產(chǎn)權(quán)政策視角下廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式研究

鄧元媛，常 江，馮姍姍，周 雪

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

廢棄礦井是資源型城市獨(dú)特的空間資源，對(duì)其再開發(fā)利用既是實(shí)現(xiàn)城市功能轉(zhuǎn)型的主要路徑，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何選擇可持續(xù)的再開發(fā)模式，合理利用空間資源，是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的一個(gè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)。廢棄礦井的再開發(fā)包括井下空間再開發(fā)和地面生產(chǎn)廠區(qū)的綜合開發(fā)[1]。對(duì)于井下部分的再開發(fā)途徑包括地下空間旅游資源開發(fā)利用[2]、地?zé)豳Y源再利用系統(tǒng)[3]、抽水蓄能地下水庫(kù)等[4]。由于井下空間大部分不屬于城市建成區(qū)范圍，其再利用與城市建設(shè)用地的功能、強(qiáng)度調(diào)整相關(guān)性不大，故不在本文的研究范圍內(nèi)。本文關(guān)注的是廢棄礦井的地面部分，即采礦用地的綜合性再開發(fā)。源于我國(guó)建國(guó)初期的劃撥用地制度，這類用地的再開發(fā)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程具有一定的復(fù)雜性。采礦用地屬于具備特定土地屬性的國(guó)有劃撥土地，再開發(fā)需要經(jīng)由市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易完成從劃撥用地到經(jīng)營(yíng)性用地的轉(zhuǎn)變，從而獲得土地功能置換的二次開發(fā)使用權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移是否可以順利完成，構(gòu)成該類項(xiàng)目進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。這一特定的產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)決定了采礦用地的再開發(fā)不僅僅是物質(zhì)空間的再利用，更是以特定產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的利益再分配過(guò)程，其根植于特殊的制度環(huán)境且受到政策設(shè)計(jì)的敏感影響[5]。

本研究關(guān)注采礦用地的再開發(fā)，尤其關(guān)注產(chǎn)權(quán)政策對(duì)再開發(fā)模式的演進(jìn)影響，試圖探明開發(fā)模式選擇的內(nèi)在動(dòng)因。近年來(lái)，產(chǎn)權(quán)作為理解存量用地再開發(fā)的新視角被引入學(xué)術(shù)界[6]。不少研究都關(guān)注到政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及升級(jí)、合理調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的目標(biāo)[7]，以及空間規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)[8-10]，產(chǎn)權(quán)交易成本[11-12]的降低及產(chǎn)權(quán)政策的演進(jìn)[13-14]?？傮w而言，目前的研究多關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的影響，未能明確政策、產(chǎn)權(quán)、再開發(fā)模式之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。筆者針對(duì)廢棄礦井采礦用地再開發(fā)，試圖構(gòu)建財(cái)務(wù)平衡(目標(biāo))-產(chǎn)權(quán)政策(干預(yù))-再開發(fā)模式(結(jié)果)的交織邏輯，辨析產(chǎn)權(quán)政策對(duì)再開發(fā)模式的影響，以期為政策制定提供參考和借鑒，促進(jìn)再開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

1 財(cái)務(wù)平衡目標(biāo)下的再開發(fā)模式

1.1 財(cái)務(wù)平衡內(nèi)涵

廢棄礦井采礦用地再開發(fā)是通過(guò)對(duì)空間資源的再次分配，提高土地利用效益的過(guò)程。因此，同任何一項(xiàng)土地投資一樣，只有在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)平衡，才可能保持可持續(xù)發(fā)展[15]。財(cái)務(wù)平衡的基本訴求是：收入減去成本后，還有正的剩余。不同開發(fā)模式耗費(fèi)的成本、獲得的收入差異，決定其財(cái)務(wù)是否平衡。如何找到實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡的再開發(fā)模式，是多數(shù)采礦用地面臨的難題。通過(guò)對(duì)各地廢棄礦井現(xiàn)狀調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在缺乏有效的收益保障下，閑置甚至是比投入更可靠的財(cái)務(wù)方案，這也解釋了多數(shù)采礦用地長(zhǎng)期閑置的原因。因此，探明再開發(fā)投資-收益的過(guò)程，找到財(cái)務(wù)平衡的解決方案，是推進(jìn)采礦用地再開發(fā)的突破口。

再開發(fā)的投資涉及2 個(gè)階段，第一階段是產(chǎn)權(quán)交易所帶來(lái)的一次性資本性投入，用于征用、拆除、重建；第二階段是再開發(fā)后因土地性質(zhì)或開發(fā)強(qiáng)度增加，帶來(lái)的運(yùn)維支出，用于公共服務(wù)增值、折舊維護(hù)、融資還貸付息等[16]。因此，財(cái)務(wù)平衡存在2 種模式：2 個(gè)階段各自平衡，或2 個(gè)階段總體實(shí)現(xiàn)平衡，即收益減去投入后實(shí)現(xiàn)真正的剩余。如果無(wú)法在各個(gè)階段實(shí)現(xiàn)平衡，或者無(wú)法實(shí)現(xiàn)整體平衡，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂，從而陷入被擱置、被中斷僵局。

1.2 財(cái)務(wù)平衡目標(biāo)對(duì)再開發(fā)模式的影響

在財(cái)務(wù)平衡的基本訴求下，再開發(fā)模式選擇的準(zhǔn)則也將逐漸清晰：一類是可以降低第一階段投入的模式；另一類是在投入不變的前提下，可以降低產(chǎn)權(quán)交易成本或降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的模式。按照這一原則，“非正式更新”和用地增容的模式無(wú)疑會(huì)受到市場(chǎng)的追捧。

“非正式更新”，即不通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易，對(duì)用地性質(zhì)和用途進(jìn)行更改，在原“工業(yè)用地”屬性上，通過(guò)建筑改造，來(lái)實(shí)現(xiàn)功能置換，早期多數(shù)“創(chuàng)意園”都采用的這樣一種方式[17]，這種做法無(wú)疑是通過(guò)降低第一階段的一次性資本投入來(lái)保障項(xiàng)目的收益?！坝玫卦鋈荨笔窃谕ㄟ^(guò)產(chǎn)權(quán)交易，獲得土地使用權(quán)的前提下，對(duì)土地使用的強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)整，為了獲得稅、費(fèi)等經(jīng)營(yíng)性收益，通過(guò)提高盈利性項(xiàng)目的比例，提高土地開發(fā)強(qiáng)度的方式獲得財(cái)務(wù)收益[18-19]。值得注意的是，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)用地的開發(fā)強(qiáng)度，產(chǎn)權(quán)交易前，企業(yè)都會(huì)對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行“凈地”處理，這樣場(chǎng)地中原有的建、構(gòu)筑物都會(huì)因妨礙增容的要求，被大量拆除。一定程度上，這種模式下?lián)p失了工業(yè)遺產(chǎn)文化的價(jià)值，也會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的不滿。

可見，在財(cái)務(wù)平衡的目標(biāo)指導(dǎo)下，再開發(fā)模式無(wú)疑將走向功能類型和價(jià)值追求的單一趨同，社會(huì)文化、歷史價(jià)值受到損失。為了改善這一局面，迫切需要在兩者之間建立一整套調(diào)節(jié)措施，促使多元模式的選擇。在我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制下，這個(gè)調(diào)節(jié)作用勢(shì)必需要相關(guān)的政策來(lái)承擔(dān)(表1)。

表1 國(guó)家、省、地方各級(jí)政府對(duì)采礦用地再開發(fā)的鼓勵(lì)政策Table 1 Encouraging policies of national, provincial and local governments for the redevelopment of mining land

2 財(cái)務(wù)平衡訴求對(duì)相關(guān)政策演進(jìn)的推進(jìn)作用

2.1 產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)節(jié)作用機(jī)制

基于財(cái)務(wù)平衡的階段性特征，產(chǎn)權(quán)政策可以從不同階段的介入實(shí)現(xiàn)對(duì)再開發(fā)模式的影響，即從降低資本性投入和保障運(yùn)營(yíng)收益兩個(gè)角度推動(dòng)財(cái)務(wù)平衡。首先，降低產(chǎn)權(quán)交易成本，可以保障投入不變前提下，使第一階段的資本性投入收益增加。目前，產(chǎn)權(quán)交易的門檻主要來(lái)自于原產(chǎn)權(quán)主體的預(yù)期收益。從原使用權(quán)主體的角度來(lái)看，一旦土地使用權(quán)被收回，則無(wú)法參與土地再次出讓時(shí)的紅利，只能通過(guò)抬高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式獲得預(yù)期收益，這種做法無(wú)疑抬高了政府收儲(chǔ)或市場(chǎng)參與的門檻和難度。

政策可以通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)交易中地方政府與原權(quán)益主體的利益分配，或者不改變?cè)瓩?quán)益主體等方式錨固產(chǎn)權(quán)交易的收益，降低交易難度。因此，地方性政策對(duì)于原使用權(quán)主體的利益保障，在交易環(huán)節(jié)必須有更加明確的政策支持，如2008 年江蘇省政府頒布的《關(guān)于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》中明確規(guī)定了在協(xié)議出讓和公開出讓兩種情境下，企業(yè)作為原使用權(quán)所有人分別可以獲得一定比例的出讓金收入，保障了企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易行為中的收益，推動(dòng)了政府和市場(chǎng)參與的進(jìn)程。

在保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益方面，可以通過(guò)明確對(duì)公共利益有所貢獻(xiàn)的項(xiàng)目獲得利益補(bǔ)償方式，或明確后期的稅費(fèi)收入來(lái)源，借此減小再開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)平衡壓力。例如2014 年頒布的《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》中明確了“對(duì)在搬遷企業(yè)原址發(fā)現(xiàn)地下文物或工業(yè)遺產(chǎn)被認(rèn)定為文物的老工業(yè)區(qū)，所在市轄區(qū)因保護(hù)文物需要新增建設(shè)用地的，所在省級(jí)、市級(jí)人民政府優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)”。即通過(guò)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的土地補(bǔ)償保障公益型項(xiàng)目后期的稅費(fèi)收益。

2.2 產(chǎn)權(quán)政策演進(jìn)的過(guò)程和趨勢(shì)

我國(guó)的土地有償使用制度始于1990 年，明確國(guó)有企業(yè)劃撥用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的是1998 年的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，該文件首次宣布過(guò)期使用的劃撥土地使用權(quán)被允許入市，正式拉開我國(guó)城市中存量工業(yè)用地規(guī)?；碌男蚰籟20]。2006 年12 月，國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，為全面推進(jìn)土地收儲(chǔ)制度提供了政策支持。2008 年，《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》對(duì)工業(yè)用地退出后的功能轉(zhuǎn)型進(jìn)行了引導(dǎo)；2014 年《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》更加明確以一種動(dòng)態(tài)平衡的方式，在城市范圍內(nèi)支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。2016 年11 月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》，進(jìn)一步鼓勵(lì)從政策角度為低效用地再開發(fā)提供獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，為了保障企業(yè)的權(quán)益，一些地方性的文件也相繼出臺(tái)，對(duì)企業(yè)出讓劃撥土地進(jìn)行了明確的利益保障，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)行(表1)。

早期的政策，實(shí)際上是滯后于再開發(fā)實(shí)踐的，是一種基于實(shí)踐的“規(guī)制”。比較典型的是2008 年頒布的《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，意見中提出：積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更。這是政策明確表態(tài)，對(duì)已經(jīng)存在的大量“非正式更新”項(xiàng)目認(rèn)可。事實(shí)上，政策頒布之前，為了降低項(xiàng)目財(cái)務(wù)的第一階段投入成本，大量的工業(yè)用地更新都采用了一種“非正式更新”的方式進(jìn)行，即保留劃撥用地權(quán)屬，在不改變用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，通過(guò)建筑改造來(lái)實(shí)現(xiàn)功能置換，產(chǎn)權(quán)人可以獲得經(jīng)營(yíng)性收益，而政府作為國(guó)有土地的所有者，卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的利益。在此情況下，2008 年《意見》頒布，即從政策上承認(rèn)該類項(xiàng)目的合法性，以減少國(guó)有資產(chǎn)在該類項(xiàng)目中的損失。這個(gè)過(guò)程，體現(xiàn)了政策對(duì)“事實(shí)”的“規(guī)制”作用。而隨著存量再開發(fā)項(xiàng)目的逐年增多，政策的“引導(dǎo)性”逐漸顯現(xiàn)，如2014 年的《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》中，明確以“協(xié)議出讓”的方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，或者在城市用地指標(biāo)中對(duì)拆遷企業(yè)進(jìn)行傾斜，這些政策無(wú)疑將促進(jìn)企業(yè)拆遷的積極性，為即將展開的再開發(fā)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

從我國(guó)產(chǎn)權(quán)政策的發(fā)展過(guò)程可以看出，政策在再開發(fā)項(xiàng)目中的影響逐漸凸顯，政策的制定，逐漸從滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的“規(guī)制型”走向?yàn)閷?shí)踐提前創(chuàng)造環(huán)境的“引導(dǎo)型”。但是目前的關(guān)注重點(diǎn)，還偏重于項(xiàng)目第一階段一次性投入的利益保障，而對(duì)運(yùn)營(yíng)階段尚未形成較為針對(duì)性的規(guī)范措施，因此，未來(lái)的土地政策應(yīng)該結(jié)合再開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的收益保障提供更多“引導(dǎo)型”的政策，進(jìn)一步促進(jìn)肩負(fù)城市公共利益項(xiàng)目的推動(dòng)。

3 產(chǎn)權(quán)政策對(duì)采礦用地再開發(fā)利用模式的影響

為了進(jìn)一步剖析產(chǎn)權(quán)政策對(duì)廢棄礦井再開發(fā)利用模式的影響，通過(guò)3 個(gè)典型案例進(jìn)行說(shuō)明。研究對(duì)象所在的徐州市，是江蘇省老工業(yè)基地城市，也是資源枯竭型城市。自近代以來(lái)，由于城市周邊富含煤炭資源，建設(shè)了一系列國(guó)有大型煤礦，徐州的煤礦區(qū)主要分布在城市建成區(qū)的東西兩側(cè)，從行政區(qū)劃上看，東部礦區(qū)隸屬為賈汪區(qū)，也是徐州煤炭開采的發(fā)源地；西部礦區(qū)今隸屬泉山、銅山兩區(qū)，是解放后五六十年代采煤的主要區(qū)域(圖1)[21]；這些煤礦多位于緊鄰城市建成區(qū)的邊緣地帶，也是城市規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展的潛力地帶。其開發(fā)再利用將對(duì)城市的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。

圖1 徐州市建成區(qū)與煤炭開采范圍Fig.1 Built up areas and coal mining areas of Xuzhou City

3.1 資本性投入的靜態(tài)平衡

2011 年，徐州市賈汪區(qū)被列為第三批資源枯竭型城市，城區(qū)范圍有多塊閑置礦業(yè)用地，其中建設(shè)年代最早的夏橋礦地塊位于賈汪城區(qū)中心西南位置，距離徐州市區(qū)38 km，東臨城市主干道將軍路，北接轉(zhuǎn)型大道，具備良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。采礦用地包括生產(chǎn)、辦公區(qū)，用地面積509 畝。不同于建國(guó)后建設(shè)的“職住一體”的礦區(qū)，夏橋礦因建造時(shí)間早，職工生活區(qū)與生產(chǎn)區(qū)分離，職工生活區(qū)位于生產(chǎn)區(qū)以東3 km 處的工人村“新工村”[22]。

2014 年地方政府以“收儲(chǔ)”的方式從原產(chǎn)權(quán)主體“徐礦集團(tuán)”獲得了土地的二次開發(fā)權(quán)，對(duì)用地進(jìn)行了分期再開發(fā)。首先是利用原生產(chǎn)區(qū)以西的煤矸石堆場(chǎng)，進(jìn)行了“新工村”的拆遷安置，建設(shè)“夏橋工廠安置小區(qū)”；同時(shí)在原生產(chǎn)區(qū)鐵路線以東，城市主干道(將軍大道)以西的用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，引入義烏小商品市場(chǎng)。分期開發(fā)將原本整合的場(chǎng)地割裂為4 個(gè)地塊，除已經(jīng)開發(fā)的3 個(gè)地塊，尚有1 個(gè)地塊處于閑置狀態(tài)(圖2)。

圖2 徐州市賈汪區(qū)夏橋煤礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.2 Current situation of renewal and utilization of mining land in Xiaqiao Coal Mine,Jiawang District,Xuzhou City

在這個(gè)開發(fā)過(guò)程中，政府為了彌補(bǔ)初始產(chǎn)權(quán)交易的成本，通過(guò)提高容積率和改變用地性質(zhì)的方式，實(shí)現(xiàn)了第一階段的財(cái)務(wù)平衡。但地塊的割裂使用，未能充分發(fā)揮各個(gè)功能之間的互補(bǔ)效益，減弱了土地增值效益。作為場(chǎng)地的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，小商品市場(chǎng)因缺乏市場(chǎng)配套而陷入經(jīng)營(yíng)困境。由于需要進(jìn)一步增加土地收益來(lái)獲得財(cái)務(wù)平衡，場(chǎng)地內(nèi)的生產(chǎn)型建筑的保留與“凈地出讓”的土地出讓條件相悖，在這種模式下，生產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)流線，核心建、構(gòu)筑物的文化價(jià)值被忽視，拆除不可避免。正如前文所述，在缺乏政策性利益保障的情況下，增加開發(fā)容積的短期做法無(wú)法顧及城市工業(yè)遺產(chǎn)的文化價(jià)值。

3.2 運(yùn)營(yíng)階段收益的靜態(tài)平衡模式

徐州市夾河煤礦位于徐州市西部礦區(qū)，在鼓樓區(qū)范圍內(nèi)，屬于城市二環(huán)外的城鄉(xiāng)接合部；北鄰城市級(jí)道路騰飛路，東側(cè)和南側(cè)具有鄉(xiāng)村級(jí)道路，總用地面積495 畝。與生產(chǎn)區(qū)一路之隔的是位于南側(cè)的家屬生活區(qū)。目前礦區(qū)的采礦用地的更新用途為：核心生產(chǎn)廠區(qū)保留，原辦公、醫(yī)療、職工宿舍區(qū)整體改造后，于2016 年租賃給“徐州中健科技職業(yè)技術(shù)學(xué)?！?。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，原家屬生活區(qū)進(jìn)行“三供一業(yè)移交”，于2020 年移交給地方政府，保留居住功能(圖3)。

圖3 徐州市鼓樓區(qū)夾河礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.3 Current situation of renewal and utilization of mining land in Jiahe Mine,Gulou District,Xuzhou City

目前夾河礦采礦用地的產(chǎn)權(quán)主體仍為徐礦集團(tuán)，其土地性質(zhì)為“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，這也是根據(jù)1998 年《國(guó)企土地使用權(quán)管理辦法》，取得的授權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)力。企業(yè)對(duì)原有建筑的使用權(quán)獲得了較大的釋放，使企業(yè)可以在減少第一階段投入的基礎(chǔ)上，增加第二階段的運(yùn)營(yíng)收益。于是，租賃的方式便成為企業(yè)的優(yōu)先選擇。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)階段的收益保障了財(cái)務(wù)平衡，生產(chǎn)區(qū)內(nèi)無(wú)迫切的增容訴求，場(chǎng)地內(nèi)的建筑及用地也得以完整的保留。目前廠區(qū)內(nèi)的主、副井、洗煤設(shè)備、職工澡堂、燈房等主要建、構(gòu)筑物都完整保留，為下一步發(fā)揮工業(yè)文化的消費(fèi)價(jià)值奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.3 多項(xiàng)目動(dòng)態(tài)平衡模式

徐州市權(quán)臺(tái)煤礦位于賈汪區(qū)大吳鎮(zhèn)境內(nèi)，距徐州市區(qū)24 km，礦區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，北鄰310 國(guó)道，南臨京杭大運(yùn)河，東側(cè)為星光大道，可連接徐賈快速路到達(dá)徐州市區(qū)。礦區(qū)采礦用地共957 畝，其中生產(chǎn)用地228 畝，生活、辦公區(qū)用地729 畝。東南側(cè)緊鄰潘安湖國(guó)家濕地公園。

2018 年，權(quán)臺(tái)煤礦用地由恒大地產(chǎn)通過(guò)拍賣的方式獲得二次開發(fā)權(quán)，在與政府協(xié)商的基礎(chǔ)上，分別對(duì)原生活、辦公區(qū)和生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行不同功能的再次開發(fā)。將原生活、辦公區(qū)全部拆除后，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，將生產(chǎn)區(qū)部分保留，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，形成集居住、休閑為一體的城市功能新組團(tuán)。這個(gè)時(shí)期工業(yè)用地的再開發(fā)主體帶有明顯的市場(chǎng)傾向，財(cái)務(wù)平衡壓力更加明顯。在此背景下，一種“多項(xiàng)目動(dòng)態(tài)平衡”的運(yùn)營(yíng)模式衍生出來(lái)。在地塊出讓條件中，政府將原生產(chǎn)區(qū)的工業(yè)建筑保留作為開發(fā)條件之一，要求開發(fā)企業(yè)充分利用保留的工業(yè)建筑，進(jìn)行公共設(shè)施配套建設(shè)，保障工業(yè)文化的科普價(jià)值。為了彌補(bǔ)公共配套帶來(lái)的財(cái)務(wù)支出，政府同意在對(duì)原居住、辦公區(qū)的出讓地塊中，增加容積率，提高開發(fā)強(qiáng)度，以保證整個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)平衡。減輕了財(cái)務(wù)壓力的開發(fā)企業(yè)，可以較好地將原工業(yè)生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行公共設(shè)施的配套改造。經(jīng)過(guò)2 個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)平衡，目前場(chǎng)地功能是集“文化、休閑、體驗(yàn)”于一體的權(quán)臺(tái)煤礦創(chuàng)意園(圖4)。一方面，城市工業(yè)遺產(chǎn)得以保留；另一方面，依托工業(yè)文化形成的配套設(shè)施，為兩側(cè)房地產(chǎn)項(xiàng)目帶來(lái)了后期運(yùn)營(yíng)的收益。最終場(chǎng)地內(nèi)保留建筑主要包括：原西井儲(chǔ)煤樓、洗煤樓、水塔(圖5a)；東井主井架八一大井(圖5b)；儲(chǔ)煤倉(cāng)、沉淀池(圖5c)。

圖4 徐州市賈汪區(qū)權(quán)臺(tái)礦礦業(yè)用地更新利用現(xiàn)狀Fig.4 Current situation of renewal and utilization of mining land in Quantai Mine,Jiawang District,Xuzhou City

圖5 權(quán)臺(tái)礦區(qū)保留的工業(yè)景觀Fig.5 Industrial landscape reserved in Quantai mining area

3.4 產(chǎn)權(quán)政策下廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式

從3 個(gè)典型案例的再開發(fā)模式可以看出，隨著土地政策的演進(jìn)，廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式也發(fā)生了變化(表2)，首先是參與主體的變化，從政府、企業(yè)、到市場(chǎng)，形成一個(gè)參與主體多元化、市場(chǎng)參與程度逐漸增加的過(guò)程，這是政策對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式從“收儲(chǔ)”到“協(xié)議出讓”調(diào)整的結(jié)果；其次是再開發(fā)財(cái)務(wù)平衡方式的變化，從零散地塊再開發(fā)，通過(guò)資本性投入獲得“土地收益”，到通過(guò)整體功能規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“運(yùn)營(yíng)收益”，再到多項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)平衡收益，體現(xiàn)出從單個(gè)環(huán)節(jié)到全過(guò)程的財(cái)務(wù)平衡模式演進(jìn)。政策對(duì)再開發(fā)項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，拓展了財(cái)務(wù)的盈利模式渠道。

表2 徐州市采礦用地再開發(fā)模式Table 2 List of redevelopment modes of mining land in Xuzhou City

另一個(gè)值得關(guān)注的變化在于，隨著再開發(fā)模式的多元化，財(cái)務(wù)平衡渠道動(dòng)態(tài)化，使廢棄采礦用地的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)更加有保障。“凈地”不是工業(yè)用地的唯一價(jià)值來(lái)源，“工業(yè)遺產(chǎn)”可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將進(jìn)一步獲得社會(huì)的認(rèn)同。從“權(quán)臺(tái)礦”利用工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行城市公共服務(wù)配套設(shè)施改造的成果可以看出，工業(yè)遺產(chǎn)再利用后承擔(dān)的功能價(jià)值也將轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目增值收益，為城市長(zhǎng)期發(fā)展以文化為內(nèi)涵的消費(fèi)場(chǎng)景提供了持續(xù)的動(dòng)力，讓廢棄礦井的再開發(fā)與城市的可持續(xù)發(fā)展更加同步。

未來(lái)廢棄礦井采礦用地再開發(fā)可以結(jié)合產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)試，選擇不同的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移形式，形成以下再開發(fā)模式：

(1) 回購(gòu)收儲(chǔ)的公共產(chǎn)品模式。對(duì)于一些規(guī)模大、工業(yè)生產(chǎn)流線保留較為完好的地塊，應(yīng)以社會(huì)公共利益為開發(fā)導(dǎo)向。建議由政府主導(dǎo)再開發(fā)，由政府通過(guò)收儲(chǔ)用地的方式取得開發(fā)權(quán)。這類項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)壓力小，公共產(chǎn)品的開發(fā)可以最大程度地發(fā)揮其文化、社會(huì)價(jià)值，如博物館、城市景觀公園等。同時(shí)，由于該類項(xiàng)目在提高城市生活品質(zhì)方面的貢獻(xiàn)，對(duì)城市文化資本的積累也將在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。

(2)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的商業(yè)產(chǎn)品模式。對(duì)于一些區(qū)位條件較好，規(guī)模中等的地塊，應(yīng)以土地的經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向進(jìn)行再開發(fā)。建議由市場(chǎng)、開發(fā)企業(yè)通過(guò)土地交易獲得開發(fā)權(quán)。這類項(xiàng)目的財(cái)務(wù)平衡壓力較大，為了在后期運(yùn)營(yíng)中使企業(yè)獲得收益，政策應(yīng)適當(dāng)鼓勵(lì)商業(yè)開發(fā)，如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、青年公寓等。同時(shí)，為了控制過(guò)度開發(fā)，政府也可以通過(guò)在出讓條件中約定公共利益的方式保障開發(fā)強(qiáng)度。例如，對(duì)于通過(guò)建筑、場(chǎng)地改造來(lái)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)項(xiàng)目，采用動(dòng)態(tài)平衡的方式實(shí)現(xiàn)容積補(bǔ)償；對(duì)于必須拆除建筑的用地，采用增加容積的方式就地平衡。

(3)自主改造的設(shè)施產(chǎn)品模式。對(duì)于一些和居民日常生活區(qū)較接近、地塊規(guī)模較小的用地，尤其是一些工人社區(qū)用地，應(yīng)以社會(huì)價(jià)值為導(dǎo)向進(jìn)行再開發(fā)。在政府指導(dǎo)下，以原使用權(quán)人為主體，不改變用地性質(zhì)，結(jié)合社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行再開發(fā)。如社區(qū)影院、社區(qū)體育場(chǎng)、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)花園等等。當(dāng)然，這類模式的展開，尤其需要產(chǎn)權(quán)政策上的創(chuàng)新和保障。其所代表的采礦用地的社區(qū)化轉(zhuǎn)型，有利于工業(yè)文明在居民的日常生活中得到延續(xù)，也是未來(lái)用地再開發(fā)的趨勢(shì)。

總體而言，采礦用地的再開發(fā)仍需要產(chǎn)權(quán)政策的支持，在政策已經(jīng)發(fā)揮其對(duì)采礦用地再開發(fā)項(xiàng)目的“規(guī)制型”作用的基礎(chǔ)上，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政策的“引導(dǎo)型”作用，為再開發(fā)的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度環(huán)境，尤其是從鼓勵(lì)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)配建、生活配套設(shè)施配件等方面為城市工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)、公共利益保障，預(yù)留更大的政策空間。

4 結(jié) 論

a.通過(guò)產(chǎn)權(quán)視角解讀廢棄礦井采礦用地再開發(fā)模式的演進(jìn)過(guò)程，解釋在財(cái)務(wù)平衡的目標(biāo)下，再開發(fā)模式的選擇依據(jù)。通過(guò)從時(shí)間線上梳理土地政策與再開發(fā)模式，建構(gòu)起產(chǎn)權(quán)政策調(diào)控與再開發(fā)模式的內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性機(jī)制。

b.自1998 年，國(guó)企劃撥土地可以進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)移的政策出臺(tái)以來(lái)，政策應(yīng)由“規(guī)制型”向“引導(dǎo)型”作用轉(zhuǎn)變，不斷鼓勵(lì)劃撥土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，降低交易成本，保障運(yùn)營(yíng)收益。在此情境下，廢棄礦井再開發(fā)模式向著多樣性，市場(chǎng)化的方向演進(jìn)，逐漸實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的財(cái)務(wù)平衡。

c.通過(guò)不同階段、不同項(xiàng)目之間的動(dòng)態(tài)平衡，一些短期收益并不顯著的價(jià)值可以在項(xiàng)目組合中得以保護(hù)，尤其是代表城市公共利益的工業(yè)文化價(jià)值，通過(guò)政策補(bǔ)償?shù)姆绞降靡栽谠匍_發(fā)項(xiàng)目中延續(xù)，為城市構(gòu)建以文化為內(nèi)涵的消費(fèi)場(chǎng)景提供了載體，也將為該類空間的長(zhǎng)期價(jià)值轉(zhuǎn)化提供可能。

d.結(jié)合產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)試，未來(lái)廢棄礦井采礦用地再開發(fā)可能集中在以下幾種模式有：回購(gòu)收儲(chǔ)的公共產(chǎn)品模式、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的商業(yè)產(chǎn)品模式、自主改造的設(shè)施產(chǎn)品模式。未來(lái)地方性政策應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非盈利性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)缺口進(jìn)行制度保障，以便進(jìn)一步提升再開發(fā)項(xiàng)目的公共價(jià)值。