天津市中心城區(qū)養(yǎng)老機構空間分布及優(yōu)化

曲翠萃， 張婧悅， 孫 瑩， 張小弸

（天津大學建筑學院， 天津 300072）

根據(jù)國際標準①，我國于1999 年進入老齡化，而天津市早在1991 年就已步入老齡化社會，且老齡化程度逐年加深。近十年人口增長與老齡化程度數(shù)據(jù)顯示：2019 年天津市60 歲及65 歲以上人口占戶籍人口比重較2010 年增幅均逾30%[1]，天津已進入深度老齡化階段，中心城區(qū)老齡化尤為嚴重[2]。老齡化進程的加速不斷給社會保障和公共服務增加壓力，這已成為當前城市發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)，優(yōu)化養(yǎng)老資源配置刻不容緩。2019 年，天津市政府發(fā)布《天津市促進養(yǎng)老服務發(fā)展三年行動方案（2019—2021 年）》，文件中提出，到2021 年，要增加養(yǎng)老床位供應總數(shù)到8 萬張，提升養(yǎng)老機構服務質量，加強養(yǎng)老體系設施規(guī)劃建設研究，合理規(guī)劃養(yǎng)老服務設施布局，健全養(yǎng)老服務設施配置[3]。

關于我國各城市養(yǎng)老機構配置問題已有相關研究，如陳潔等對上海市的研究、姬飛霞等對北京市的研究、鄭至鍵等對廣州市的研究等[4-9]，大多圍繞研究區(qū)域內的養(yǎng)老機構分布差異、聚集特征、可達性及配套設施展開論述，研究成果具有一定程度上的趨同性。在研究城市全域時，養(yǎng)老資源分布具有中心充沛、邊緣薄弱的特征；在研究部分城區(qū)時，凸顯出養(yǎng)老資源的區(qū)域差異。優(yōu)化策略主要圍繞平衡供需關系展開，提出了因地制宜新建、改擴建養(yǎng)老機構，提高醫(yī)療配置水平等建議。

天津市全域養(yǎng)老機構分布與其他城市類似，受發(fā)展空間限制，呈現(xiàn)出以下特點：中心聚集、郊區(qū)稀疏；中心規(guī)模小、郊區(qū)規(guī)模大；中心散點式、郊區(qū)組團化。但與北京、上海、廣州等城市相比，天津市的地域特點又非常突出：1） 人口流動性小、本地居民比例大，穩(wěn)定的人口構成使得老齡化發(fā)展趨勢可以預測，養(yǎng)老機構布局優(yōu)化有現(xiàn)實意義；2） 中心城區(qū)新舊結合，老年人口比例高，中心城區(qū)養(yǎng)老機構布局優(yōu)化需求大，交通、空間、資源便利，但空間發(fā)展余地?。?） 城市空間布局以海河水系為軸線展開，呈現(xiàn)沿西北—東南走向的非規(guī)整復合結構，獨特的空間結構、非規(guī)整的交通網(wǎng)絡為養(yǎng)老機構布局優(yōu)化帶來困難。因此，利用先進分析手段，從宏觀、中觀、微觀角度對天津市中心城區(qū)養(yǎng)老機構空間布局進行研究，優(yōu)化養(yǎng)老服務設施配置，提高社會養(yǎng)老服務效率具有重要現(xiàn)實意義。

一、 研究范圍及研究數(shù)據(jù)

1. 研究范圍

養(yǎng)老機構指為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務的機構[10]。本文的研究對象包括提供全日制養(yǎng)老服務的敬老院、老年社會福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、護老院、護養(yǎng)院，嵌入社區(qū)的提供非全日制養(yǎng)老服務的日間照料中心尚未涉及。

本文的地理研究范圍針對天津市中心六區(qū)——和平區(qū)、南開區(qū)、河北區(qū)、河東區(qū)、河西區(qū)及紅橋區(qū)展開。主要基于以下兩方面考慮：一方面，市內六區(qū)面積僅占天津市總面積1.53%，但承載著全市37.66%的常住人口，且全市47.47% 的60 歲及以上老年人口聚居于此；另一方面，由于中心城區(qū)人口密度高，老年人口規(guī)模大、增速快，而中心城區(qū)城市條件便利但空間有限、資源緊張，養(yǎng)老機構選址決定因素復雜，有進行優(yōu)化研究的必要。

2. 研究數(shù)據(jù)

本文采用的人口數(shù)據(jù)來源于《天津市統(tǒng)計年鑒2020 年》，包括各區(qū)常住人口、各區(qū)戶籍人口數(shù)及人口密度、各種特征年齡組的戶籍人口。

養(yǎng)老機構數(shù)據(jù)采集前期利用天津市民政局官網(wǎng)注冊備案的養(yǎng)老機構信息及百度地圖拾取坐標系統(tǒng)，經(jīng)過坐標糾偏，得到適用于WGS84 坐標系②的養(yǎng)老機構POI160 條③、三甲醫(yī)院POI22 條。后期在實地調研中獲取養(yǎng)老機構運營屬性及建筑基礎信息，包括床位數(shù)、機構性質、建筑面積、建筑類型等?；谑占臄?shù)據(jù)信息，建立數(shù)據(jù)庫，利用ArcGIS 軟件對養(yǎng)老機構的規(guī)模差異、機構性質、空間分布、交通可達性、核密度、醫(yī)療資源支持度等方面展開分析研究，探討當前天津市中心城區(qū)養(yǎng)老機構的分布特點及優(yōu)化策略。

二、 養(yǎng)老機構分布特征

1. 養(yǎng)老機構總體分布特征

（1） 呈現(xiàn)規(guī)模小、多散點的空間分布形態(tài)。天津市中心城區(qū)處于運營狀態(tài)的養(yǎng)老機構共160 家，其中民辦養(yǎng)老機構153 家、市級國辦養(yǎng)老機構6 家、區(qū)級國辦養(yǎng)老機構1 家。依照現(xiàn)行標準對養(yǎng)老機構進行分級[10]，其中112 家為小型養(yǎng)老機構④，占中心城區(qū)機構總量的70%（見表1）。

表1 天津中心城區(qū)不同規(guī)模及性質的養(yǎng)老機構數(shù)量

本研究采用核密度分析法⑤，將中心城區(qū)內養(yǎng)老機構的聚集程度以三維熱力圖表示（見圖1）。結果顯示，中心城區(qū)養(yǎng)老機構總體呈現(xiàn)多散點的空間分布形態(tài)，紅橋區(qū)、南開區(qū)有小范圍集聚，且均處于城市中環(huán)線至外環(huán)線間，這與城市開發(fā)時序、用地性質規(guī)劃有關。

圖1 天津中心城區(qū)養(yǎng)老機構核密度三維熱力分析

（2） 床位供給嚴重不足，入住率不均衡。中心城區(qū)養(yǎng)老機構床位數(shù)共計25 629 個，占轄區(qū)內老年人口總量的2.08%，遠未達到我國多地倡行的“9073”或“9064”養(yǎng)老模式中機構養(yǎng)老要達到“3%”或“4%”的標準[11]。

整體床位供應不足的同時，公私運營方式的不同也造成了入住率的不均衡。由于存在服務水平、醫(yī)療資源配置、價格定位等差異，公立養(yǎng)老機構床位供不應求，而民辦機構入住率多處于60%～70%之間。較高的床位空置率激化了養(yǎng)老床位的供需矛盾，造成養(yǎng)老資源浪費。

（3） 多采用小型建筑改擴建，就近嵌入的選址方式。中心城區(qū)87.5%的養(yǎng)老機構為中小型機構，其中96% 又為民辦機構，多配置在居住區(qū)內或鄰近居住區(qū)，由住宅、辦公樓、酒店改建而成，隨著養(yǎng)老需求的增加，部分機構還會在原址進行擴建。

這種就近嵌入城市空間的選址方式，一定程度上限制了機構的發(fā)展規(guī)模，但與在城市郊區(qū)新建大型養(yǎng)老機構相比，各有優(yōu)缺點。后者顯然更為理想化，機構設施滿足規(guī)范標準，條件好，但遠離原居住環(huán)境使很多老年人失去場所感，降低入住意愿；前者與親人距離更近，滿足了老年人對維持原生活場景的渴望，卻因進行改建的原有建筑并非養(yǎng)老用途，建筑空間參數(shù)差異較大，部分機構功能無法完全滿足養(yǎng)老需求。

2. 養(yǎng)老機構區(qū)域分布特征

具體到六區(qū)來看，養(yǎng)老機構空間分布存在較大差異。

（1） 養(yǎng)老資源供給均衡性有差異。中心城區(qū)平均千人床位數(shù)為20.86 個，與《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中要求的35～40 床位差值較大。從各轄區(qū)老齡人口比例與養(yǎng)老床位配置比例來看（見圖2），供需失衡明顯。尤其以和平區(qū)、河西區(qū)床位最為緊張，與兩區(qū)常住老齡人口數(shù)量相比，養(yǎng)老床位數(shù)量存在不小的缺口。和平區(qū)老年人口密度最高，千人床位數(shù)最低，不及規(guī)劃床位數(shù)的1/3，供需矛盾尤為突出。南開區(qū)、河東區(qū)相對較好，床位供給較為充足。河北區(qū)和紅橋區(qū)的老年人口與養(yǎng)老床位匹配度相對較好。

圖2 天津中心城區(qū)老年人口、養(yǎng)老床位及機構數(shù)量比例

綜上，養(yǎng)老資源供給均衡度由好到差區(qū)域依次為：河東區(qū)—南開區(qū)—河北區(qū)—紅橋區(qū)—河西區(qū)—和平區(qū)。

（2） 養(yǎng)老機構交通可達性相對較好?？蛇_性表現(xiàn)了服務區(qū)域內某一起點到達目的地的難易程度，對養(yǎng)老機構進行可達性分析是評價機構區(qū)位優(yōu)勢、選址適宜性的必要因素之一。養(yǎng)老機構的交通可達性以緩沖區(qū)和泰森多邊形圖疊加表示，設置養(yǎng)老機構的有效服務半徑為社區(qū)居民步行適宜閾值[12]，即1 500 m，生成緩沖區(qū)圖層，導入交通道路網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，計算每個養(yǎng)老機構服務范圍內的路網(wǎng)密度。采用幾何間隔法對計算結果數(shù)據(jù)進行分段，劃分出五個等級以對可達性進行定性定量分析，服務區(qū)內路網(wǎng)密度越高表示該區(qū)養(yǎng)老機構交通可達性越好，使用越便利（見表2），該方法也可以直觀表達養(yǎng)老機構的覆蓋范圍?？傮w而言，中心城區(qū)養(yǎng)老機構的覆蓋率及可達性大都處于較高水平，能為周邊居民提供便捷的養(yǎng)老服務。相比之下，紅橋區(qū)養(yǎng)老機構可達性較差，轄區(qū)北部的養(yǎng)老機構聚集區(qū)問題尤為突出。

表2 天津中心城區(qū)養(yǎng)老機構交通可達性分析

（3） 養(yǎng)老機構醫(yī)療資源支持度不均衡。老年人身體機能隨年齡增加逐漸衰退，常患有基礎慢性病，對優(yōu)質醫(yī)療資源有迫切需求。中心城區(qū)的養(yǎng)老機構受規(guī)模限制，86.25%的養(yǎng)老機構都不具備基礎醫(yī)療設施，無法滿足老年人醫(yī)養(yǎng)需求，對周邊醫(yī)療資源的支持度要求較高。本研究運用ArcGIS 中Network 網(wǎng)絡分析模塊的最鄰近設施點分析功能，置入160 條養(yǎng)老機構與22 條三甲醫(yī)院POI 數(shù)據(jù)及路網(wǎng)信息，以街道為單位計算各養(yǎng)老機構到最近三甲醫(yī)院的平均距離，平均距離越小代表該街道內養(yǎng)老機構與醫(yī)療資源鄰近程度越強，醫(yī)療資源支持度越高（見表3）。依據(jù)支持度高低將養(yǎng)老機構劃分為高、中、低三個等級，統(tǒng)計各轄區(qū)中不同等級街道數(shù)量及占比，南開區(qū)、和平區(qū)、河北區(qū)處于優(yōu)良等級的街道均超過50%，獲取醫(yī)療資源的便捷程度超過中心城區(qū)平均水平，而河西區(qū)、紅橋區(qū)支持度偏差。整體來看，養(yǎng)老機構的醫(yī)療資源支持度由高到低的轄區(qū)排序為：和平區(qū)—南開區(qū)—河北區(qū)—河東區(qū)—河西區(qū)—紅橋區(qū)。

表3 天津中心城區(qū)養(yǎng)老機構醫(yī)療資源支持度分析

三、 養(yǎng)老機構配置優(yōu)化策略

2020 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》，提出要分層次加強科學規(guī)劃布局，根據(jù)人口分布和結構變化，科學謀劃“十四五”養(yǎng)老托育服務體系[13]。因此，養(yǎng)老機構體系的完善建設應在兼顧效率與公平原則下，基于老齡人口的分布及發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌落實，科學規(guī)劃。針對天津市中心城區(qū)的養(yǎng)老機構配置優(yōu)化可從以下三方面展開。

1. 加強公共政策干預，調整養(yǎng)老機構結構

中心城區(qū)民辦養(yǎng)老機構規(guī)模小、比重大，在建設、運營階段缺乏政策干預，導致擴張速度快，但綜合服務質量較低，雖占據(jù)可達性強、近居住區(qū)的優(yōu)質地理位置，卻無法發(fā)揮強勢的養(yǎng)老作用，床位空置率高，浪費大量養(yǎng)老資源。

《天津市民政服務設施布局規(guī)劃（2020—2035年）》中提出，到2035 年，政府運營、政府委托管理的機構養(yǎng)老服務設施床位數(shù)要占養(yǎng)老服務設施總床位數(shù)比例不低于30%[14]。綜合考慮各轄區(qū)的老年人口比例、養(yǎng)老資源供給現(xiàn)狀以及轄區(qū)功能定位，可在河西區(qū)、紅橋區(qū)、河北區(qū)通過新建或改建既有大型建筑來擴大公立、公建民營養(yǎng)老機構數(shù)量及規(guī)模，提高公立機構比重，緩解周邊地區(qū)養(yǎng)老壓力的同時也為民營機構建立運營范式，帶動養(yǎng)老服務水平提升。同時應制定完備的監(jiān)督治理體系，從建筑布局適老化、完善配套設施、提升從業(yè)人員技能等方面對民辦機構進行監(jiān)管審查，建立良效反饋機制，對機構進行全周期扶持與監(jiān)管。利用公共政策干預，調整養(yǎng)老機構結構組成，有利于高效利用公立機構宏觀示范作用與民營機構微觀滲透作用，促進養(yǎng)老服務良性均衡發(fā)展。

2. 綜合考慮多方需求與周邊資源，科學規(guī)劃機構選址

自然資源部《關于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務發(fā)展的指導意見》中規(guī)定，養(yǎng)老服務設施規(guī)劃用地應統(tǒng)籌落實，編制詳細規(guī)劃時，應充分考慮養(yǎng)老服務設施數(shù)量、結構和布局需求[15]。因此既有機構遷移或新增機構選址應在考量各區(qū)老年人口聚集差異的基礎上，融合近居住區(qū)、近醫(yī)療機構、近城市綠地、交通可達性強等積極因素，在選址之初對發(fā)展規(guī)模有明確規(guī)劃預設，協(xié)調與周邊養(yǎng)老機構的鄰近關系，避免因服務區(qū)域重合造成養(yǎng)老資源浪費。

利用ArcGIS 軟件計算人口重心模型，對交通網(wǎng)絡、地形地貌、土地類型等條件進行數(shù)據(jù)限制，可得到具體適宜選址點位。從老年人口聚集特征來看，和平區(qū)、河西區(qū)存在養(yǎng)老床位嚴重緊缺的現(xiàn)象，但因和平區(qū)位于城區(qū)核心，用地緊張，故可在相鄰轄區(qū)街道建立養(yǎng)老機構以代償。兼顧上位規(guī)劃與政策導向，綜合考慮近居住區(qū)、近醫(yī)療機構、交通可達性強等有利條件，可將南開區(qū)、紅橋區(qū)、河北區(qū)、河西區(qū)所示區(qū)域作為新建機構備選街道（見表4）。

表4 新建養(yǎng)老機構備選街道規(guī)劃建議

3. 利用改擴建手段增加養(yǎng)老機構供給，緩解供需壓力

天津市已進入老齡化發(fā)展加速期，但養(yǎng)老資源總量增速緩慢。養(yǎng)老機構分布與老年人口聚居區(qū)重心偏離，各區(qū)域養(yǎng)老資源配置與養(yǎng)老需求量不適配及床位供給不足現(xiàn)象嚴重?！笆奈濉币?guī)劃綱要倡導養(yǎng)老機構護理型床位供給占比應從“十三五”時期的48%提高至55%，養(yǎng)老機構總量及規(guī)模需要持續(xù)擴張以滿足更多老年人的護理需求[16]。

中心城區(qū)內居住區(qū)密度大、設施完善、交通路網(wǎng)密集，為小型養(yǎng)老機構的增建提供了良好基礎。但中心城區(qū)也面臨“老舊建筑”與“老齡化”的二老疊加，新建余地小。同時，產(chǎn)業(yè)結構調整帶來的經(jīng)濟轉型使得中心城區(qū)空置建筑增加，可考慮充分利用城市存量建筑進行改擴建，完善配套設施，制定標準化服務體系，與周邊醫(yī)療機構建立合作機制，增加養(yǎng)老機構供給，形成健康養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，達到供給與需求的相對平衡。

四、 結 語

天津市正處于老齡化社會發(fā)展的加速期，對養(yǎng)老機構分布、養(yǎng)老資源配置現(xiàn)狀及優(yōu)化策略展開研究刻不容緩。本文基于天津市中心城區(qū)人口結構、養(yǎng)老機構信息，運用ArcGIS 軟件歸納養(yǎng)老機構分布特征。從供給均衡性、交通可達性、資源支持度三個視角分析養(yǎng)老機構區(qū)域分布差異。數(shù)據(jù)分析結果折射出養(yǎng)老機構供需關系失衡、行業(yè)結構不合理、優(yōu)質資源可獲取度仍有較大提升空間等問題。據(jù)此基于效率與公平的原則，從調整養(yǎng)老服務網(wǎng)絡、科學規(guī)劃機構選址、增加養(yǎng)老機構供給等方面提出優(yōu)化策略，以期為緩解天津市中心城區(qū)養(yǎng)老服務壓力，優(yōu)化養(yǎng)老結構配置提供決策基礎及可行思路。

注 釋：

① 國際標準對老齡化社會人口結構模型的比例規(guī)定：當60 歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65 歲以上人口占總人口的比重達到7%時，該國家或地區(qū)進入老齡化社會。

② WGS-84 坐標系（World Geodetic System—1984 Coordinate System）是一種國際上采用的地心坐標系，也是為GPS 全球定位系統(tǒng)使用而建立的坐標系統(tǒng)，是目前GIS 分析軟件常用的坐標系之一。

③ POI（Point of Interest），地理信息系統(tǒng)中可代表真實地理實體的點狀矢量數(shù)據(jù)，包含經(jīng)緯度、名稱、類別、地址等屬性信息。

④ 床位數(shù)少于或等于150 個為小型養(yǎng)老機構，床位數(shù)為151～300 為中型養(yǎng)老機構，床位數(shù)為301～500 為大型養(yǎng)老機構，床位數(shù)多于500 為特大型養(yǎng)老機構。

⑤ 核密度分析用于計算要素在其周圍鄰域中的密度，根據(jù)輸入的要素信息，反映該要素的空間聚集程度。