從維護(hù)國家海洋權(quán)益的角度看《海上交通安全法》的修訂

童 飛，王 進(jìn)，姚思偉（深圳海事局，廣東 深圳 518000）

《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）自1984年生效以來，在2016年進(jìn)行過一次修正，即把船舶簽證審批改成船舶報告制，為保障海上交通安全發(fā)揮著重要作用。隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實施、交通強(qiáng)國建設(shè)以及海運(yùn)貿(mào)易發(fā)展，海上交通安全管理形勢發(fā)生了變化，船舶和海上設(shè)施數(shù)量大幅增多，且呈大型化、專業(yè)化趨勢，海上交通環(huán)境日益復(fù)雜，安全風(fēng)險顯著增加，原《海安法》已無法滿足新形勢要求。在此背景下，《海安法》的修訂工作從2002年開始啟動，經(jīng)修訂的《海安法》于2021年4月29日被十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過并于2021年9月1日起施行[1]。

新《海安法》從事前制度規(guī)范、事中事后監(jiān)管和應(yīng)急處置等方面對原法做了大幅修改完善，優(yōu)化了海上交通條件，強(qiáng)化了船舶、船員管理，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，完善了海上搜救機(jī)制及事故調(diào)查處理制度，落實了履行相關(guān)國際條約的義務(wù)，有利于提升海上交通管理及安全保障水平，維護(hù)海上交通秩序和保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，有利于維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

一、新時代海上交通安全新內(nèi)涵

建設(shè)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略最先在黨的十八大提出，“海洋強(qiáng)國”是指擁有開發(fā)、利用和控制海洋的綜合性海上力量，能夠通過運(yùn)用其海上優(yōu)勢最大限度地維護(hù)國家利益，并為本國發(fā)展提供強(qiáng)大的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源[2]。國家海洋權(quán)益是根據(jù)國際法及國際慣例，國家在海洋上可以行使的權(quán)利和享受的利益總稱[3]。海洋權(quán)益中的權(quán)利是指在國家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)，利益則是這些權(quán)利派生的各種好處、恩惠[3]。維護(hù)海上航路良好的通航秩序、不斷優(yōu)化海上交通條件和保障海上交通安全，才能讓船舶航行更順暢，海洋更清潔，讓海洋經(jīng)濟(jì)更加蓬勃發(fā)展。因此，保障國家海上交通安全、順暢海上經(jīng)濟(jì)通道是實現(xiàn)“海洋強(qiáng)國”的必經(jīng)之路。

“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略下海上交通安全已經(jīng)突破以往立法中狹隘的海上交通安全觀念，在觀念上與維護(hù)海洋權(quán)益逐步結(jié)合在一起，在空間上逐步由沿海向近海、公海延伸，在管理上由微觀管理向宏觀管理拓展。海事管理機(jī)構(gòu)長期以來重視對本國內(nèi)水和領(lǐng)海的船舶航行安全的監(jiān)管，相比之下對在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架航行的船舶安全監(jiān)督管理相對較弱。在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下，海事管理機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海域涉及航行安全的管理，通過現(xiàn)場巡航、航路規(guī)劃和交通管制等來宣誓國家海洋主權(quán)，保障管轄海域的海上交通安全。

二、新《海安法》在維護(hù)國家海洋權(quán)益中的體現(xiàn)

（一）科學(xué)表述適用范圍

原《海安法》第二條規(guī)定在中華人民共和國沿海水域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)等與海上交通安全相關(guān)的活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法，并在附則中明確“沿海水域”包括我國的內(nèi)水、領(lǐng)海和管轄的其他海域。新《海安法》第二條將上述規(guī)定中的“沿海水域”修改為“管轄海域”，修改后表述更加明確，突出主管機(jī)關(guān)管理功能，與《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海警法》的表述相一致，相關(guān)表述為“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關(guān)的活動，適用本法?！蔽覈茌牶Ｓ虬▋?nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國管轄的其他海域，通過明確管轄范圍，為我國海事管理機(jī)構(gòu)在海洋主權(quán)爭議海域開展巡航執(zhí)法提供法律支撐。

（二）明晰無害通過和緊追權(quán)的適用條件

近年來，在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)曾發(fā)生外國軍艦和測量船舶開展非法測量活動的事件，使我國海上交通安全受到威脅。針對此種情況，新《海安法》完成了國際公約關(guān)于緊追權(quán)和無害通過相關(guān)規(guī)定的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，對無害通過（第五十三條）、緊追權(quán)（第九十二條）適用條件和范圍進(jìn)行了規(guī)定，從而對外國籍船舶在中國管轄海域進(jìn)行的非法活動有了管轄依據(jù)。第五十三條規(guī)定了防止和制止外國籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過的情形，相關(guān)表述為“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門為維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境，可以會同有關(guān)主管部門采取必要措施，防止和制止外國籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過”，通過否定方式的條文，強(qiáng)調(diào)對外國籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過行為的管理和打擊。第九十二條規(guī)定了緊追權(quán)的適用條件，相關(guān)表述為“外國籍船舶可能威脅中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海安全的，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其離開。外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)”，通過對行使緊追權(quán)條件的明確，為海事力量維護(hù)國家海洋權(quán)益實踐提供了制度保障。

（三）明確中國籍船舶的域外管轄

《聯(lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定船旗國政府對懸掛該國旗幟船舶行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄權(quán)和控制權(quán)。新《海安法》中對該規(guī)定進(jìn)行了轉(zhuǎn)化和落實，確定了對中國管轄海域外航行的中國籍船舶實施監(jiān)督管理的制度。新《海安法》第八十六條規(guī)定：“中國籍船舶在中華人民共和國管轄海域外發(fā)生海上交通事故的，應(yīng)當(dāng)及時向海事管理機(jī)構(gòu)報告事故情況并接受調(diào)查。外國籍船舶在中華人民共和國管轄海域外發(fā)生事故，造成中國公民重傷或者死亡的，海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約的規(guī)定參與調(diào)查?！痹摋l在確保中國籍船舶的權(quán)益得到保護(hù)的同時，也對中國籍船舶和公民在公海以外的其他國際通航海域發(fā)生事故的監(jiān)督管理權(quán)限予以確認(rèn)。

（四）強(qiáng)調(diào)多部門之間的協(xié)作

隨著海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，海上突發(fā)涉外事件日益增多，處理此類事件需要統(tǒng)籌考慮維護(hù)國家海洋權(quán)益和維護(hù)國際關(guān)系。新《海安法》第五十五條明確海事管理機(jī)構(gòu)與公安、海警、海關(guān)和邊防等部門在處置海上涉外突發(fā)事件時的協(xié)作關(guān)系，相關(guān)表述為：“除依照本法規(guī)定獲得進(jìn)入口岸許可外，外國籍船舶不得進(jìn)入中華人民共和國內(nèi)水；但是，因人員病急、機(jī)件故障、遇難、避風(fēng)等緊急情況未及獲得許可的可以進(jìn)入。外國籍船舶因前款規(guī)定的緊急情況進(jìn)入中華人民共和國內(nèi)水的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入的同時向海事管理機(jī)構(gòu)緊急報告，接受海事管理機(jī)構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時通報管轄海域的海警機(jī)構(gòu)、就近的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、海關(guān)等其他主管部門?！?/p>

此外，在進(jìn)行海事調(diào)查時，與軍事船舶和漁船有關(guān)系的，還要會同軍事機(jī)關(guān)、漁業(yè)管理部門和海警機(jī)構(gòu)等進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，新《海安法》第八十二條對此進(jìn)行了明確。

三、提升維護(hù)國家海洋權(quán)益能力的建議

（一）建立領(lǐng)海以外的管轄海域巡航制度

新《海安法》未對在我國管轄海域維護(hù)國家海洋權(quán)益的手段予以明確，當(dāng)前我國的主要手段是海巡艇巡航方式，結(jié)合空中巡航來宣示海洋領(lǐng)土主權(quán)。在有海洋主權(quán)爭議的海域，海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染和實施海上人命救助的職責(zé)，派遣海巡船或者飛機(jī)在該水域進(jìn)行公務(wù)巡航，以此宣示我國對該水域的主權(quán)，巡航應(yīng)考慮如下3點：

第一，單獨(dú)開展海事巡航執(zhí)法和聯(lián)合相關(guān)單位開展聯(lián)合巡航相結(jié)合。海事管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)在管轄海域開展保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染等方面的巡航，也可以根據(jù)專項工作的需要與海警等部門開展聯(lián)合巡航，共同維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益。第二，定期巡航和不定期巡航相結(jié)合。海事管理機(jī)構(gòu)要優(yōu)化完善定期巡航制度，對我國戰(zhàn)略支點和重要航路開展定期巡航執(zhí)法，尤其應(yīng)加大對有海洋權(quán)益爭端海域的巡航力度。確立有針對性的不定期巡航制度，一旦發(fā)現(xiàn)有海上違法行為，立即開展海上巡航執(zhí)法，及時制止違法行為和損害我國海洋權(quán)益的活動。第三，海上巡航和空中巡航相結(jié)合。與救助局專業(yè)救助飛行力量合作，開展?？樟Ⅲw巡航，充分利用無人機(jī)機(jī)動靈活的優(yōu)勢協(xié)助巡航，打造多層次、多角度的?？章?lián)動巡航執(zhí)法。

（二）打造高性能的遠(yuǎn)洋巡航船隊

海事大型巡邏船作為海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)深遠(yuǎn)海海上巡航和搜尋救助任務(wù)的海上移動執(zhí)法平臺，在執(zhí)行深遠(yuǎn)海海上巡航、開展海上人命搜尋救助、維護(hù)國家海洋權(quán)益等任務(wù)時發(fā)揮著重要的作用。截至2022年初，我國100米級大型海事巡邏船僅5艘，分別為“海巡09”輪、“海巡06”輪、“海巡01”輪、“海巡11”輪和“海巡31”輪（詳細(xì)參數(shù)見表1）。

表1 海事管理機(jī)構(gòu)大型巡邏船基本參數(shù)

“海巡09”輪是海事管理機(jī)構(gòu)第一艘萬噸級的大型巡邏船。現(xiàn)有大型海事巡邏船的配置與國家賦予的維護(hù)國家海洋權(quán)益的職責(zé)還不相匹配，有一定的差距。為此要加快大型海事巡邏船的建造，打造噸位大、續(xù)航遠(yuǎn)、速度快的高性能遠(yuǎn)洋巡航船隊，加快建設(shè)全球航行海事巡航搜救船隊。

（三）強(qiáng)化在非傳統(tǒng)海洋安全領(lǐng)域多部門合作

海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅是一種特殊的非傳統(tǒng)安全威脅。海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅復(fù)雜多樣，臺風(fēng)、海底地震、海嘯、風(fēng)暴潮、赤潮等海洋自然災(zāi)害是典型的海洋領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全威脅之一[4]。海盜、海上恐怖勢力泛濫，部分瀕海國家面臨海平面上升侵吞國土的嚴(yán)峻威脅，海洋環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)危機(jī)不斷加劇和傳染病擴(kuò)散等，是新型的海洋領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全威脅[4]。新冠肺炎在全球肆虐已超過2年，近期我國也發(fā)生了港口碼頭工人搬運(yùn)外國籍船舶貨物時感染新冠肺炎的事件，以及由于新冠肺炎造成港口裝卸貨效率下降導(dǎo)致港外錨地積壓拋錨船舶較多等情況，如何減少新冠肺炎疫情對海洋經(jīng)濟(jì)的損害是我們需要面對的一個熱點問題。海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅是一項復(fù)雜的綜合性問題，涉及多個部門，需要與氣象、衛(wèi)生、環(huán)保、公安、司法等機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)通力合作，才能積極有效應(yīng)對海上非傳統(tǒng)安全問題帶來的威脅。

四、結(jié)語

《海安法》的修訂彰顯國家維護(hù)海洋權(quán)益的決心，是推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的具體表現(xiàn)。在新時代，海上交通安全理念有了較大的變化，與國家海洋權(quán)益聯(lián)系更加緊密。新《海安法》指明了海上交通安全管理法治化和科學(xué)化建設(shè)的道路，為實現(xiàn)交通強(qiáng)國和海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)提供法治保障。