邊境安全共同體：中國—尼泊爾邊境安全的協(xié)同治理

姬廣禮 戴永紅

（①四川大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 四川成都 610065 ②深圳大學(xué)外國語學(xué)院/中國海外利益研究中心 廣東深圳 518060）

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)和“一帶一路”倡議的廣泛響應(yīng)，邊境地區(qū)逐漸從偏遠(yuǎn)地帶轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν忾_放的前沿以及與鄰國交流的重要節(jié)點，同時也成為各類安全威脅的聚集地。在我國，邊境安全被納入邊疆治理之中研究，伴隨著邊境安全的凸顯，邊境的安全研究逐漸得到重視。學(xué)者們對邊境安全的議題、風(fēng)險來源進(jìn)行分類，提出了邊境安全治理的思路和方案，將邊境安全與國家安全緊密相連，認(rèn)為“邊境安全是總體國家安全最集中、最直接、最典型的反映，透過邊境安全這扇窗就可以概覽總體國家安全的全貌”[1]；面對多源頭的安全威脅，應(yīng)該構(gòu)建一種新型周邊關(guān)系，即體現(xiàn)多層次性、共生性和開放性的周邊關(guān)系[2]；建議加強治理主體的合作，構(gòu)建政府與政府的協(xié)同、政府與社會的共治、政府與市場的互補以及政府與公眾的互信等合作型治理模式[3]。邊境是兩國之境，我國學(xué)者對邊境安全治理的研究重視我國一側(cè)，對鄰國一側(cè)情況、外源性安全威脅以及如何與鄰國開展安全治理合作的研究還有所欠缺。隨著邊境的開放與發(fā)展，邊境安全威脅呈現(xiàn)復(fù)雜化、隱蔽化等特點，安全治理也應(yīng)主體多元化，手段多樣化，邊境安全協(xié)同治理的目的是構(gòu)建邊境安全共同體。

中國與尼泊爾邊境線長達(dá)1400 多千米，中尼邊境我國一側(cè)均在西藏自治區(qū)境內(nèi)。西藏自治區(qū)地處我國西南邊疆，是國家安全和生態(tài)安全的重要屏障。由于歷史、自然環(huán)境等因素的影響，西藏自治區(qū)面臨的安全威脅較為復(fù)雜，邊境地區(qū)表現(xiàn)最為突出。中央第七次西藏工作座談會再次強調(diào)“必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想”和“確保邊防鞏固和邊境安全”[4]，這說明了西藏自治區(qū)在國家安全戰(zhàn)略中舉足輕重的地位。中國—尼泊爾邊境①為便于表述，本文將“中國—尼泊爾邊境”簡稱為“中尼邊境”，下同。安全治理的成效意義重大，直接影響中國西南邊疆的安全與穩(wěn)定。中尼關(guān)系傳統(tǒng)友好、政治互信為兩國邊境安全的治理提供條件，但中尼邊境仍然面臨外源性和雙源性安全的威脅，特別以美國為首的第三國的干擾成為中尼邊境安全威脅主要來源。近年來，國內(nèi)學(xué)者多把研究聚焦在中尼關(guān)系發(fā)展、兩國經(jīng)貿(mào)和人文的合作和尼泊爾響應(yīng)“一帶一路”等領(lǐng)域②參見：狄方耀，劉星君.尼泊爾是西藏積極推進(jìn)“一帶一路”倡議走向南亞的重要選項[J].西藏研究，2018（2）；2.牛燕軍.尼泊爾民族宗教問題對西藏南亞大通道建設(shè)的影響[J].西藏研究，2021（1）；3.藍(lán)建學(xué).21世紀(jì)的中國—尼泊爾關(guān)系:國家利益的視角[J].南亞研究，2009（4）；4.盧遠(yuǎn).相互依存視域下的中國—尼泊爾關(guān)系[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（4）.，對中尼邊境安全治理的研究有待深入。鑒于此，本文擬梳理中尼邊境面臨的安全威脅，并利用協(xié)同治理理論與安全共同體概念探討構(gòu)建中尼邊境安全共同體的可能性及其策略，旨在維護(hù)中尼邊境的長治久安與繁榮發(fā)展。

一、相關(guān)理論與概念的闡釋

本文研究中尼邊境面臨的安全威脅以及如何通過協(xié)同治理，構(gòu)建中尼邊境安全共同體，有必要厘清協(xié)同治理理論和安全共同體的概念。

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是現(xiàn)代化治理的一種手段，強調(diào)多元主體參與合作，主體間的溝通與互動是治理是否成功的關(guān)鍵。治理主體不僅是政府，還可包括社會組織、企業(yè)、個人等。協(xié)同治理不是協(xié)同與治理簡單的拼湊，而是治理系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的平等合作，相互配合，最終實現(xiàn)多元主體間相互依存、共同行動、共擔(dān)風(fēng)險?！皡f(xié)同治理的最大特點是跨界性，跨界協(xié)調(diào)是超越組織和機構(gòu)的協(xié)調(diào)活動”[5]，強調(diào)治理的系統(tǒng)性和整體性，方式多樣，目標(biāo)相同。邊境安全狀況特殊且復(fù)雜，需要治理主體間的分工與配合，統(tǒng)籌多種治理模式，可見協(xié)同治理理論與邊境安全治理的內(nèi)涵十分契合?！斑吔踩卫頍o法僅僅依靠政府或單個部門通過自上而下或控制性的路徑，而必須轉(zhuǎn)向政府、社會、市場多元主體共同協(xié)商、協(xié)作的安全治理方式”[6]。我國的邊境治理應(yīng)以中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府、軍隊警察、公司企業(yè)、社會組織及公民個人等主體協(xié)同配合，統(tǒng)籌各類資源，整合多種策略，最終實現(xiàn)邊境的安全與穩(wěn)定。中尼邊境的安全治理還需要與尼泊爾的協(xié)同合作，增加互信，共同抵御安全風(fēng)險，共享邊境的長治久安。

（二）安全共同體概念

安全共同體（Security Community）最早由理查德·瓦根倫提出，后被卡爾·多伊奇闡發(fā)。多伊奇認(rèn)為“安全共同體是實現(xiàn)‘一體化’的集團(tuán)，而該集團(tuán)內(nèi)的成員確信彼此之間不進(jìn)行物質(zhì)上的爭奪，而是用其他方式解決他們之間的爭端”[7]。建構(gòu)主義學(xué)派對安全共同體進(jìn)行再定義，伊曼紐爾·阿德勒和邁克·巴爾尼特將安全共同體稱之為多元安全共同體（pluralistic security community），將之視為“主權(quán)國家構(gòu)成的跨國地區(qū)，該地區(qū)人民對和平變革保持可靠的期望”[8]。安全共同體即共生共存，兩國間或區(qū)域內(nèi)國家為了共同安全與利益，往往會通過合作方式，抵御外部干擾，構(gòu)建一個安全共同體，“安全共同體的核心要素是共同認(rèn)同”[9]，相互依存，彼此信任，命運與共。

邊境安全共同體是相鄰國家安全共同體的一個組成部分，邊境安全共同體的構(gòu)建需要相鄰兩國或區(qū)域更多國家擁有相似的認(rèn)同，價值觀和利益基礎(chǔ)，即兩國間均認(rèn)為邊境的安全構(gòu)建非常必要，并且邊境安全共同體的構(gòu)建能夠維護(hù)兩國的共同安全。兩國僅有意愿尚不足夠，還需要協(xié)同合作，共同參與，共同應(yīng)對邊境面臨的安全威脅。中尼兩國是傳統(tǒng)友好鄰邦，一直相互支持，相互依存，是大小鄰國和睦相處的典范，更易構(gòu)建邊境安全共同體。中尼邊境安全共同體的構(gòu)建應(yīng)以中尼兩國各自邊境安全為基礎(chǔ)，探討如何通過兩國協(xié)同合作構(gòu)建邊境安全共同體。無論是我國邊境的安全，還是中尼邊境的共同安全都需要主體間的協(xié)同合作與相互認(rèn)同。維護(hù)我國邊境的安全是全體中國人民共同的責(zé)任，它是我國現(xiàn)代化建設(shè)的要求以及“一帶一路”倡議走出去的需要。中尼邊境安全共同體的構(gòu)建影響因素更為復(fù)雜，難度更大，需要中尼兩國的共同努力。

中尼邊境的安全不僅是我國邊境一側(cè)的安全，而且是中尼兩國邊境的共同安全。尼泊爾的不安全或政局動蕩，作為鄰國，我國可能會因此承擔(dān)潛在的安全風(fēng)險。尼泊爾的安全威脅處理不當(dāng)，將會通過邊境傳導(dǎo)至我國。中尼邊境安全的協(xié)同治理，就是要通過各主體的協(xié)同配合，解決兩國面臨的各種安全威脅，構(gòu)建中尼邊境安全共同體。中尼兩國命運與共，只有建立安全共同體，方能處理好邊境安全問題，特別是共同抵御來自第三國家的安全威脅，確保邊境的長久安全和繁榮發(fā)展。中尼邊境安全共同體的構(gòu)建，是我國周邊命運共同體建設(shè)的重要組成部分，服務(wù)我國與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交政策，同時也是維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的目標(biāo)。

二、中尼邊境安全共同體構(gòu)建的可能性

（一）中尼友好互信為安全共同體構(gòu)建奠定政治基礎(chǔ)。尼泊爾是我國傳統(tǒng)友好鄰邦，“中尼雙方交往可以上溯到1500年以前，東晉法顯、唐代玄奘都曾到訪過尼泊爾”[10]。1961 年兩國簽署《中尼邊界條約》，標(biāo)志著中尼邊界問題正式解決。中尼兩國互幫互助，政治互信，中國堅定支持尼泊爾維護(hù)國家獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整；尼泊爾堅定奉行一個中國政策，絕不允許任何勢力利用尼泊爾領(lǐng)土從事反華活動。近幾年，中尼交流與合作深入推進(jìn)，兩國關(guān)系提升為“中尼面向發(fā)展與繁榮的世代友好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”[11]。新型冠狀肺炎疫情發(fā)生以來，兩國相互支持，中國向尼泊爾提供疫苗等醫(yī)療物資，釋放中尼兩國世代友好、雙邊關(guān)系蓬勃發(fā)展的積極信號。中尼親密友好的關(guān)系，兩國的互信互助，為邊境治理政策的制定與協(xié)調(diào)，邊境安全共同體構(gòu)建奠定堅實的政治基礎(chǔ)。

（二）面臨相似的安全威脅為中尼邊境安全共同體的構(gòu)建創(chuàng)造機會。尼泊爾處于中國與印度之間，地緣位置重要。長期以來，尼泊爾在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域嚴(yán)重依賴印度。印度利用絕對的優(yōu)勢，干涉尼泊爾內(nèi)政，對尼泊爾實施邊境封鎖，經(jīng)濟(jì)制裁，蠶食尼泊爾領(lǐng)土。面對主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整的安全威脅，尼泊爾國家能力有限，僅能采取平衡的外交政策，發(fā)展與中國的關(guān)系，尋求中國的支持，以期維護(hù)本國安全。以美國為代表的西方國家希望利用尼泊爾炒作“西藏問題”，拉攏尼泊爾加入所謂的“印太戰(zhàn)略”，試圖牽制并遏制中國發(fā)展。中尼邊境處在斷裂帶上，地震等自然災(zāi)害頻發(fā)，加之跨境犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅，給中尼邊境安全帶來挑戰(zhàn)。兩國面臨相似的安全威脅，需要協(xié)同配合方能共同維護(hù)邊境的安全，確保主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整，這為中尼邊境安全共同體的構(gòu)建創(chuàng)造了機遇。

（三）“一帶一路”合作與政策支持為邊境安全共同體的構(gòu)建提供堅實保障。中尼邊境安全共同體的構(gòu)建，需要一個繁榮的邊境環(huán)境。“一帶一路”倡議為邊境的繁榮發(fā)展帶來前所未有的機遇。2017 年5 月，中尼簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，尼泊爾成為響應(yīng)“一帶一路”倡議的重要一員，有力提升了中尼關(guān)系，深化了兩國互聯(lián)互通?！拔鞑剡吘匙鳛槊嫦蚰蟻嗛_放的‘橋頭堡’，將是國家西南、西北經(jīng)西藏通向南亞的陸路交通樞紐和戰(zhàn)略空中走廊”[12]。黨中央先后7 次召開西藏工作座談會①7次西藏工作座談會召開時間分別為：1980年、1984年、1994年、2001年、2010年、2015年和2020年。，要求做好維護(hù)國家安全，確保邊疆鞏固和邊境安全，“把西藏打造成為我國面向南亞開放的重要通道”。中央政府提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌全國之力，援助西藏自治區(qū)發(fā)展，增強西藏自治區(qū)特別是邊境居民的獲得感、幸福感、安全感?！?994 年至2020年，對口援藏省市、中央國家機關(guān)及中央企業(yè)分9 批共支援西藏經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)項目6330 個，總投資527 億元，并選派9682 名優(yōu)秀干部援藏”[13]。西藏自治區(qū)不斷加強與尼泊爾的互聯(lián)互通，真正意義上成為面向南亞的通道，服務(wù)國家戰(zhàn)略。中尼邊境發(fā)展可有效降低危害國家安全活動的發(fā)生，為邊境安全提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家高度重視，政策的大力支持為中尼邊境安全共同體的構(gòu)建提供堅實保障。

三、中尼邊境安全治理面臨的挑戰(zhàn)

中尼兩國在各領(lǐng)域保持密切友好合作，但受制于自然環(huán)境以及尼泊爾特殊地緣環(huán)境的影響，中尼邊境面臨傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全的威脅。中尼邊境發(fā)展相對滯后，跨境違法犯罪時有發(fā)生，尼泊爾政局動蕩，美西方國家和印度的干擾等因素給中尼邊境安全治理提出挑戰(zhàn)。

（一）美西方國家和印度的干涉為中尼邊境安全制造障礙。尼泊爾地處中印兩國之間，由于獨特的地緣價值，尼泊爾成為美西方國家和印度干涉和利用的對象，借其威脅中國西南邊境安全，遏制中國發(fā)展。“印度希望將尼泊爾納入到自己的安全框架之中，拓展自己的戰(zhàn)略縱深”[14]。上世紀(jì)50年代，印度曾在尼泊爾北部建立18 個軍事檢查站（military check posts），每個站點派駐20 至40 名軍人駐守。在尼泊爾人民的強烈抗議下，印度1969 年才被迫拆除這些檢查站[15]。近年來，隨著美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，加大對中國周邊小國的投入與拉攏，這給中國周邊安全造成巨大威脅。“美國以反恐為名將其勢力滲入尼泊爾，在尼的影響大有超過印度之勢”[16]。美國在尼泊爾北部與尼泊爾開展軍演或幫助尼泊爾進(jìn)行軍事培訓(xùn)，借助千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議①美國擬利用其官方機構(gòu)千禧年挑戰(zhàn)公司（Millennium Challenge Corporation）向尼泊爾提供5億美元的經(jīng)濟(jì)援助。美尼兩國于2017年簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，但協(xié)議部分條款是美國按照“美國優(yōu)先”的原則在尼泊爾尋求治外法權(quán)的體現(xiàn)，可能損害尼泊爾主權(quán)，且因美國官員訪問尼泊爾期間稱千禧年挑戰(zhàn)公司的對外援助是美國“印太戰(zhàn)略”的一部分，引發(fā)尼泊爾各界的爭議。2022年2月27日，在美國的脅迫下，尼泊爾大會黨領(lǐng)導(dǎo)的政府在議會通過該協(xié)議。干涉尼內(nèi)政外交。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議“服務(wù)‘印太戰(zhàn)略’，美國利用一切可以利用的資源，形成對中國的圍堵，阻礙‘一帶一路’在南亞的建設(shè)進(jìn)程，達(dá)到遏制中國發(fā)展的目的”[17]。尼泊爾是世界上最不發(fā)達(dá)的國家之一，也是國際非政府組織的主要聚集地之一。以美西方國家為主的非政府組織在尼泊爾北部木斯塘、努瓦科特、新都巴爾喬克等地區(qū)的寺廟、社區(qū)農(nóng)村提供教育、醫(yī)療、飲用水、道路建設(shè)等方面的幫助，借機傳播西方的民主價值觀。根據(jù)尼泊爾社會福利理事會數(shù)據(jù)統(tǒng)計（見圖1），在社會福利理事會注冊的28個國家的230個國際非政府組織中，美國國際非政府組織多達(dá)70個，英國37個。

近幾年來，隨著美國推動“印太戰(zhàn)略”，印度積極向美國靠攏?！懊绹摹√珣?zhàn)略’能夠向印度提供的是印度滿足民族虛榮心所需要的強國形象和大國地位，以及這種形象帶來的民眾狂熱情緒”[18]，印度因此放松了對美國進(jìn)入其傳統(tǒng)勢力范圍-南亞的警惕。2022 年2 月27 日，飽受爭議的尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的通過足以說明印度已默許美國進(jìn)入尼泊爾，美印兩國在尼泊爾有聯(lián)手之勢，這給中尼邊境安全造成潛在安全威脅。

（二）尼泊爾政局頻繁更迭，給邊境安全治理造成困難。政局更迭頻繁是尼泊爾的政治生態(tài)特點。自2008年尼泊爾進(jìn)入民主共和制以來，尼泊爾政局由于內(nèi)外原因，動蕩不安。2017年，尼泊爾舉行地方、省級和中央三級選舉，尼共（聯(lián)合馬列）和尼共（毛主義中心）組建競選聯(lián)盟，贏取了省級和中央的選舉，并聯(lián)合組建新政府。兩黨于2018年5月宣布合并，成立尼泊爾共產(chǎn)黨，在議會占據(jù)近三分之二議席，成為尼泊爾第一大黨，有望打破尼泊爾政府長期執(zhí)政不穩(wěn)的魔咒。但尼泊爾共產(chǎn)黨內(nèi)部矛盾不斷，派系斗爭激烈，加上反對黨大會黨的挑唆，美國、印度等外部勢力的介入，2021年3月尼泊爾共產(chǎn)黨分裂。尼泊爾政局在維持3年多后再次陷入動蕩，這給中尼邊境的協(xié)同治理帶來不穩(wěn)定因素。2021年7月，尼泊爾大會黨主席德烏帕當(dāng)選總理，政府的變換使得尼泊爾政策不連貫，對華態(tài)度有所起伏。德烏帕政府與美國、印度關(guān)系密切，推動通過了千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，并組建邊界委員會，對所謂中尼邊境胡姆拉“爭議”地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，德烏帕政府的不理智做法對中尼邊境的安全治理發(fā)起挑戰(zhàn)。

（三）中尼邊境發(fā)展滯后，自然環(huán)境惡劣影響邊境安全治理。邊境安全治理需要良好的邊境環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中尼邊境的自然環(huán)境惡劣，尼泊爾北部山區(qū)與我國相鄰地區(qū)較為貧困。加之兩國貿(mào)易額度偏小，2021 年上半年，“中尼貿(mào)易額8.2 億美元，中國對尼出口8.1 億美元，自尼進(jìn)口0.1 億美元”[19]，中尼邊境發(fā)展滯后不利于邊境安全共同體的構(gòu)建，同時也與中尼關(guān)系的定位不匹配。中尼邊境地震、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，尼泊爾一側(cè)道路狀況不佳，基礎(chǔ)設(shè)施落后。2015 年的“4·25”大地震對中尼邊境造成嚴(yán)重破壞，樟木口岸臨時關(guān)閉，口岸兩側(cè)居民撤離，目前樟木口岸僅保持貨運功能。中尼貿(mào)易的不均衡，邊境自然環(huán)境惡劣，發(fā)展較為滯后，需要中尼兩國協(xié)同合作，積極推進(jìn)邊境發(fā)展，為邊境安全治理創(chuàng)造條件。

（四）販毒、走私等違法犯罪增加中尼邊境安全治理的難度。中尼邊境自然環(huán)境復(fù)雜，給邊境巡邏，打擊販毒、走私、偷渡等違法犯罪增加了難度。尼泊爾是世界上大麻及大麻制品的重要輸出國，吸毒和販毒的人員呈上升趨勢。根據(jù)尼泊爾內(nèi)政部報告，2019-2020 財年，尼泊爾警方共抓捕近4300名販毒人員，吸毒、販毒人員呈年輕化趨勢，達(dá)13萬人[20]。由于中尼邊境通道多而隱蔽，地勢險峻，販毒人員利用執(zhí)法部門的薄弱環(huán)節(jié)和民眾對毒品的危害認(rèn)識不足，不斷通過邊境向我國販毒?！跋蛭鞑剌斎攵酒返耐ǖ乐饕獮橛赡岵礌柤拥聺M都經(jīng)西藏樟木口岸入境后，再銷往內(nèi)地。”[21]科技的進(jìn)步也讓中尼邊境的販毒方式不斷更新，以前來自尼泊爾的毒品向西藏邊境輸入的方式為徒步越過中尼邊境的山脈，采用最原始的人力搬運方式，現(xiàn)在犯罪分子通過航空、物流、體內(nèi)藏毒等新方式向我國走私毒品，販毒走私更加隱蔽化，防不勝防，給中尼邊境安全治理增加難度。

四、中尼邊境安全協(xié)同治理：安全共同體的建構(gòu)

中尼邊境安全威脅共擔(dān)，命運與共。兩國邊境的安全除受中國和尼泊爾自身因素影響外，越來越受到外部勢力的干擾，中尼協(xié)同對邊境安全治理，努力構(gòu)建邊境安全共同體十分重要、迫切。中尼邊境安全的協(xié)同治理分為兩個步驟：一是中尼邊境我方一側(cè)，在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門、各單位協(xié)同配合對邊境的治理；二是在相互尊重的基礎(chǔ)上，中尼兩國協(xié)同合作，共同解決邊境面臨的安全威脅，特別是應(yīng)對美西方國家和印度對中尼邊境的干擾，維護(hù)中尼邊境的安全，構(gòu)建中尼邊境安全共同體。

（一）安全共同體：構(gòu)建邊境多元協(xié)同治理體系，確保我國邊境的安全

邊境安全是國家安全的重要組成部分，邊境不安將威脅整個國家的穩(wěn)定。中尼邊境的安全治理，首先應(yīng)確保我國邊境的安全。維護(hù)邊境安全不僅是中央政府的職責(zé)，而且是各地方政府、企業(yè)、社會組織、公民的共同責(zé)任和義務(wù)。鑒于西藏自治區(qū)的的特殊性，中尼邊境的治理需要打破一元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元協(xié)同治理體系，構(gòu)建安全共同體。

第一，中央政府領(lǐng)導(dǎo)，多主體參與，處理好“一”與“多”的關(guān)系?！耙弧笔侵钢醒胝畬ξ鞑刈灾螀^(qū)邊境安全治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是邊境安全的根本保障。“多”是指邊境安全治理的多元主體參與，由中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，西藏自治區(qū)以及其他地方政府、社會組織、企業(yè)以及公民的積極參與?！爸醒腙P(guān)懷、全國支援的援藏格局和對口支援與協(xié)作關(guān)系形成，為西藏邊境建設(shè)與發(fā)展注入強大動力”[22]，這也充分體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，全國一盤棋，上下協(xié)調(diào)，將西藏自治區(qū)邊境安全治理納入總體國家安全框架內(nèi)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，多元參與，確保邊境的安全穩(wěn)定。

第二，堅持系統(tǒng)思維，提高安全意識，建立邊境安全協(xié)同治理體系。十九大報告明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[23]，邊境是我國發(fā)展較為落后的一個區(qū)域，事關(guān)我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。中尼邊境的安全治理要堅持整體和系統(tǒng)思維，采取協(xié)同治理模式，實現(xiàn)中尼邊境安全與發(fā)展。中尼邊境安全威脅最為突出，受到雙源性和外源性安全的多重威脅，治理更為復(fù)雜，必須提高安全意識，把邊境的安全放在突出位置，建立立體化的邊境安全協(xié)同治理體系，實現(xiàn)治理主體多元參與，治理手段的多樣化和現(xiàn)代化，邊境治理從核心-邊緣的單向互動，轉(zhuǎn)為雙向互動，最后轉(zhuǎn)化為多元互動，相互協(xié)同?，F(xiàn)代化的安全治理體系完善，有助于中尼邊境安全的協(xié)同治理和邊境安全共同體的構(gòu)建。

第三，注重以人為本，發(fā)揮邊民作用，筑牢邊境安全銅墻鐵壁。邊境的安全治理歸根到底是人的治理，需注重以人為本，發(fā)揮邊民治邊重要作用。中尼邊境居民熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，適應(yīng)高寒氣候，是協(xié)同戍邊的理想人選。邊境安全治理需要邊民積極參與，邊民不再被動地接受管理，而是要積極參與維護(hù)邊境安全的治理中。為調(diào)動邊民的積極性，要想方設(shè)法發(fā)展邊境經(jīng)濟(jì)，改善邊民的生產(chǎn)生活條件，解決他們的后顧之憂，凝聚民心，增進(jìn)邊民對國家的認(rèn)同，主動參與邊境安全治理，形成良性互動，保障邊防鞏固和邊境安全。邊境安全問題復(fù)雜多變，要樹立“大邊防”和“大安全”思想，廣泛發(fā)動邊民參與邊境治理，加強軍民融合，與邊防力量形成配合，打造維護(hù)邊境穩(wěn)定的銅墻鐵壁。

（二）安全共同體：加強中尼協(xié)同治理，維護(hù)兩國邊境的共同安全。中尼是命運與共的鄰國，邊境面臨相似的安全威脅，加強兩國的協(xié)同治理，方能維護(hù)邊境的共同安全，構(gòu)建邊境安全共同體?！鞍踩献魇墙鉀Q跨境安全問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[24]，邊境安全治理僅靠中國一方還不足夠，需要尼泊爾的積極配合。尼泊爾一側(cè)的安全威脅如不能消除，將影響中國邊境的安全。中尼應(yīng)將邊境安全治理納入到安全共同體的框架中，一榮俱榮，一損俱損。鑒于尼泊爾治理能力弱，對中國有較高期待和依賴，中尼在邊境安全協(xié)同治理中，需向尼泊爾提供力所能及的支持，幫助尼泊爾共同實現(xiàn)邊境安全治理。

第一，增進(jìn)安全共識與政治互信，堅決應(yīng)對美西方國家和印度的安全威脅。長期以來，中尼兩國在各領(lǐng)域相互支持，共同進(jìn)退，但由于尼泊爾政局動蕩，經(jīng)濟(jì)落后，地緣位置重要等因素，美西方國家和印度在尼泊爾活動頻繁，干涉尼泊爾內(nèi)政外交政策?！坝《扰c美國、歐盟和日本等區(qū)外大國一起積極介入尼泊爾內(nèi)部事務(wù)，直接威脅到我國西南地區(qū)的安全和南亞的和平”[25]。鑒于此，中尼兩國需要增進(jìn)安全共識和政治互信，共享安全治理成果。中尼邊境安全協(xié)同治理的成果將進(jìn)一步深化兩國關(guān)系，有效應(yīng)對以美國為首的西方國家的滲透與干擾?？紤]到尼泊爾治理能力的欠缺，北部發(fā)展較為落后，在邊境安全治理中，在確保我國邊境安全的情況下，我國可以向尼泊爾提供政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的支持，促進(jìn)尼泊爾認(rèn)識到邊境安全和主權(quán)安全的重要性，積極引導(dǎo)尼泊爾與我國配合。同時注重發(fā)揮民間組織的作用，鼓勵中國的民間組織到尼泊爾北部開展公益活動，建立民生項目，構(gòu)筑民心工程，增加尼泊爾人民對中國的認(rèn)同，消減美西方國家非政府組織的影響力，夯實中尼邊境安全共同體建設(shè)的民意基礎(chǔ)。

第二，強化機制建設(shè)，加強執(zhí)法合作，共同維護(hù)邊境安全。隨著中尼關(guān)系的深化，邊境貿(mào)易的推進(jìn)，加之邊境復(fù)雜的地理環(huán)境，跨國犯罪發(fā)生率不斷上升，給中尼邊境安全造成威脅，兩國協(xié)同合作共同維護(hù)邊境安全已十分緊迫。中尼聯(lián)合打擊非法越界和跨境犯罪已多次寫入中尼聯(lián)合聲明中，已簽署多項邊境治理相關(guān)文件（見表1）。中尼兩國應(yīng)不斷深化在邊境管控、執(zhí)法能力建設(shè)等領(lǐng)域的合作，維護(hù)中尼邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定。中尼引渡條約正在積極商談，兩國執(zhí)法部門建立各層級機制，安全領(lǐng)域的合作明顯增強，為推進(jìn)中尼邊境安全共同體的構(gòu)建提供法律和制度支撐。

表1 中尼簽署的邊境治理相關(guān)的文件

第三，加強自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全的協(xié)同治理。中尼邊境處在地中海-喜馬拉雅地震帶上，山體巖石疏松，地震、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，給邊境居民帶來安全威脅。尼泊爾與印度為開放邊境，在尼印邊境，兩國公民無需任何證件自由通行，給新型冠狀肺炎、瘧疾等公共衛(wèi)生疾病的傳播帶來便利，為尼泊爾疫情防控造成困難。受印度新冠疫情的影響，尼泊爾國內(nèi)感染人數(shù)不斷攀升，疫情防控難度大，并有通過邊境傳入中國境內(nèi)的風(fēng)險。中尼邊境復(fù)雜的自然環(huán)境，中尼兩國互聯(lián)互通的深化，增加了非傳統(tǒng)安全的風(fēng)險?！胺莻鹘y(tǒng)安全威脅把生存與否的嚴(yán)酷挑戰(zhàn)擺到全人類面前”[26]，中尼兩國只有加大對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域安全的協(xié)同治理的力度方能實現(xiàn)邊境的安全。2015 年4月25日，尼泊爾發(fā)生8.1級地震，給尼泊爾人民帶來嚴(yán)重的生命和財產(chǎn)損失，西藏自治區(qū)也受到影響。中國在忙于自身救援下，第一時間向尼泊爾提供總價值1.4 億元人民幣的緊急人道物資援助，宣布向尼泊爾提供30 億元人民幣一攬子重建援助，兩國商簽了25 個災(zāi)后重建項目[27]。中國與尼泊爾一道抗震救災(zāi)，防災(zāi)減災(zāi)，相互支持，共度難關(guān)，盡快恢復(fù)中尼邊境的通暢，將安全風(fēng)險降到最小。面對新冠疫情，中國多次向尼泊爾提供疫苗等抗疫物資，與尼泊爾一道在邊境口岸開展聯(lián)防聯(lián)控工作。未來兩國可擴(kuò)大安全治理的范圍，進(jìn)一步加強氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、疫苗研發(fā)和公共衛(wèi)生等方面合作，服務(wù)于邊境安全共同體的構(gòu)建。

（三）安全共同體：統(tǒng)籌邊境安全與發(fā)展，以發(fā)展促安全。中尼邊境的治理，安全是首要，但不能僅追求安全，而不要發(fā)展。邊境動亂、外部勢力滲透，往往與貧困落后相關(guān)。邊境的安全與發(fā)展是辯證統(tǒng)一，安全保障發(fā)展，發(fā)展促進(jìn)安全，中尼邊境安全共同體的構(gòu)建需要邊境安全與發(fā)展同步進(jìn)行，以發(fā)展促進(jìn)安全。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，邊境繁榮，邊民過上幸福的生活，安全共同體的構(gòu)建才成為可能。中尼邊境發(fā)展可有效抵制美西方國家對邊境的干擾，維護(hù)邊境的安全。

第一，深化共建“一帶一路”，加強兩國的互聯(lián)互通，帶動中尼邊境的發(fā)展。中尼“一帶一路”需要中尼兩國共治，推進(jìn)政策協(xié)同、加強加大兩國的互聯(lián)互通。中尼的互聯(lián)互通首先要保障兩國邊境口岸（見表2）暢通，重點保障樟木和基隆兩個重要口岸正常運行，落實好中尼過境運輸議定書?？诎兜耐〞硨⒃鰪妰蓢馁Q(mào)易往來，密切邊境人民的交流。中尼兩國互聯(lián)互通水平的提升，可以增進(jìn)尼泊爾的信心，幫助尼泊爾貿(mào)易多元化，減少對印度的絕對依賴。

表2 中國—尼泊爾開放的邊境口岸

阿尼哥公路和吉隆-加德滿都公路是中尼兩國貿(mào)易的重要通道，保障兩條公路的通暢，對兩國互聯(lián)互通具有重要意義。中尼兩國應(yīng)加強協(xié)同治理，積極開展吉隆至加德滿都跨境鐵路項目可行性研究，共同推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，打造跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)共商、共建、共享安全與發(fā)展成果。

第二，加大開放力度，增進(jìn)認(rèn)同，以發(fā)展促安全。我國不斷擴(kuò)大對外開放，西藏自治區(qū)作為中國的西南大門，應(yīng)積極配合做好國家的戰(zhàn)略政策，擴(kuò)大對尼泊爾開放，打通面向南亞的大通道，為中尼邊境發(fā)展創(chuàng)造條件，以發(fā)展促進(jìn)安全；加大邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)邊境居民留在原地，大力繁榮兩國邊境，增加中尼邊境的人氣，共同參與中尼邊境的建設(shè)。中尼邊境居民同根同族，尼泊爾北部的寧巴、塔芒、古龍等民族在語言、文化和宗教信仰方面與西藏人相似，夏爾巴人更是中尼跨境民族。中尼邊境發(fā)展將增進(jìn)中尼邊境居民的交往，以及尼泊爾北部民族對藏族文化的認(rèn)同，對中國的認(rèn)同。中尼邊境文化相通，藏傳佛教信眾們有自然崇拜的傳統(tǒng)，希望到神山岡仁波齊轉(zhuǎn)山，在圣湖瑪旁雍錯轉(zhuǎn)湖，這為中尼人文交流提供良好契機。中尼兩國應(yīng)加強協(xié)同合作，深化西藏自治區(qū)與尼泊爾的邊境貿(mào)易和旅游文化合作，“充分發(fā)揮西藏獨特宗教文化的作用，這也可對南亞相關(guān)國家積極參與‘一帶一路’起到潤滑劑作用”[28]。

第三，協(xié)同興邊富民行動與守邊固邊有機銜接，發(fā)展與安全共進(jìn)。興邊富民關(guān)注的是發(fā)展，守邊固邊的目的是安全。2021 年西藏自治區(qū)政府工作報告中表示，堅持屯兵和安民并舉、固邊和興邊并重，要更加突出守土盡責(zé)，協(xié)同融合，有力捍衛(wèi)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和邊境安全[29]。這就要求中尼邊境要將興邊富民行動與守邊固邊興邊強邊有機銜接起來。在西藏邊境治理中“要從政治高度，從國家安全和軍事戰(zhàn)略的高度，從民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的高度，來制定相關(guān)政策措施，推動興邊富民行動規(guī)劃的貫徹落實”[30]。作為與尼泊爾經(jīng)貿(mào)往來的主要地區(qū)，發(fā)展與尼泊爾貿(mào)易是西藏自治區(qū)的義不容辭的責(zé)任。中尼邊境通過有效的開發(fā)和建設(shè)實現(xiàn)快速發(fā)展，就不再是一種可能，完全能夠成為現(xiàn)實。中尼邊境應(yīng)安全與發(fā)展并進(jìn)，確保邊境安全的前提下，適度發(fā)展，繁榮中尼邊境兩側(cè)經(jīng)濟(jì)，助力尼泊爾邊境發(fā)展，只有兩國邊境同發(fā)展，方能保障共同安全，才會減少尼泊爾對美西方國家和印度的依賴，抵御外國勢力干涉。

結(jié)語

中尼邊境的安全治理不僅影響邊境居民的幸福感，也會關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，中尼關(guān)系的發(fā)展以及整個地區(qū)的穩(wěn)定。鑒于中尼邊境的特殊性和敏感性，邊境安全是首要任務(wù)，但邊境適度的發(fā)展有益于安全共同體的構(gòu)建。中尼邊境的安全治理，應(yīng)是由內(nèi)而外，層層推進(jìn)，既注重我國一側(cè)的安全治理，也照顧尼泊爾一側(cè)的安全問題，增進(jìn)尼泊爾人民對中國的認(rèn)同，夯實中尼邊境的民心相通，共同推進(jìn)中尼邊境安全共同體構(gòu)建。

隨著美國不斷向南亞推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，美國利用尼泊爾開展反華、遏華活動將是中尼邊境安全威脅的主要來源，也是干擾中尼邊境安全共同體構(gòu)建重要因素。我國應(yīng)重視尼泊爾的戰(zhàn)略價值以及尼泊爾的穩(wěn)定與發(fā)展對中尼邊境安全的重要意義，加大對尼泊爾的支持力度，積極推動尼泊爾參與中尼邊境安全協(xié)同治理，共同抵制美西方國家和印度對中尼邊境的侵?jǐn)_，更好地為我國安全戰(zhàn)略與外交大局服務(wù)。