環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境質量與經濟發(fā)展
——基于2007—2016年環(huán)保執(zhí)法數據的實證分析

馮采，梁忠，魏冬

（1. 中國銀行總行 投資銀行與資產管理部，北京 100818；2. 深圳市人民檢察院，廣東 深圳 518022；3. 中國國際金融股份有限公司 研究部，北京 100033）

自黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被提升至前所未有的高度。黨的十八大提出要把生態(tài)文明建設“融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[1]，黨的十九大進一步對生態(tài)文明建設的意義、理念、措施做出部署[2]。為確保生態(tài)文明建設順利推進，我國從立法、執(zhí)法、司法等方面提供了全面的法律保障。在立法上，十三屆全國人大一次會議正式將“生態(tài)文明”寫入《憲法》，奠定生態(tài)文明建設的憲法基礎，《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等環(huán)保法律也先后修改完善。在執(zhí)法上，生態(tài)環(huán)境部重新組建，整合了分散的環(huán)保職能，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法制度改革不斷深入，環(huán)保督查持續(xù)推進，環(huán)保執(zhí)法在體制機制上得到了強化，環(huán)保執(zhí)法力度空前加大。在司法層面，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》，各級法院先后成立環(huán)境資源審判庭，相關環(huán)境司法解釋不斷出臺，環(huán)境司法全面升級。

然而，近年來對環(huán)保工作的質疑之聲卻不曾間斷。強化環(huán)保力度是否真的改善了環(huán)境？是否阻礙了經濟發(fā)展？尤其是在經濟下行壓力增大的情況下，類似的質疑聲不絕于耳。而在眾多的質疑聲中，環(huán)保執(zhí)法首當其沖[3]?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，環(huán)境立法需要通過環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法加以實現(xiàn)。而司法本身具有被動性，奉行不告不理原則，不主動干預[4]，并非環(huán)境法律實施的主要途徑。加之環(huán)境問題本身具有科技性、復雜性、不確定性等特點，使得對環(huán)境問題的治理，主要依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力，而非立法權和司法權[5]。環(huán)保執(zhí)法因此成為生態(tài)文明法治建設的主要內容和核心環(huán)節(jié)，同時也承載著社會輿論最大的期待和最多的質疑。為了回應社會對環(huán)保執(zhí)法的質疑，本文將對環(huán)保執(zhí)法的效果展開實證分析，力求揭示其與環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展以及產業(yè)結構升級之間的關系。

我國法學界對于環(huán)保執(zhí)法效果的研究并不多見。法學界對于環(huán)保執(zhí)法的研究主要聚焦于環(huán)保執(zhí)法中存在的具體問題以及相應的對策，如環(huán)境執(zhí)法機制的完善[6]、環(huán)境執(zhí)法體制改革[7]、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法模式[8]、環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化[9]、環(huán)境行政執(zhí)法對刑事司法的影響[10]、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接[11]、環(huán)境執(zhí)法存在的問題與對策[12-15]等。現(xiàn)有研究主要是一種對策性的研究。近年來，少部分環(huán)境法學者開始對環(huán)境法的實施效果進行評估，如對環(huán)境影響評價制度、總量控制制度、排污許可制度等重點環(huán)境管理制度和區(qū)域限批措施、查封、扣押、限制生產、停產整治、按日計罰等重點措施進行年度評估[16-24]。此類評估有助于理解環(huán)境法的實施效果，但此類評估只是對環(huán)境法制度實施情況進行初步的描述，并未能深入揭示環(huán)保執(zhí)法對于環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展、產業(yè)結構等的影響。

法學界對于環(huán)保執(zhí)法社會影響缺乏研究大致有兩方面的原因。其一，法學研究視野的局限。當前中國法學界的學術研究主要是一種規(guī)范性研究或者對策性研究，研究重點集中于具體法律規(guī)范本身的解釋與完善[25]，環(huán)境法學尤其如此[26]?，F(xiàn)有研究對于法律實施的社會影響的關注較少。其二，法學研究方法和研究工具的局限。當前中國法學界的研究方法主要是規(guī)范分析方法，即對法律規(guī)范本身進行解釋，法學研究者手中沒有成熟的研究方法和研究工具對法律實施的社會影響進行分析。近年來，部分法學研究者已經意識到了傳統(tǒng)法學研究方法的局限，開始在法學研究中引入其他社會科學的研究方法，甚者由此形成了所謂的“社科法學”[27-31]。但是，由于法學研究者自身學術訓練的先天不足，或者研究者本人個性上的偏執(zhí)，在運用社會學、人類學、經濟學、政治學等社會科學方法從事法學研究方面，還遠遠沒有達到駕輕就熟的程度[32]。

為此，本文嘗試通過法學研究者和經濟學研究者的跨學科合作，引入經濟學中較為成熟的計量分析方法對環(huán)境執(zhí)法的影響進行分析，力求更為深入地揭示環(huán)保執(zhí)法對于環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展和產業(yè)結構轉型升級的影響。

1 數據與模型

本文變量設定為：（1）以PM2.5數據作為衡量環(huán)境污染狀況的變量；（2）以環(huán)境行政處罰決定數、環(huán)境監(jiān)察機構人數（在我國的環(huán)保執(zhí)法體制中，環(huán)保部門內部的工作人員并非都參與環(huán)保執(zhí)法，環(huán)保執(zhí)法職責主要由環(huán)境監(jiān)察機構承擔）以及環(huán)保能力建設資金使用總額共同作為衡量環(huán)保執(zhí)法力度的變量；（3）以人均GDP數據作為衡量經濟發(fā)展總體情況的變量；（4）以第三產業(yè)GDP與第二產業(yè)GDP的比例以及第三產業(yè)從業(yè)人口與第二產業(yè)從業(yè)人口的比例作為衡量經濟產業(yè)結構的變量。為全面分析環(huán)保執(zhí)法力度對于環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展與產業(yè)結構轉型升級的影響，本文同時選取了地區(qū)申請項目環(huán)保投資總額、地區(qū)環(huán)保資本投入比例、地區(qū)固定投資總額、地區(qū)人口密度、地區(qū)每百人口高等教育畢業(yè)生占比等指標，用于刻畫各省級行政區(qū)的環(huán)境保護資本投入和人口因素。

為顯示研究的客觀性，本研究所采用的PM2.5數據來自美國航空航天局的地球觀測系統(tǒng)數據和信息系統(tǒng)的氣溶膠光學厚度數據（AOD），該數據集結合了來自分辨率成像光譜儀（MODIS）、多視角成像光譜儀（MISR）和海洋觀測寬視場傳感器（SeaWiFS）數據。通過GEOSChem化學傳輸模型將氣溶膠的總柱測量與近表面PM2.5濃度聯(lián)系起來，使用地理加權回歸（GWR）與全球地面測量以預測和調整初始衛(wèi)星導出PM2.5濃度值。全國縣級行政區(qū)劃矢量數據則來自中國國家基礎地理信息中心的全國1∶400萬數據庫。地級市相關數據主要來自中國各省、市統(tǒng)計年鑒以及CEIC、CSMAR、Wind等數據庫。本文的研究數據包含從2007—2016年10年間我國除西藏、青海及港澳臺地區(qū)外的29個省級行政單位的數據，共計290個觀察量。相關變量及解釋如表1所示，描述性分析如表2所示。

表1 相關變量及解釋

表2 描述性統(tǒng)計

本文所分析的數據屬于面板數據，即對同一調查對象在多個時點就相同問題進行測量而獲得的數據。在計量經濟學中，針對面板數據的分析模型主要有混合回歸模型、固定效應模型和隨機效應模型三種類型[33-35]。其中，固定效應模型可以有效地應對重復觀察的特性，控制固定不變的變量以及個體之內的隨機差異，只要某個因素在被調查期間基本保持恒定不變，即便它沒有被測量到或無法被測量，該因素也可以從模型中自動刪除，從而可以很好地控制遺漏變量的異質性給分析結果帶來的偏誤，有助于解決非實驗性數據中的遺漏變量問題和相關性問題。并且，固定效應模型可以提供更為明確的因果關系，考察因變量的變化是否隨自變量的變化而異[36-37]。由于本項研究涉及29個省份，不同地區(qū)的基本情況有較大差異，為了有效地將各地區(qū)基本情況納入考量，宜使用固定效應模型進行分析。與此同時，本文的主要目的在于探究環(huán)保執(zhí)法力度與環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展及產業(yè)結構轉型升級之間的關系，使用固定效應模型也更有助于揭示環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展和產業(yè)結構轉型升級等隨環(huán)保執(zhí)法力度的變化而發(fā)生的變化?；谏鲜隹剂?，本文將采用固定效應模型對環(huán)保執(zhí)法力度與環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展和產業(yè)結構轉型升級之間的關系進行分析。

2 加強環(huán)保執(zhí)法是否有利于改善環(huán)境

對于環(huán)保執(zhí)法的第一個質疑是：加強環(huán)保執(zhí)法是否有利于改善環(huán)境？為了回應上述質疑，本部分將運用固定效應模型對環(huán)保執(zhí)法力度與環(huán)境污染狀況之間的關系展開分析。

對于環(huán)保執(zhí)法力度與環(huán)境污染狀況進行分析，其基本模型設定形式如下：

式中：下角標i和t分別代表地級市和年份；lnPollutioni,t代表地區(qū)環(huán)境污染狀況；lnPenaltyi,t為地區(qū)環(huán)保部門當年做出的環(huán)境行政處罰決定數；lnSupervisioni,t為地區(qū)當年環(huán)境保護系統(tǒng)中監(jiān)察機構年末實有人數；lnFundi,t表示地區(qū)當年本級環(huán)保能力建設資金使用總額；lnPenaltyi,t、lnPenaltyi,t和lnFundi,t都是衡量環(huán)保執(zhí)法力度的變量，分別從處罰決定數、執(zhí)法人數和資金投入三個維度來衡量環(huán)保執(zhí)法力度； 代表當地的資本投入變量，由地區(qū)申請項目環(huán)保投資總額、地區(qū)環(huán)保資本投入比例（申請項目環(huán)保投資總額占申請項目投資的比例）和地區(qū)固定投資總額組成； 代表當地的產業(yè)結構變量，由地區(qū)第三產業(yè)GDP與第二產業(yè)GDP比例和地區(qū)第三產業(yè)從業(yè)人口與第二產業(yè)從業(yè)人口比例組成； 代表當地人口因素，由地區(qū)人均GDP、地區(qū)人口密度和每百人高等教育畢業(yè)生占比組成。ρ、ω和μ是控制變量的參數。σi代表個體固定效應，用以控制含城市基本情況在內隨地區(qū)變化的不可觀測因素的影響。εi,t代表隨時間和個體變化的固定效應。本文對標準誤在省級層面上進行了聚類處理，使用的是聚類穩(wěn)健的標準誤。回歸結果如表3所示。

表3 全國層面環(huán)境執(zhí)法力度對環(huán)境污染狀況的影響

從表3可以看出，就全國層面而言，在不加入資本投入、產業(yè)結構和人口因素時，環(huán)境行政處罰決定數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.014 0%；環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.053 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.005 5%。在單獨加入資本投入后，環(huán)境行政處罰決定數對環(huán)境污染水平降低的影響不再顯著；環(huán)保監(jiān)察人數的影響增大，環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.070 3%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，環(huán)境污染水平降低0.004 4%。在單獨加入產業(yè)結構后，環(huán)境行政處罰決定數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.022 1%；環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.081 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.005 8%。在單獨加入人口因素后，環(huán)境行政處罰決定數對環(huán)境污染水平降低的影響不再顯著；環(huán)保監(jiān)察人數的影響增大，即環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.042 2%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.004 7%。在同時加入資本投入、產業(yè)結構和人口因素后發(fā)現(xiàn)，環(huán)境行政處罰決定數每上升1%，可以顯著降低當地污染水平0.020 1%；環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.078 7%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著降低環(huán)境污染水平0.004 9%。

綜合上述分析結果可知：（1）環(huán)保執(zhí)法力度的強化可以有效降低環(huán)境污染水平；（2）在衡量環(huán)保執(zhí)法力度的3個變量當中，環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金的有效性高于環(huán)境行政處罰決定數。其中，環(huán)保監(jiān)察人數的有效性約為行政處罰決定數效果的3～4倍，環(huán)保能力建設資金的有效性約為行政處罰決定數的3倍。

3 加強環(huán)保執(zhí)法是否阻礙經濟發(fā)展

對于環(huán)保執(zhí)法還存在另一種質疑，即環(huán)保執(zhí)法力度的強化阻礙了經濟發(fā)展。對此，本部分將對環(huán)保執(zhí)法力度與經濟發(fā)展之間的關系進行分析。在分析過程中，同樣以環(huán)境行政處罰決定數、環(huán)保執(zhí)法隊伍人數以及環(huán)保能力建設資金總額作為衡量環(huán)保執(zhí)法力度的變量；以人均GDP數據作為衡量經濟發(fā)展總體情況的變量。通過固定效應模型分析環(huán)保執(zhí)法力度對于經濟發(fā)展的影響，其基本模型設定形式如下：

式中：lnGDPi,t作為衡量當地經濟發(fā)展狀況的變量，即當地人均GDP； 代表當地人口因素，由地區(qū)人口密度和每百人高等教育畢業(yè)生占比組成。本文對標準誤在省級層面上進行了聚類處理，使用的是聚類穩(wěn)健的標準誤?；貧w結果如表4所示。

表4 全國層面環(huán)境執(zhí)法力度對經濟發(fā)展的影響

從表4可以看出，就全國層面而言，無論是不加入資本投入和人口因素，還是單獨或同時加入資本投入和人口因素的情況下，環(huán)境行政處罰決定數對于經濟發(fā)展水平的影響都不顯著。相反，環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金對于經濟發(fā)展都存在顯著的影響。其中，在不加入資本投入和人口因素時，環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.227 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.096 8%。在單獨加入資本投入后，環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.218 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.062 0%。在單獨加入人口因素之后，環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著提高經濟發(fā)展水平0.179 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著提高經濟發(fā)展水平0.054 8%。在同時加入資本投入和人口因素后發(fā)現(xiàn)，環(huán)保監(jiān)察人數每上升1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.190 0%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著提升經濟發(fā)展水平0.039 3%。

綜合上述分析結果可知，環(huán)保執(zhí)法力度的提升并未阻礙經濟發(fā)展。相反，環(huán)保執(zhí)法力度的提升還促進了經濟發(fā)展，特別是環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金的提升對于經濟發(fā)展水平具有顯著的促進作用。

4 環(huán)保執(zhí)法是否有助于促進經濟結構轉型升級

長期以來，我國經濟發(fā)展實行粗放式增長模式，具有高污染、高耗能、高排放的特征，經濟結構轉型升級成為我國經濟當前面臨的重要挑戰(zhàn)。加強環(huán)境保護，通過環(huán)保倒逼經濟結構轉型升級，提高經濟發(fā)展質量和效益，實現(xiàn)綠色發(fā)展，成為黨中央和國務院的一項重要決策部署。在回應輿論對于環(huán)保執(zhí)法的質疑時，政府也多次強調環(huán)保執(zhí)法不僅不會阻礙經濟發(fā)展，相反還可以促進經濟產業(yè)結構轉型升級[3]。那么，環(huán)保執(zhí)法是否真的如政府所言有助于促進經濟結構轉型升級呢？

如前文所述，環(huán)保執(zhí)法力度的強化并未阻礙經濟發(fā)展。在此基礎之上，本文將進一步檢驗環(huán)保執(zhí)法力度的加強是否有利于經濟結構轉型升級。為此，以下將通過固定效應模型來分析環(huán)保執(zhí)法對經濟結構轉型升級的影響，其基本模型設定形式如下：

式中：下角標i和t分別代表地級市和年份；Industryi,t代表當地的產業(yè)結構變量，由地區(qū)第三產業(yè)GDP與第二產業(yè)GDP比例和地區(qū)第三產業(yè)從業(yè)人口與第二產業(yè)從業(yè)人口比例組成；本文對標準誤在省級層面上進行了聚類處理，使用的是聚類穩(wěn)健的標準誤?；貧w結果如表5所示。

從表5可以看出，就全國層面而言，無論是不加入資本投入和人口因素，還是單獨或同時加入資本投入和人口因素的情況下，環(huán)境行政處罰決定數對于產業(yè)結構的影響都不顯著，而環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金對于產業(yè)結構優(yōu)化升級都有顯著的影響。其中，在不加入資本投入和人口因素的情況下，環(huán)保監(jiān)察人數每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.106 8%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.023 8%。在單獨加入資本投入后，環(huán)保監(jiān)察人數每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.087 2%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.011 9%。在單獨加入人口因素后，環(huán)保監(jiān)察人數每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.094 1%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.020 9%。而在同時加入資本投入和人口因素后發(fā)現(xiàn)，環(huán)保監(jiān)察人數每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.087 7%；環(huán)保能力建設資金每增加1%，可以顯著促進產業(yè)結構升級0.011 9%。

表5 全國層面環(huán)保執(zhí)法力度對產業(yè)結構的影響

綜合上述分析可知，環(huán)保執(zhí)法可以有效促進產業(yè)結構升級，并且回歸結果穩(wěn)健。其中，環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金的提高對于產業(yè)結構優(yōu)化升級具有顯著的促進作用。

5 結論與政策建議

實證分析顯示，環(huán)保執(zhí)法力度的強化有利于改善我國的環(huán)境質量。同時，環(huán)保執(zhí)法力度的強化不會阻礙經濟發(fā)展，相反還可以有效促進經濟產業(yè)結構的優(yōu)化升級。社會輿論應當打消對于環(huán)保執(zhí)法的質疑，環(huán)保執(zhí)法部門則應嚴格執(zhí)法，進一步強化環(huán)保執(zhí)法的力度。

環(huán)保執(zhí)法力度受環(huán)保執(zhí)法隊伍人數、執(zhí)法人員素質、執(zhí)法裝備、經費保障等因素的影響[38]，需從多方面予以保障。在本文的研究中，主要以環(huán)境行政處罰決定數、環(huán)保監(jiān)察人數以及環(huán)保能力建設資金作為衡量環(huán)保執(zhí)法力度的變量。其中，環(huán)境行政處罰決定數是環(huán)保執(zhí)法力度在行政處罰數量上的一種體現(xiàn)，是環(huán)保執(zhí)法力度大小的外在表現(xiàn)形式，而非影響環(huán)保執(zhí)法力度的因素。從規(guī)范層面出發(fā)，環(huán)境行政處罰決定數量的多少在根本上取決于違法行為的多少，存在違法行為便應進行處罰，不應對處罰決定數量進行人為調控。而環(huán)保監(jiān)察人員的數量和環(huán)保能力建設資金則不僅是環(huán)保執(zhí)法力度的表現(xiàn)，更是直接影響環(huán)保執(zhí)法力度的內在因素，也影響著環(huán)境行政處罰案件的數量。同時，環(huán)保監(jiān)察人員的數量和環(huán)保能力建設資金也是可以進行人為調控的變量，不同時期、不同地區(qū)對于兩者的投入都會有所不同。從本文的分析可知，環(huán)保監(jiān)察人數和環(huán)保能力建設資金的增加對于環(huán)境質量改善、經濟發(fā)展和產業(yè)結構優(yōu)化升級都具有顯著的促進作用。我國應進一步增加環(huán)保監(jiān)察人員的數量和環(huán)保能力建設資金的投入，以提高環(huán)保執(zhí)法的力度，為生態(tài)文明建設提供強大的執(zhí)法保障。