廣西民辦高校辦學(xué)規(guī)范化的策略研究

黃柑童 袁麗 鐘海艷 陳芬

摘 要：廣西民辦高等教育在辦學(xué)過程中形成自己的特點，在辦學(xué)過程 中積累不少的經(jīng)驗，在辦學(xué)機(jī)制運行中暴露出不少問題。本文探究廣西民辦高等教育規(guī)范化管理存在的問題，對影響廣西民辦高等院校辦學(xué)規(guī)范化的原因進(jìn)行分析，提出了加強(qiáng)廣西民辦高等教育規(guī)范化管理的的具體措施。

關(guān)鍵詞：廣西民辦高校; 規(guī)范化; 問題; 對策

改革開放以來，廣西民辦高等教育得到迅速發(fā)展，辦學(xué)層次逐漸提高，綜合實力不斷增強(qiáng)，在廣西高等教育體系中處于不可或缺的地位，與其他省份相比，盡管仍然相對比較落后，但是在民辦高等教育中形成自己的辦學(xué)特色和辦學(xué)機(jī)制。截止到目前廣西有民辦高校23所，其中，獨立學(xué)院為8所（廣西第一所轉(zhuǎn)設(shè)的獨立院校為柳州工學(xué)院）;普通民辦高校為15所，在15所高校中，具有本科招生資格的3所，分別為廣西外國語學(xué)院、南寧學(xué)院以及北海藝術(shù)學(xué)院，余下的12所民辦高校皆為高職高專辦學(xué)層次。在我國辦學(xué)形式不斷深化的背景下，廣西民辦高校的辦學(xué)逐漸得到社會的認(rèn)可。然而，廣西民辦高校在辦學(xué)過程中也存在辦學(xué)不規(guī)范的現(xiàn)象。因此必須理清思路，因勢利導(dǎo)，強(qiáng)化對廣西民辦高校的管理力度，規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，促進(jìn)民辦高校和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、廣西民辦高等教育規(guī)范化管理存在的問題

（一）地方政府宏觀調(diào)控管理力度不夠

從廣西各地地方政府來看，對民辦高等教育管理存在的問題主要表現(xiàn)在：一是對各級政府民辦高等教育重視不夠，支持民辦高等教育的政策有待于完善，民辦高校的教師和學(xué)生地位和待遇存在明顯的差異。廣西民辦高等教育主要集中在南寧、桂林、崇左3市，約占廣西民辦高?？倲?shù)的三分之二。有個別地級市只有1-2所民辦教育，因此在當(dāng)?shù)亟逃鞴苤幸话銓⒚褶k高等教育劃歸于職業(yè)教育或者成人教育，管理權(quán)屬存在模糊、不清晰的情況。二是對民辦高校的資金投入不足。由于廣西經(jīng)濟(jì)相對落后，受到地方政府財政收入所限，政府也不可能有大量資金投入到民辦高校來改善辦學(xué)條件。因此，廣西民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費大多數(shù)都是靠民辦學(xué)校自己籌措的，學(xué)校所收的學(xué)雜費是民辦高校經(jīng)費的重要來源，政府對民辦高校的融資力度不夠。三是對民辦高校教育集團(tuán)辦學(xué)監(jiān)管力度不夠，對文教育集團(tuán)資本逐利性認(rèn)識不足，對投資方的資本投入監(jiān)管不到位，在民辦高校運行過程中意外出現(xiàn)資金出現(xiàn)斷鏈時，嚴(yán)重影響到廣大師生的合法權(quán)位。四是區(qū)內(nèi)部分高校仍不同程度存在產(chǎn)權(quán)不清楚，教育用地問題成為制約民辦高校發(fā)展空間的瓶頸。四是對民辦高校招生制約的措施力度不夠。部分民辦高校為了招攬生源，打擦邊球，招生簡章未經(jīng)教育主管部門的核準(zhǔn)以及備案。過分夸大宣傳招生的辦學(xué)條件和師資力度，發(fā)布虛假招生簡章，造成民辦高校存在虛假宣傳和違規(guī)招生失范的現(xiàn)象，造成社會公從對民辦高校辦學(xué)認(rèn)可度不高的原因之一。

（二） 部分民辦高校的內(nèi)部治理管理體制不健全

廣西民辦高校大多數(shù)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這是《民辦教育促進(jìn)法》要求實施的民國高校內(nèi)部管理制度。通過課題組對廣西區(qū)內(nèi)5所民辦高校訪問調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不同民辦高校舉辦者和投資主體不同，對民辦高校的內(nèi)部治理模式有顯著的差別。廣西民辦高校教師隊伍不夠穩(wěn)定，學(xué)校管理難以規(guī)避裙帶關(guān)系，因人設(shè)事，行政領(lǐng)導(dǎo)不斷羅織自己的關(guān)系網(wǎng)，在高校內(nèi)部出現(xiàn)以親情為基礎(chǔ)的“家族式”管理的現(xiàn)象，讓民辦高校的行政和后勤成為權(quán)力控制主體，教師在民辦高校內(nèi)部治理中處于弱化的地位。雖然廣西民辦高校均要求建立的黨、團(tuán)、工會組織，但是由于在客觀上民辦高校內(nèi)部缺乏必要的民主機(jī)制度，主觀上缺乏對其組織建立必要性的認(rèn)識，在民辦高校組織建設(shè)亟待加強(qiáng)。以上這些不按高校的三大功能進(jìn)行管理行事，容易造成民辦高校管理的混亂和無序，管理效率低下，影響到民辦高校辦學(xué)的聲譽。

（三）部分民辦高校的內(nèi)部管理不規(guī)范

教學(xué)管理是高校開展教學(xué)工作的組織規(guī)范化、調(diào)整執(zhí)行以監(jiān)管與保障等過程管理活動的總和。教學(xué)管理規(guī)范化是民辦高校規(guī)范化管理的重要內(nèi)容。就廣西民辦高校來說，大多數(shù)設(shè)置有兩級管理制度，由于民辦高校一般引用公辦高校的管理或者借鑒西方國家私立高校的管理模式，在實際運行中缺乏對自有制度體系的考慮，在二級管理體制運行中表現(xiàn)為權(quán)力下放不全面，校院權(quán)限劃分不夠清晰等。以廣西區(qū)內(nèi)A民辦高校為例，現(xiàn)設(shè)二級學(xué)院12個，開辦本科專業(yè)30多專業(yè)，學(xué)校實行校院兩級管理制度， 在下放管理權(quán)實踐中，該校下放事權(quán)，就是事務(wù)性的工作，二級學(xué)院沒有財務(wù)相對自主權(quán)和人事權(quán)。由于沒有處理好二級學(xué)院和職能部門的分工，在實踐中出現(xiàn)開展工作存在交叉，責(zé)任機(jī)構(gòu)模糊、責(zé)任落實打折現(xiàn)象。重行政事務(wù)而輕教教學(xué)，利益相關(guān)者治理缺位等一系列民辦高?！叭酥巍钡谋锥?。

二、影響廣西民辦高等院校辦學(xué)規(guī)范化的原因分析

（一） 民辦高等院校的政策法規(guī)可操作性不強(qiáng)。

國家出臺《民辦教育促進(jìn)法》的目的，旨在將民辦高校的發(fā)展與政府人員的管理行為納入規(guī)范化管理，用法律來規(guī)范。目前。政府管理機(jī)構(gòu)對廣西民辦高校尚做到有效的監(jiān)督。從廣西來看，由于政策和法規(guī)的漏洞，區(qū)內(nèi)一些民辦高校在招生就業(yè)、內(nèi)部控制等存在不按或無法按政策和法規(guī)落實的現(xiàn)象。在高等教育發(fā)展歷程中，因民辦高校無論是辦學(xué)歷史還是辦學(xué)條件以及獲得的資源，均與公辦的本科院校存在不少的差距。隨著高考報名人數(shù)的持續(xù)減少，公辦高校不斷擴(kuò)招的情況下廣西民辦高校的生源錄入相應(yīng)也低于同類的公辦高校，民辦高校一直處在錄取低端，成了不少學(xué)生保底的選擇，民辦高校招生的空間受到擠壓。因此，部分民辦高校為了獲利，愿意以身試法，出現(xiàn)了違規(guī)、違法招生的現(xiàn)象。。

（二） 民辦高校的教師缺乏制度性的保障

有部分人對民辦高校的認(rèn)識不到甚至歧視的現(xiàn)象，但這并不是造成民辦高校教師不穩(wěn)定的原因。影響民辦高校教師最主要原因是待遇福利、社保以及政策制度性保障。就廣西民辦高校來說，由于廣西財力有限，支持民辦高校的政策有待于進(jìn)一步完善，大多數(shù)民辦高校需要自行籌措經(jīng)費進(jìn)行辦學(xué)，部分民辦高校面臨經(jīng)費以及招生的雙重壓力，經(jīng)常需要教師承擔(dān)繁重的教學(xué)工作任務(wù)。經(jīng)調(diào)研了解，廣西區(qū)內(nèi)部分民辦高職高專院校任課教師人均分別為4門，每周規(guī)定課時量超過12節(jié)，由于需要承擔(dān)繁重的教學(xué)任務(wù)，致使民辦高校教師沒有精力開展科學(xué)研究工作，造成民辦高校教師與公立高校教師在科學(xué)研究拉開差距。加之由于民辦高校教師職業(yè)穩(wěn)定性差，致使部分民辦高校教師沒有長遠(yuǎn)的職業(yè)計劃，經(jīng)常感到危機(jī)感 因此，需要民辦高校順應(yīng)而為，制定符合民辦高校自身發(fā)展的一整套的教師聘任錄用制度以及社會保障制度作為保障。

（三） 民辦高校缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

廣西民辦高校內(nèi)部管理制度不健全，這也是導(dǎo)致民辦高校辦學(xué)不規(guī)范的集中表現(xiàn)。探究原因主要主要原因在于缺乏對民辦高校缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)調(diào)研了解，目前廣西民辦高校內(nèi)部存在“近親移植”的管理模式，民辦高校舉辦者權(quán)力過于集中，學(xué)校內(nèi)部治理未形成民主的決策機(jī)制等，民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制未能發(fā)揮自身的作用和監(jiān)督的職責(zé)。主要表現(xiàn)為;一是區(qū)內(nèi)有部分民辦高校的學(xué)校章程不完善，不能發(fā)揮在民辦高校中“母法”的作用，盡管有部分高校也設(shè)置監(jiān)察審計部分，不過由于舉辦都權(quán)利過于高度集中，在決策機(jī)制里面表現(xiàn)出“一言堂”，學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)察審計部分發(fā)揮不了多大的作用，沒有權(quán)力去監(jiān)督約束舉辦者。其次，我國傳統(tǒng)的監(jiān)督管理體制是比較強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督的，即主要以教育行政部門為主，而我國廣西民辦高校的外部監(jiān)管由于沒有整合好監(jiān)管機(jī)制，在外部管理表面出多頭管理、政出多門、職責(zé)重疊、交叉不清等問題，這樣容易造成政令執(zhí)不統(tǒng)一，讓民辦高校難以適從，也容易造成內(nèi)部各部門推諉扯皮、監(jiān)督效率低下的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)廣西民辦高等教育規(guī)范化管理的對策與建議

（一）發(fā)揮政府在完善民辦高校內(nèi)部治理中的作用

從廣西區(qū)的民辦高校來看，民辦高等教育與國內(nèi)強(qiáng)省相比較，無論是規(guī)模還是發(fā)展水平，存在很大差距，廣西區(qū)內(nèi)各級政府必須加強(qiáng)對民辦高等教育的認(rèn)識，出臺和完善相關(guān)政策，科學(xué)規(guī)劃廣西民辦高校的布局結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)和科類結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對民辦高校的辦學(xué)資格的審查、審批，教師資格的認(rèn)定和專業(yè)設(shè)置資格認(rèn)定等，進(jìn)一步簡政放權(quán)。在政策上依法予以支持，保障廣西民辦高校的合法權(quán)益，引導(dǎo)廣西民辦高校的舉辦者由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。政府要健全廣西民辦高校招生過程的制度規(guī)范，建立和完善民辦高等教育的中介組織。在對民辦高校進(jìn)行監(jiān)管時，一旦發(fā)現(xiàn)有對外招生存在違規(guī)的現(xiàn)象要堅持制止，對于存在招生不規(guī)范的現(xiàn)象時，要加強(qiáng)指導(dǎo)，制定民辦高校招生管理規(guī)程，依規(guī)進(jìn)行招生，這樣才會保障民辦高校沿著健康、法制的軌道上進(jìn)行運轉(zhuǎn)。

（二）加強(qiáng)民辦高校自身的規(guī)范化管理

一是要制定出合理的辦學(xué)目標(biāo)。廣西民辦高校必須從學(xué)校的實際和社會的需要進(jìn)行著手，結(jié)合辦學(xué)總體態(tài)勢和利弊分析研判。舉辦者出資建立并運行的，投資存在一定的風(fēng)險，因此，民辦高校舉辦者尊重各方權(quán)益訴求，在辦學(xué)過程中要建立多元內(nèi)部治理體系，在舉辦者、決策者、管理者和教職工等各方利益相關(guān)人之間要培養(yǎng)一套行之有效的運營以及利益分配機(jī)制，促進(jìn)廣西民辦高校做好依法依規(guī)辦學(xué)，這樣才能保障辦學(xué)高校各項工作做到照章辦事。

二是加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)。針對廣西民辦高校師資團(tuán)隊不穩(wěn)定、流動性大的現(xiàn)狀，編制民辦高校教師需求計劃，需要進(jìn)一步完善廣西民辦高校教師的聘任制度，創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，提升民辦高校教師隊伍質(zhì)量，要制定和完善民辦教師管理制度，建立完善對民辦高校教師進(jìn)行量化考核，提高和改善民辦高校教師的待遇，以制度管理人，以吸引更多更好的人才充實到民辦高校教師隊伍中來。

三是合理配置資源，加強(qiáng)對設(shè)置專業(yè)的管理。民辦高校要積極加強(qiáng)與相關(guān)教育部門進(jìn)行溝通力度，積極爭取各種辦學(xué)政策，做到不違規(guī)、不亂建，并合理調(diào)配自身資源。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)對人才的需求和辦學(xué)的發(fā)展規(guī)律，積極主動的調(diào)整專業(yè)設(shè)置，本著人無我有、人有我優(yōu)的原則，設(shè)置特色專業(yè)。

（三）建立健全民辦高校的監(jiān)管機(jī)制

一是加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)。針對民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)，依照章程規(guī)定管理學(xué)校規(guī)，范民辦高校的辦學(xué)行為，全面推進(jìn)對民辦高校校務(wù)公開工作，監(jiān)督民辦高校健康發(fā)展。通過進(jìn)一步完善民辦高校內(nèi)部的理事會、董事會和監(jiān)事會的工作職責(zé)和權(quán)限，實現(xiàn)各個機(jī)構(gòu)的相互制約以及相互監(jiān)督，以保障民辦高校決策的科學(xué)性、民主性。

二是落實完善民辦高校教代會制度。要抓好相應(yīng)的制度設(shè)計和安排，合理配置相互之間的權(quán)責(zé)。廣西民辦高校要積極發(fā)揮教代會、工會的職能作用，讓他們參與學(xué)校的決策，發(fā)揮教師主體依規(guī)維護(hù)自己的合法的權(quán)益，保障他們履行權(quán)利，讓教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的權(quán)利真正落在實處。

三是加強(qiáng)內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”作用，發(fā)揮內(nèi)部審計的獨立監(jiān)督作用，加強(qiáng)對民辦高校進(jìn)行內(nèi)部審計的力度，提升民辦高校內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。，加強(qiáng)對預(yù)算收支、基建工程、專項經(jīng)費、合同控制等重點領(lǐng)域的審計，促進(jìn)民辦高校民辦高校的各項管理活動合法、合理、合規(guī)。

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作者簡介：

黃柑童（1975-），男，壯族，廣西欽州人，館員，碩士，研究方向為高等教育管理、法律法規(guī)

袁? 麗（1980-），女，漢族，江西豐城人，講師，本科，研究方向為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué);

鐘海艷（1980-），女，漢族，廣西欽州人，中學(xué)一級教師，本科，研究方向為基礎(chǔ)教育課堂教學(xué)研究，基礎(chǔ)教育與高等教育銜接研究。

*為通訊作者：陳芬（1983-），女，漢族，廣東湛江人，助理研究員，碩士，研究方向為高校教學(xué)科研管理

基金項目：廣西教育科學(xué)規(guī)劃2021年度民辦高等教育研究一般課題：廣西民辦高校規(guī)范辦學(xué)策略研究（編號：2021ZJY724）。