn)周邊耕地保護與建設(shè)占用的矛盾很是突出，工業(yè)發(fā)展用地多、效益不高、單位用地產(chǎn)出較低。調(diào)研區(qū)域鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，城鎮(zhèn)人口集聚度還不高，農(nóng)村集體建設(shè)用地還較為粗放，閑置低效利用還廣為存在，土地資源配置效率有待提升，農(nóng)村“三生”空間格局需深入優(yōu)化。當(dāng)前，不少農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治效率不高，存量用地的規(guī)模較大，村莊整治力度還不夠。有少數(shù)地方農(nóng)村土地整治還較為看重增加區(qū)域耕地面積，而對耕地質(zhì)量提升和生產(chǎn)生活條件、環(huán)境的改善認(rèn)識程度還有一定的欠缺。農(nóng)村土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的融合度還不夠，農(nóng)田基本設(shè)施、中低產(chǎn)田的建設(shè)力度還不夠，有待進一步加強。

3.農(nóng)村土地整治目標(biāo)相對單一化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展對農(nóng)村土地整治需求的多元化矛盾凸顯

調(diào)研結(jié)果表明，不少農(nóng)村土地整治項目在確定整治區(qū)域和可行性研究階段，對土地整治項目投資額度、整治效益、新增耕地潛力等因素考慮較多，相對一些投資較多、施工技術(shù)難度大、災(zāi)毀嚴(yán)重區(qū)域、采礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)等項目則常被忽略。由于農(nóng)村土地整治項目實施中資金不足、管理經(jīng)驗不夠、后期維護跟不上及前期設(shè)計對新增耕地的追求，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠，農(nóng)村土地整治的目標(biāo)較為單一。鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)用地發(fā)揮生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，需要農(nóng)村土地整治適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求，農(nóng)村土地整治的相對單一化目標(biāo)與城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的多元化需求矛盾日益凸顯。

4.農(nóng)村土地整治資金投入渠道較窄，土地整治保障機制有待完善

農(nóng)村土地整治實踐的現(xiàn)狀表明，現(xiàn)有土地整治項目以改善農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施類居多，且整治項目資金投入量較大，資金回收時間較長，投資主體主要為各級政府。當(dāng)前，隨著工業(yè)和城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，耕地較少較快，糧食安全壓力逐漸增加，各級政府因各類建設(shè)量大面廣，政府財政資金投入難以滿足農(nóng)村土地整治開展的需求，需要加強研究拓展資金投入渠道，采取措施吸引社會資本投入農(nóng)村土地整治，提高市場化運作的程度。另一方面，土地整治項目在區(qū)域之間安排和布局較為缺乏，對生態(tài)類的整治項目還不多，需要政府加強制度設(shè)計，完善體制機制，保障農(nóng)村土地整治的順利和全域開展。

四、農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實施路徑和策略

(一)研判城鄉(xiāng)融合發(fā)展多元需求，統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)村土地整治項目布局

新的時期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展通過人口、土地、產(chǎn)業(yè)的需求實現(xiàn)推進農(nóng)村土地整治發(fā)展。因此，地方各級政府及組織管理部門在農(nóng)村土地整治工作中，需積極研判不同時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展的多元需求，推進實施“田水路林村湖草宅”農(nóng)村土地綜合整治以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，進一步優(yōu)化區(qū)域人口、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強區(qū)域協(xié)作，推進鄉(xiāng)村發(fā)展；基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彰顯鄉(xiāng)村特色，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，因地制宜、有序推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和成效。

(二)加快農(nóng)村土地整治專項規(guī)劃編制，挖掘區(qū)域優(yōu)勢資源發(fā)揮多元效益

當(dāng)前，各地正在開展國土空間規(guī)劃編制，各地宜在國土空間規(guī)劃的總統(tǒng)框架下加快安排本區(qū)域農(nóng)村土地整治專項規(guī)劃編制。借助GIS信息技術(shù)，貫徹多規(guī)協(xié)調(diào)的要求，平衡經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。結(jié)合區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)旅游觀光示范區(qū)、糧棉油生產(chǎn)基地、特色農(nóng)業(yè)資源開發(fā)等建設(shè)重點，挖掘區(qū)域農(nóng)業(yè)資源尤其是特色資源，圍繞市場需求以特色農(nóng)業(yè)資源開發(fā)為導(dǎo)向開展農(nóng)村土地整治，不斷提高農(nóng)用地質(zhì)量和耕地的生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮農(nóng)用地整治的多元效益，推進實現(xiàn)區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品布局，提高區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，不斷增強農(nóng)村對城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展需求的適應(yīng)能力。

(三)優(yōu)化區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展用地布局，構(gòu)建生產(chǎn)生活生態(tài)有機融合空間

農(nóng)村土地整治應(yīng)立足于區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展需求，實施“田水路林村湖草宅”生命共同體的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，加強生物多樣性及自然地的保護，以維護良好自然生態(tài)為指引，推進對低效用地和污染地的復(fù)墾整治。立足區(qū)域村鎮(zhèn)空間，培育區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，做大做好農(nóng)村和城鎮(zhèn)經(jīng)濟。加強區(qū)域土地資源的整合與優(yōu)化配置，搭建平臺發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。堅持節(jié)約集約用地原則，尊重村民意愿，做好村域規(guī)劃，推進遷村并居，合理拆并和修復(fù)鄉(xiāng)村村落，引導(dǎo)居民集中居住，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治，建構(gòu)有機融合的“三生”空間。

(四)拓展農(nóng)村土地整治資金投入渠道，推進完善農(nóng)村土地整治保障機制

地方政府及組織管理部門基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展對土地資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的需求，統(tǒng)籌論證和設(shè)計系列助推區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的農(nóng)村土地整治項目，對一些低效用地、城鄉(xiāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域，適當(dāng)安排跨區(qū)域農(nóng)村土地整治項目。政府及主管部門需進一步加大農(nóng)村土地整治資金投入力度，竭力拓展資金投入渠道，城市發(fā)展快速區(qū)域?qū)r(nóng)村土地整治項目統(tǒng)一謀劃和設(shè)計，推進農(nóng)村土地整治跨區(qū)域和行政邊界開展實施。以政府牽頭組織頭，統(tǒng)籌制定助推區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的農(nóng)村土地整治體制機制，不斷完善區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地整治政策體系，有效提升區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的水平。

五、結(jié)論

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治的內(nèi)容已轉(zhuǎn)向多元化、綜合化方向發(fā)展，土地整治創(chuàng)新的方向已轉(zhuǎn)向綠色低碳，土地整治投入資金渠道不斷拓展，逐步開始與城鄉(xiāng)融合發(fā)展一體化實施和運作。本文在相關(guān)文獻研究的基礎(chǔ)上，通過問卷訪談和實地調(diào)查，分析梳理了農(nóng)村土地整治助推鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在機理，分析梳理了農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的困境，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興實際，構(gòu)建和提出了加快農(nóng)村土地整治專項規(guī)劃編制、統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)村土地整治項目布局、優(yōu)化區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展用地布局等農(nóng)村土地整治助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策措施，研究結(jié)果能夠為區(qū)域農(nóng)村土地整治、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供有益的借鑒和參考。