我國(guó)《反壟斷法》救濟(jì)措施的缺位與補(bǔ)正

李鑫 / 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

引言

反壟斷執(zhí)法的目的在于“糾偏”，行為違法性認(rèn)定屬于“偏”，在世界反壟斷法的實(shí)踐中，“偏”的部分——認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位、確定濫用行為與判斷競(jìng)爭(zhēng)損害通常困難重重，但如果只認(rèn)定“偏”而不能“糾”，認(rèn)定過(guò)程也就失去了實(shí)際意義。1. 參見(jiàn)戴賓、蘭磊：《反壟斷法民事救濟(jì)制度比較研究》，法律出版社2010年版，第5頁(yè)。在經(jīng)歷一系列復(fù)雜的定量定性分析后，若采用的救濟(jì)措施過(guò)于寬泛、過(guò)于嚴(yán)厲、疏于監(jiān)管或存在漏洞，那么耗費(fèi)時(shí)間與精力來(lái)確定市場(chǎng)中的壟斷行為很難對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。申言之，糟糕的救濟(jì)措施會(huì)折損反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)所作出的努力。

反壟斷法中的救濟(jì)措施是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為在相關(guān)市場(chǎng)中創(chuàng)造、維持、恢復(fù)或改善競(jìng)爭(zhēng)條件而采取的預(yù)防或修補(bǔ)措施。目前，在美國(guó)及歐盟反壟斷法實(shí)踐中，最終反壟斷決定普遍存在救濟(jì)措施的詳細(xì)規(guī)定，即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定壟斷行為違法之后，要求當(dāng)事人采取一系列恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的措施，這些措施可能是要求積極的作為——采取某項(xiàng)行動(dòng)，也或是要求消極的不作為——禁止以某種方式行事。在我國(guó)《反壟斷法》執(zhí)法實(shí)踐中，認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位、確定濫用行為與判斷競(jìng)爭(zhēng)損害耗費(fèi)大量時(shí)間精力，救濟(jì)措施卻往往被忽略。執(zhí)法機(jī)構(gòu)偏向采用罰款、沒(méi)收違法所得及責(zé)令停止違法行為進(jìn)行補(bǔ)救。然而，罰款與沒(méi)收違法所得作為制裁手段雖具有威懾效果，但僅為經(jīng)濟(jì)上的懲罰；責(zé)令停止違法行為雖為一般性救濟(jì)措施，但內(nèi)容非常狹窄，不能指導(dǎo)當(dāng)事企業(yè)采取哪些積極行動(dòng)來(lái)補(bǔ)救競(jìng)爭(zhēng)損害，并監(jiān)督救濟(jì)措施的落實(shí)。但基于推進(jìn)反壟斷法治，從根本上消除競(jìng)爭(zhēng)損害并恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要，有必要設(shè)定完備的一般性救濟(jì)措施，與壟斷行為的認(rèn)定相銜接，形成懲治違法壟斷行為并救濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的完整反壟斷執(zhí)法閉環(huán)。

一、我國(guó)《反壟斷法》上的救濟(jì)措施

（一）一般性救濟(jì)措施

以2013年至2021年11月1日2. 該范圍為2021年11月12日完成論文寫(xiě)作時(shí)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局網(wǎng)站的全部可查反壟斷行政處罰案件。間國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局發(fā)布的可查反壟斷行政處罰案件為樣本，對(duì)行政處罰決定書(shū)進(jìn)行文本分析（見(jiàn)表一），可以看出有98件案例的處罰決定中沒(méi)有救濟(jì)措施，僅僅處以罰款或罰款加沒(méi)收違法所得。在92件規(guī)定了救濟(jì)措施的行政處罰決定書(shū)中，88件包含且僅包含了責(zé)令停止違法行為，但在這些案件中，行為已在不同程度上排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。由此可以窺知，目前“責(zé)令停止違法行為”已經(jīng)成為我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)壟斷案件行政處理決定中最主要救濟(jì)手段，高達(dá)約96%的比例。

顧名思義，責(zé)令停止違法行為是指公權(quán)機(jī)關(guān)要求當(dāng)事人停止正在進(jìn)行的違法行為，是一種典型的行政命令。在歐盟與美國(guó)法律中，責(zé)令停止違法行為被稱作“停止令”（Cease and Desist Order），歐盟《1/2003號(hào)條例》第7條中明確，委員會(huì)可通過(guò)決定要求相關(guān)企業(yè)和協(xié)會(huì)終止壟斷侵權(quán)行為。這里的“終止”包含一切“有效結(jié)束侵權(quán)行為所必須的”救濟(jì)措施，包含了停止違法行為的內(nèi)容。歐共體委員會(huì)在微軟案的判決中指出：“當(dāng)委員會(huì)在一項(xiàng)決定中發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)承諾違反了《歐共體條約》第82條4. 《歐共體條約》第82條：禁止一個(gè)或多個(gè)在共同市場(chǎng)內(nèi)或在其實(shí)質(zhì)部分具有支配地位的企業(yè)濫用任何權(quán)利，因?yàn)檫@可能影響成員國(guó)之間的貿(mào)易。時(shí)，該承諾必須毫不拖延地采取一切必要措施，以遵守該條款，即使委員會(huì)在該決定中沒(méi)有規(guī)定具體措施。”5. Case T-201/04 Microsoft, ECLI:EU:T:2007:289, para. 1256.而進(jìn)一步對(duì)行為條款進(jìn)行分析，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》（TFEU）有關(guān)壟斷協(xié)議及濫用市場(chǎng)支配地位的第101、102條規(guī)定中，兩類(lèi)違法行為是“應(yīng)該禁止”的法律狀態(tài)，即在沒(méi)有任何決定或行為的情況下，企業(yè)也應(yīng)該承擔(dān)不通過(guò)濫用市場(chǎng)支配地位及協(xié)同行為損害競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為這使得101及102條具有自動(dòng)執(zhí)行的性質(zhì)，當(dāng)歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)侵權(quán)壟斷行為時(shí)，其停止侵權(quán)行為的命令是“純粹聲明性的”。6. Remedies for Breaches of EU Antitrust Law，資料來(lái)源于SSRN: https://ssrn.com/abstract=2781441 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2781441，最后訪問(wèn)日期：2021年10月29日。因此，在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的語(yǔ)境下，責(zé)令停止違法行為是一種最為基礎(chǔ)的救濟(jì)措施，是對(duì)壟斷行為進(jìn)行補(bǔ)救的第一步驟，即使執(zhí)法機(jī)關(guān)未明確提出，被認(rèn)定壟斷的經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)自覺(jué)停止其違法活動(dòng)?！巴Ｖ沽睢痹诿绹?guó)同樣是一種獨(dú)立的救濟(jì)措施，《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法案》（FTC Act）第5（b）條7. 《Federal Trade Commission Act》§ 45. Unfair methods of competition unlawful; prevention by Commission (Sec. 5):(a) Declaration of unlawfulness; power to prohibit unfair practices; inapplicability to foreign trade .及《克萊頓法》（Clayton Act）第15條8. 《克萊頓法》第十五條 對(duì)違法反托拉斯（包括本法第二、三、七、八條）造成的威脅性損失或損害，任何人、商號(hào)、公司、聯(lián)合會(huì)都可向當(dāng)事人有管轄權(quán)的法院起訴和獲得禁止性救濟(jì)。當(dāng)作為反對(duì)威脅性的禁止性救濟(jì)條件、原則，由衡平法院準(zhǔn)許時(shí)，依據(jù)此類(lèi)訴訟的原則，依據(jù)保證人對(duì)上述損害的請(qǐng)求和證明不可彌補(bǔ)的損害很快發(fā)生，法院可簽發(fā)預(yù)先禁止令。中華人民共和國(guó)商務(wù)部反壟斷局主編:《世界主要國(guó)家和地區(qū)反壟斷法律匯編》（上冊(cè)），中國(guó)商務(wù)出版社2013年版。中均規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)頒發(fā)停止壟斷行為禁令的權(quán)力，即直接責(zé)令違法者停止壟斷行為或糾正自己正在實(shí)施的壟斷行為。而在日本，《關(guān)于禁止私人壟斷及確保公平交易法》也在第7條、第8條之二、第24條中規(guī)定了公平交易委員會(huì)責(zé)令停止壟斷行為的救濟(jì)措施，指向的行為人既包括經(jīng)營(yíng)者、也包括經(jīng)營(yíng)者團(tuán)體。9. 參見(jiàn)《私的獨(dú)占の禁止及び公正取引の確保に関する法律》（昭和二十二年法律第五十四號(hào)）。

表一 我國(guó)反壟斷行政處罰案件中行政處理決定統(tǒng)計(jì)（以2013年至2021年11月1日間國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局發(fā)布的全部可查行政處罰案件為樣本3）

（二）情節(jié)輕微案件的救濟(jì)措施

我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》中還在第45條中規(guī)定了以承諾形式存在的特殊性救濟(jì)制度。承諾是反壟斷正式執(zhí)法的替代機(jī)制，實(shí)踐中主要應(yīng)用于情節(jié)輕微、競(jìng)爭(zhēng)損害性不大的壟斷案件，指在案件調(diào)查過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)提出救濟(jì)違法行為的方案，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在評(píng)估認(rèn)定該承諾能夠有效恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，選擇接受承諾并停止調(diào)查。實(shí)際上，附加限制性條件集中也是承諾制度的一種，但由于我國(guó)《反壟斷法》以附加限制性條件為經(jīng)營(yíng)者集中設(shè)置了特別的承諾方式，并形成了較為完整的制度框架，所以本部分將承諾制度與附條件經(jīng)營(yíng)者集中制度分開(kāi)討論。

承諾是由經(jīng)營(yíng)者提起的中止調(diào)查程序，在該程序的啟動(dòng)上，經(jīng)營(yíng)者有主動(dòng)權(quán)。筆者對(duì)上述行政處罰案件梳理的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)在該時(shí)間段有16例應(yīng)用承諾制度的案件，其中15件終止調(diào)查。而根據(jù)可查的中止調(diào)查決定書(shū)中可以看出，執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查的案件均案件事實(shí)簡(jiǎn)單清晰，適用承諾的條件均為“在案件調(diào)查過(guò)程中，當(dāng)事人積極配合調(diào)查，對(duì)……（某種壟斷行為）的危害性認(rèn)識(shí)較為深刻，其提出并積極予以落實(shí)的整改措施能夠消除和挽回其行為造成的影響，達(dá)到了反壟斷執(zhí)法的目的。”10. 參見(jiàn)蘇市監(jiān)案中字〔2019〕2號(hào)、京市監(jiān)價(jià)中止〔2019〕1號(hào)、內(nèi)工商競(jìng)爭(zhēng)案字〔2017〕第2號(hào)、內(nèi)工商競(jìng)爭(zhēng)案字〔2015〕第1號(hào)、寧工商競(jìng)爭(zhēng)處字〔2015〕第3號(hào)、寧工商競(jìng)爭(zhēng)處字〔2015〕第2號(hào)、魯工商公處字〔2016〕第29號(hào)、浙工商案〔2011〕15號(hào)。也即若當(dāng)事企業(yè)按照承諾內(nèi)容積極行動(dòng)，則可以很好地救濟(jì)由其壟斷行為造成的競(jìng)爭(zhēng)損害問(wèn)題。在此場(chǎng)景下，競(jìng)爭(zhēng)損害救濟(jì)依賴于當(dāng)事人遵守諾言的行動(dòng)，但也存在當(dāng)事人違背承諾的可能性，若當(dāng)事企業(yè)繼續(xù)從事壟斷行為或不作為，則反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)將重啟調(diào)查程序，這將拉長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害持續(xù)時(shí)間并加深競(jìng)爭(zhēng)損害程度。

（三）經(jīng)營(yíng)者集中案件的救濟(jì)措施

附加限制性條件經(jīng)營(yíng)者集中屬于承諾的一種表現(xiàn)形式，其流程為“經(jīng)營(yíng)者提交承諾方案——執(zhí)法機(jī)關(guān)審核——執(zhí)法機(jī)關(guān)作出決定”，與承諾制度相同。該制度進(jìn)行干預(yù)的基礎(chǔ)是經(jīng)營(yíng)者集中排除限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性，是一種事前的預(yù)防。

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者附加限制性條件集中制度主要規(guī)定于《反壟斷法》第29條及《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》（2020年12月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱“暫行規(guī)定”），針對(duì)具有或者可能具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但又可能通過(guò)附加限制性條件予以救濟(jì)的案件。第29條規(guī)定“對(duì)不予禁止的經(jīng)營(yíng)者集中，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件”，較為簡(jiǎn)略，是一種原則性規(guī)定。《暫行規(guī)定》則取代了2014年發(fā)布的《商務(wù)部關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》（已失效），用第32-35條及第四章專章較為詳細(xì)地規(guī)定了附加限制性條件經(jīng)營(yíng)者集中的流程及監(jiān)督實(shí)施要求。此外，出于平臺(tái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的緊迫需要，在《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱“指南”）的第21條“救濟(jì)措施”條款中，也設(shè)定了不予禁止情況下限制性條件的種類(lèi)，包含剝離有形及無(wú)形資產(chǎn)、開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施、修改平臺(tái)規(guī)則或算法等具體措施?？梢钥闯?，較之上一部分提到的承諾，附加限制性條件集中在我國(guó)法律中已經(jīng)較為完善，能夠較好地應(yīng)對(duì)具有或者可能具有競(jìng)爭(zhēng)損害效果的經(jīng)營(yíng)者集中案件。

二、我國(guó)現(xiàn)行救濟(jì)措施在解決競(jìng)爭(zhēng)損害上的局限

（一）責(zé)令停止違法行為的局限

責(zé)令停止違法行為作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性救濟(jì)措施較為快速、便捷，不可否認(rèn)的是，個(gè)別案件中其能夠消除壟斷行為的競(jìng)爭(zhēng)損害而成為結(jié)束侵權(quán)的有效方式。但就反壟斷法救濟(jì)措施而言，雖是否應(yīng)追求諸如決定市場(chǎng)結(jié)果、提升消費(fèi)者福利、促進(jìn)創(chuàng)新等更為廣泛的目標(biāo)仍然存在很大爭(zhēng)議，但其制定及落實(shí)應(yīng)能達(dá)到三個(gè)基本目標(biāo)，即停止反競(jìng)爭(zhēng)行為、防止類(lèi)似競(jìng)爭(zhēng)損害情況再次發(fā)生、恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。11. A Roadmap for a Fair Data Economy，資料來(lái)源于Sitrah；https://media.sitra.fi /2019/04/09132843/a-roadmap-for-a-fairdata-economy.pdf，最后訪問(wèn)日期：2021年11月5日。在大多數(shù)情況下，實(shí)施責(zé)令停止違法行為這一項(xiàng)救濟(jì)措施，只是對(duì)違法行為的禁令，很多時(shí)候必不可少，但作為最初步、最基本的救濟(jì)措施，無(wú)法有效地減輕、消除競(jìng)爭(zhēng)損害，恢復(fù)已經(jīng)遭到損害的競(jìng)爭(zhēng)。特別是在動(dòng)態(tài)變化的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，行為人很可能持續(xù)地從之前實(shí)施的壟斷行為中攫取不當(dāng)利益，而損害消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益。例如在互聯(lián)網(wǎng)封禁行為中，若只是要求禁止封禁，卻不強(qiáng)制企業(yè)互聯(lián)互通的話，企業(yè)仍可以通過(guò)遲遲不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的聯(lián)通申請(qǐng)、提高費(fèi)率等方式阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)。

此外，責(zé)令停止違法行為是否能夠發(fā)揮其預(yù)置效用也存在疑問(wèn)。壟斷行為的行為方式復(fù)雜，損害波及多面，如何停止違法行為很多時(shí)候并非一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。實(shí)踐中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很少會(huì)對(duì)停止違法行為的具體做法進(jìn)行解釋。在上述統(tǒng)計(jì)范圍的案件里，僅有兩件濫用市場(chǎng)支配地位案的行政處罰決定書(shū)中詳細(xì)闡述了停止違法行為的具體實(shí)施路徑，分別為“利樂(lè)案”及“高通案” 。“高通案”里反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了“不得違背被許可人意愿，要求被許可人將持有的非無(wú)線標(biāo)準(zhǔn)必要專利反向許可；不得強(qiáng)迫被許可人將持有的相關(guān)專利向當(dāng)事人反向許可而不支付合理的對(duì)價(jià)”12. 參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)改辦價(jià)監(jiān)處罰〔2015〕1 號(hào)行政處罰決定書(shū)。等5項(xiàng)具體措施以敦促停止違法行為。這兩例案件均案情復(fù)雜、關(guān)注度高、影響力廣，有指導(dǎo)效應(yīng)。而在其他案件中，當(dāng)事企業(yè)為盡快完成處理決定中的要求，往往會(huì)采用最輕松省力并對(duì)自身?yè)p害最小的方式，至于是否能夠真正停止反競(jìng)爭(zhēng)行為，當(dāng)事企業(yè)并不關(guān)注。此外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也很少會(huì)對(duì)未及時(shí)有效停止違法行為的企業(yè)進(jìn)行處罰。歐盟《1/2003號(hào)條例》第24條規(guī)定，對(duì)未履行處理決定以終止壟斷行為的企業(yè)，歐盟委員會(huì)可以向企業(yè)或企業(yè)協(xié)會(huì)“征收不超過(guò)上一營(yíng)業(yè)年度每日平均營(yíng)業(yè)額5%的定期罰款，從決定指定的日期開(kāi)始計(jì)算”。我國(guó)僅在行政處罰決定中規(guī)定了未按時(shí)繳納罰款的“日罰款”，相比而言，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的停止違法行為的命令不夠具體且較為軟弱。13. 參見(jiàn)丁茂中：《壟斷行為法律責(zé)任條款實(shí)施困境的消解》，載《法學(xué)》2017年第9期，第159頁(yè)。

（二）承諾制度的局限

承諾制度是一種較為和緩的案件處理方式。但基于承諾制度自身特點(diǎn)，期待以承諾制度來(lái)救濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)損害頗為牽強(qiáng)。

根據(jù)45條，我國(guó)反壟斷法中承諾制度范圍限定在“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為”內(nèi)，該規(guī)定較為粗放容易使人產(chǎn)生“承諾制度可應(yīng)用到所有壟斷行為中”的錯(cuò)覺(jué)。但在實(shí)踐中，承諾制度的適用存在實(shí)然性限制。我國(guó)反壟斷承諾制度以2002年歐盟理事會(huì)的《1/2003號(hào)條例》第9條“承諾決定”為藍(lán)本14. 參見(jiàn)張世明：《經(jīng)營(yíng)者集中審查附加限制性條件批準(zhǔn)的理論檢視》，載《天津法學(xué)》2020年第4期，第8頁(yè)。，該條款中沒(méi)有明確的適用范圍限制，但在正式條文前的陳述條款（13）中規(guī)定適用罰款的壟斷案件不能夠以承諾決定結(jié)案，并在2004年發(fā)布的第《04/217號(hào)備忘錄》中指出核心卡特爾案件不適用承諾決定。15. 參見(jiàn)焦海濤：《反壟斷法承諾制度的適用范圍研究》，載《法商研究》2013年第2期，第80頁(yè)。美國(guó)反壟斷法中的承諾制度為司法局和FTC大量使用的“同意令”，在實(shí)踐中也明確了其適用范圍為核心卡特爾之外的壟斷行為。16. 參見(jiàn)焦海濤：《反壟斷法承諾制度的適用范圍研究》，載《法商研究》2013年第2期，第79頁(yè)。

歐盟及美國(guó)對(duì)承諾制度適用的限制體現(xiàn)出其局限性。由于承諾制度本身具有和解的性質(zhì)，在該制度下，若執(zhí)法機(jī)關(guān)接受承諾，調(diào)查程序隨即終止，當(dāng)事企業(yè)無(wú)需承認(rèn)違法行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也不必對(duì)該行為作出違法性認(rèn)定。17. 蘭磊：《經(jīng)營(yíng)者承諾制度中的公共利益保障——基于美國(guó)和歐盟實(shí)踐比較與分析》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2015年第5期，第22頁(yè)。而無(wú)論是應(yīng)用罰款案件還是核心卡特爾案件，都違法性明顯。即可能或已經(jīng)嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為都要謹(jǐn)慎或避免適用承諾制度。若通過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與當(dāng)事企業(yè)協(xié)商的承諾制度解決諸如核心卡特爾之類(lèi)的壟斷行為，會(huì)給當(dāng)事企業(yè)留下違法成本低的負(fù)面印象，不僅不能有效保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者及消費(fèi)者的合法權(quán)益，還將大大減弱反壟斷法的威懾力，甚至起到“激勵(lì)”違法的反作用。從而架空反壟斷正式執(zhí)法程序，走向承諾制度的濫用。

承諾制度適用范圍的局限性限制了其救濟(jì)功能的發(fā)揮。附加限制性條件經(jīng)營(yíng)者集中較為完善，但也僅適用于經(jīng)營(yíng)者集中案件。然而，任何由于排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為遭到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的案件都有應(yīng)用救濟(jì)措施的可能性，任何市場(chǎng)中因?yàn)閴艛嘈袨槭艿角趾Φ母?jìng)爭(zhēng)狀況都應(yīng)有機(jī)會(huì)獲得及時(shí)、有效的補(bǔ)救。行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響越不明顯，救濟(jì)措施就應(yīng)該越溫和，反之，行為若對(duì)效率產(chǎn)生了明顯且負(fù)面的影響，則救濟(jì)措施也應(yīng)相應(yīng)加重以與行為相稱。在我國(guó)《反壟斷法》救濟(jì)措施的立法及實(shí)踐中，承諾制度作為特殊性的救濟(jì)措施，因自身適用范圍的狹窄無(wú)法應(yīng)用于嚴(yán)重反競(jìng)爭(zhēng)行為，則難以期待用它來(lái)救濟(jì)嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)損害。

三、構(gòu)建一般性反壟斷法救濟(jì)措施的重要價(jià)值

法律的運(yùn)行包括5個(gè)環(huán)節(jié)，即法律制定、法律執(zhí)行、法律適用、法律遵守、法律監(jiān)督，后四者構(gòu)成了法律的實(shí)施。法律的生命在于實(shí)施，法的實(shí)施對(duì)于法律效用的發(fā)揮至關(guān)重要。而法律之實(shí)施，在很大程度上依賴于法律的調(diào)整方法。法律必須有適當(dāng)?shù)恼{(diào)整方法，否則，法律不能履行其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的使命，也意味著法律不能得以良好實(shí)施。18. 李國(guó)海：《反壟斷法律責(zé)任專題研究 》，武漢大學(xué)出版社2018年版，第23頁(yè)。因此，在法律的實(shí)施過(guò)程中，若僅是依據(jù)法律判斷行為違法性而不懲治違法行為則法律不具威懾力，若僅規(guī)定法律制裁而不制定救濟(jì)措施則在許多情況下難以補(bǔ)救遭到損害的法律關(guān)系?？梢哉f(shuō)，如果罰款或其他類(lèi)型的制裁構(gòu)成了一種完美的威懾，那么就沒(méi)有必要采取救濟(jì)措施。19. Maier-Rigaud, Frank P. and Hellstrom, Per and Bulst, Friedrich Wenzel, Remedies in European Antitrust Law. Antitrust Law Journal, Vol. 76, pp. 43-63, 2009.在反壟斷法的實(shí)踐中，對(duì)于“未申報(bào)實(shí)施集中”且“不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的經(jīng)營(yíng)者集中案件采用罰款的行政處罰，是相稱的。但若壟斷行為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，破壞了競(jìng)爭(zhēng)秩序，降低了消費(fèi)者福利，那么僅依靠法律制裁則不能良好實(shí)施，需要合適的救濟(jì)措施來(lái)進(jìn)行補(bǔ)救。如上文所述，目前我國(guó)反壟斷法中的一般性救濟(jì)措施內(nèi)容過(guò)于狹窄，特殊性救濟(jì)措施又存在范圍局限，均不能較好地完成保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷法使命，因此，構(gòu)建反壟斷法中的一般性救濟(jì)措施顯得尤為重要。

（一）減少或消除競(jìng)爭(zhēng)損害

在我國(guó)《反壟斷法》中，競(jìng)爭(zhēng)損害指向的表述是“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，而壟斷行為即是具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的行為，因此競(jìng)爭(zhēng)損害是確定行為是否違法的核心標(biāo)準(zhǔn)，也是反壟斷救濟(jì)措施應(yīng)救濟(jì)的重要目標(biāo)。我國(guó)《反壟斷法》中唯一的一般性救濟(jì)措施——責(zé)令停止違法行為僅僅起到禁令作用，卻沒(méi)有明確當(dāng)事企業(yè)如何行動(dòng)以消除由行為帶來(lái)的損害效應(yīng)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在美國(guó)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要讓法官相信，其提出的救濟(jì)措施將解決案件涉及的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，并在最大限度上減少效率損失或受競(jìng)爭(zhēng)損害方的負(fù)面影響。20. Kovacic, William E,Designing Antitrust Remedies for Dominant Firm Misconduct,Connecticut Law Review, vol. 31, no. 4, 1999, p. 1285-1320.在歐盟Ufex and Others v. Commission案中，法院裁定，委員會(huì)不得僅以涉嫌侵權(quán)活動(dòng)或行為停止為由，駁回缺乏公共利益的投訴，還必須評(píng)估所涉行為的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)是否持續(xù)。21. “委員會(huì)必須在每一案件中評(píng)估涉嫌干擾競(jìng)爭(zhēng)行為的嚴(yán)重程度及其后果的持續(xù)性。該義務(wù)特別意味著它必須考慮所投訴侵權(quán)行為的持續(xù)時(shí)間和程度及其對(duì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)狀況的影響。”以及“如果導(dǎo)致反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的做法停止后反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)繼續(xù)存在，則根據(jù)《條約》第2條、第3條（g）款和第[82]條，委員會(huì)仍有權(quán)采取行動(dòng)消除或消除這些效應(yīng)?！盨ee Case C-119/97P, Ufex v. Comm’n, 1999 E.C.R. I-1341, 93–94。這意味著，一旦侵權(quán)行為成立，歐委會(huì)不僅可以責(zé)令停止侵權(quán)行為或不行為，還應(yīng)該命令撤銷(xiāo)正在起作用的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，消除因侵權(quán)行為而產(chǎn)生的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。實(shí)際上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有責(zé)任消除壟斷行為所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)損害，而這種責(zé)任的貫徹落實(shí)均有賴于有效的一般性救濟(jì)措施的制定落實(shí)。

（二）預(yù)防類(lèi)似壟斷行為再次發(fā)生

在頗受關(guān)注的阿里巴巴、美團(tuán)“二選一”案中，處罰決定書(shū)中僅規(guī)定了責(zé)令停止違法行為與罰款，卻異乎尋常地各附隨了一份《行政指導(dǎo)書(shū)》，該行政指導(dǎo)書(shū)為指導(dǎo)意見(jiàn)而不具有法律強(qiáng)制力，但內(nèi)容實(shí)際上具有救濟(jì)措施的性質(zhì)。其中包含“企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任”“完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)控制制度”22. 參見(jiàn)《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政指導(dǎo)書(shū)》（國(guó)市監(jiān)行指反壟〔2021〕1號(hào)）。等大量企業(yè)合規(guī)內(nèi)容。雖基于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的壟斷隱憂，我國(guó)反壟斷合規(guī)正在政府積極引導(dǎo)下逐漸起步，但目前企業(yè)合規(guī)缺少內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，容易流于形式而成為一紙空文。而反壟斷法一般性救濟(jì)措施的構(gòu)建能夠激發(fā)企業(yè)遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的熱情，從而在根本上預(yù)防類(lèi)似壟斷行為再次發(fā)生：其一，為實(shí)現(xiàn)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的目的，很多情況下，企業(yè)需要實(shí)施的救濟(jì)措施可能遠(yuǎn)不止遵守反壟斷法的行為，例如為救濟(jì)搭售，企業(yè)除了解除限制，還可能被要求提高商品價(jià)格；其二，一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的救濟(jì)措施的前景可能會(huì)重現(xiàn)“如果未發(fā)生”侵權(quán)行為本會(huì)產(chǎn)生的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，并且使當(dāng)事企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在未來(lái)處于有利地位，這對(duì)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的威懾作用，促使企業(yè)意識(shí)到從事壟斷行為是沒(méi)有好處的。換言之，有效、完善、具有前瞻性的救濟(jì)措施能夠使企業(yè)深刻認(rèn)識(shí)到違反《反壟斷法》的負(fù)面后果，推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部形成自覺(jué)反壟斷合規(guī)意識(shí)，從而在實(shí)質(zhì)上促進(jìn)企業(yè)遵守《反壟斷法》，預(yù)防類(lèi)似壟斷行為再次發(fā)生。

（三）恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)

雖反壟斷法的一般性救濟(jì)措施服務(wù)于多個(gè)目標(biāo)，但競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的最終目標(biāo)應(yīng)是恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。23. E. Thomas Sullivan, Antitrust Remedies in the U.S. and EU: Advancing a Standard of Proportionality,? 48 Antitrust Bulletin 377, 424 (2003).誠(chéng)然，將競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)恢復(fù)至行為之前的狀態(tài)是一個(gè)難以達(dá)成的目標(biāo)，這不僅需要完備的反壟斷救濟(jì)措施與豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還需要執(zhí)法人員的專業(yè)分析與前瞻性，但不可否認(rèn)的是，基于域外多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該目標(biāo)在較大比例的案件中可以達(dá)成。在美國(guó)《2006-2012聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的合并救濟(jì)措施》報(bào)告中，委員會(huì)工作人員在評(píng)估案例部分的50份案件時(shí)，認(rèn)為維持和恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是判斷救濟(jì)措施是否成功的“高標(biāo)準(zhǔn)”，在該標(biāo)準(zhǔn)下，橫向的、未實(shí)施的合并案件中剝離部分資產(chǎn)包的救濟(jì)雖然較為困難，但仍然取得了約70%的成功率；解決縱向合并的救濟(jì)措施也取得了成功。總體來(lái)說(shuō)，就所審查的50份案件而言，委員會(huì)80%以上的案件能夠維持或恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。24.FTC ,The FTC’s Merger Remedies 2006-2012:A Report of the Bureaus of Competition and Economics,資料來(lái)源于https://www.ftc.gov/reports/ftcs-merger-remedies-2006-2012-report-bureaus-competition-economics,最后訪問(wèn)日期：2021年10月21日。這可以從側(cè)面體現(xiàn)出反壟斷救濟(jì)措施在恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)上的積極作用。而實(shí)踐層面也有佐證，例如1949年美國(guó)司法部與貝爾實(shí)驗(yàn)室的反壟斷訴訟案件，該案的同意令包含兩種救濟(jì)措施：貝爾系統(tǒng)（Bell System）有義務(wù)免費(fèi)許可其所有現(xiàn)有專利；禁止貝爾進(jìn)入電信以外的任何行業(yè)。同意令對(duì)美國(guó)創(chuàng)新產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的積極影響，增加了具有強(qiáng)制許可的貝爾專利技術(shù)類(lèi)別的專利總數(shù)。25. Martin Watzinger, Thomas A. Fackler, Markus Nagler, and Monika Schnitzer ，How Antitrust Enforcement Can Spur Innovation: Bell Labs and the 1956 Consent Decree ,American Economic Journal: Economic Policy 2020, 12(4): 328–359.有學(xué)者研究表明，如果沒(méi)有該同意令，英特爾開(kāi)發(fā)微處理器會(huì)遇到更大的阻礙。26. Special report:there is no single solution to making the internet more decentralised,資料來(lái)源于https://www.economist.com/special-report/2018/06/28/there-is-no-single-solution-to-making-the-internet-more-decentralised，最后訪問(wèn)日期：2021年11月1日。在該案中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)合積極與消極的行為性救濟(jì)措施，“一疏一堵”，打通了當(dāng)事企業(yè)所在相關(guān)市場(chǎng)的壟斷格局，并恢復(fù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力。

四、中國(guó)《反壟斷法》救濟(jì)措施補(bǔ)正的方案設(shè)計(jì)

我國(guó)目前正處于加強(qiáng)反壟斷力度的關(guān)鍵階段。而要保證反壟斷法治的實(shí)現(xiàn)，必須考慮以下問(wèn)題：在認(rèn)定某一行為構(gòu)成違法之后，如何設(shè)計(jì)救濟(jì)方案才能使市場(chǎng)狀況恢復(fù)到正常狀態(tài)，甚至是如何設(shè)計(jì)救濟(jì)方案能夠從一開(kāi)始就震懾住可能發(fā)生的違法行為。27. 戴賓、蘭磊：《反壟斷法民事救濟(jì)制度比較研究》，法律出版社2010年版，第6頁(yè)。因此，基于我國(guó)《反壟斷法》救濟(jì)措施的缺位現(xiàn)狀，要加強(qiáng)反壟斷法治，應(yīng)在明確救濟(jì)措施制定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從立法基礎(chǔ)、措施選擇及監(jiān)督評(píng)估三個(gè)方面對(duì)救濟(jì)措施進(jìn)行補(bǔ)正，在事前、事中、事后全流程完善我國(guó)一般性《反壟斷法》救濟(jì)措施。

（一）制定標(biāo)準(zhǔn)：堅(jiān)守比例原則，分析成本收益

若要實(shí)現(xiàn)救濟(jì)措施的價(jià)值，必須堅(jiān)守比例原則，過(guò)于寬松及過(guò)于嚴(yán)格的救濟(jì)措施均不可取。波斯納認(rèn)為“如果狹隘地避免阻止被告的合法競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，它可能是漏洞百出且無(wú)效的，而如果廣泛地將其用于關(guān)閉所有可能的漏洞，則可能會(huì)妨礙公司的合法競(jìng)爭(zhēng)”。28.Richard A. Posner, Antitrust Law, University of Chicago Press,2001.過(guò)于寬松的救濟(jì)措施不能有效救濟(jì)壟斷行為，還會(huì)通過(guò)提高價(jià)格、降低質(zhì)量和損害創(chuàng)新來(lái)侵害消費(fèi)者福利；但如果認(rèn)為疊加大量救濟(jì)措施就能“萬(wàn)無(wú)一失”的話，也是錯(cuò)誤的，過(guò)度救濟(jì)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)損害后果，主要表現(xiàn)為對(duì)于合法行為的阻礙：為避免過(guò)度救濟(jì)措施所帶來(lái)的壓倒性成本，企業(yè)可能會(huì)過(guò)度“敏感”而傾向于在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中避開(kāi)潛在違法行為，而根據(jù)熊彼特的破壞性創(chuàng)新理論，創(chuàng)新與破壞如影隨形，29. 熊彼特：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》，中國(guó)畫(huà)報(bào)出版社2012年版。企業(yè)為達(dá)到不合理救濟(jì)的要求而小心行事很可能會(huì)減少實(shí)施一些實(shí)質(zhì)上有利于消費(fèi)者權(quán)益的行為。多層次的救濟(jì)措施也可能給其他市場(chǎng)參與者帶來(lái)意外之財(cái)，從而進(jìn)一步扭曲市場(chǎng)，使其偏離競(jìng)爭(zhēng)本身產(chǎn)生的效果。30. Antitrust Remedies In The United States: Adhering To Sound Principles In A Multi-faceted Scheme,資料來(lái)源于U.S. Department of Justice ：https://www.justice.gov/atr/speech/antitrust-remedies-united-states-adhering-sound-principles-multifaceted-scheme，最后訪問(wèn)日期：2021年11月10日。除了上述兩種情況，還要避免“一刀切”（One-Size-Fits-All）的救濟(jì)措施，這其實(shí)是一種懶惰的執(zhí)法策略，要么會(huì)放任壟斷行為，要么會(huì)加深競(jìng)爭(zhēng)損害，尤其是在快速變化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，若救濟(jì)措施不及時(shí)調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，則毫無(wú)意義。因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力必須受到比例原則的限制，為結(jié)束侵權(quán)行為對(duì)企業(yè)施加的責(zé)任不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)所尋求目標(biāo)的適當(dāng)和必要范圍。31. Maier-Rigaud, Frank P. and Hellstrom, Per and Bulst, Friedrich Wenzel, Remedies in European Antitrust Law (May 3, 2011). Antitrust Law Journal, Vol. 76, pp. 43-63, 2009.

無(wú)論是行為性救濟(jì)還是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，都各有利弊，行為性救濟(jì)雖較為靈活但需要持續(xù)監(jiān)督，結(jié)構(gòu)性救濟(jì)能夠避免持續(xù)監(jiān)督但可能會(huì)導(dǎo)致重大效率損失。因此，在制定救濟(jì)措施時(shí)，要注重對(duì)于成本和收益的分析，選擇在能夠達(dá)成競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)情況下最簡(jiǎn)單的救濟(jì)措施。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為在決定采用救濟(jì)措施時(shí)應(yīng)考慮的因素應(yīng)包括“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響、對(duì)監(jiān)管質(zhì)量和成本的影響、結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)渡成本以及縱向一體化的經(jīng)濟(jì)和公共利益和成本”32. The divestiture of assets as a competition remedy(2019),資料來(lái)源于OECD：https://www.oecd.org/daf/competition/divestiture-of-assets-as-a-competition-remedy.htm，最后訪問(wèn)日期：2021年11月6日。不無(wú)道理。在考慮某件案子的救濟(jì)措施時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)首先平衡該措施的成本及收益，并結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與壟斷行為競(jìng)爭(zhēng)損害的輕重緩急來(lái)決定積極措施的類(lèi)型。而需要注意的是，不同種類(lèi)的救濟(jì)措施混同使用時(shí)，救濟(jì)措施的成本會(huì)與之前不同，例如行為性救濟(jì)措施通常被認(rèn)為執(zhí)行成本較高，但在結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施與其他措施相結(jié)合時(shí)，實(shí)施監(jiān)督也會(huì)給執(zhí)法機(jī)構(gòu)不小的壓力。

（二）立法增補(bǔ)：加強(qiáng)程序控制，設(shè)立原則規(guī)定

首先，為確保責(zé)令停止違法行為的有效實(shí)施，應(yīng)增加違反責(zé)令停止違法行為的處罰措施。救濟(jì)措施一經(jīng)下達(dá)，在法律上即具有義務(wù)的性質(zhì)，屬于第一性義務(wù)，若沒(méi)有按時(shí)按度作為/不作為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是為第二性義務(wù)。責(zé)令停止違法行為在一些法律關(guān)系簡(jiǎn)單、競(jìng)爭(zhēng)損害輕微的案件中，可以有效救濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。但基于企業(yè)的自利性與壟斷行為的復(fù)雜性，可能會(huì)出現(xiàn)拖延、敷衍作為或不作為而未能實(shí)際停止違法行為的情況，因此應(yīng)設(shè)置較為有力的處罰手段來(lái)敦促責(zé)令停止違法行為的落實(shí)。借鑒歐盟《1/2003號(hào)條例》第24條中規(guī)定的罰款措施是適當(dāng)?shù)倪x擇。根據(jù)如今巨型數(shù)字平臺(tái)企業(yè)的涌發(fā)態(tài)勢(shì)，5%以下的標(biāo)準(zhǔn)能夠讓執(zhí)法機(jī)構(gòu)較好地根據(jù)企業(yè)規(guī)模、案件情節(jié)、未停止違法行為造成競(jìng)爭(zhēng)損害的大小等綜合因素靈活調(diào)整罰款比率，避免出現(xiàn)罰款數(shù)額過(guò)小而起不到震懾作用的后果。因此，對(duì)于未及時(shí)采取有效措施停止競(jìng)爭(zhēng)侵害行為的企業(yè)，從決定規(guī)定的日期起，可以處上一年度每日平均銷(xiāo)售額5%以下的定期罰款。以增加責(zé)令停止違法行為的強(qiáng)制性。此外，若壟斷案件中行為復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)在決定書(shū)中明確停止違法行為的具體要求，以強(qiáng)化責(zé)令停止違法行為的指引性，提升其實(shí)際效用。

其次，應(yīng)在《反壟斷法》中增設(shè)專門(mén)的救濟(jì)措施條款，作為設(shè)定救濟(jì)措施的原則性規(guī)定。我國(guó)《反壟斷法》中涉及救濟(jì)措施的規(guī)定零星分散在多個(gè)條款中，但缺少一個(gè)原則性的規(guī)定來(lái)提醒執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)大量違法實(shí)事進(jìn)行分析后，制定救濟(jì)措施的必要性與重要性。目前，《指南》中設(shè)置了經(jīng)營(yíng)者集中專門(mén)的救濟(jì)措施條款，這顯示出我國(guó)立法者對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中案件特殊性救濟(jì)措施的關(guān)注，但也暴露對(duì)一般性救濟(jì)措施的相對(duì)忽視。誠(chéng)如上文所言，所有遭到損害的競(jìng)爭(zhēng)都應(yīng)該得到合理的救濟(jì)。因此，在不改變反壟斷法現(xiàn)有框架的前提下，在總則一章中增設(shè)救濟(jì)措施的原則性條款是最為高效的補(bǔ)正方式。如前所述，歐盟及美國(guó)的“停止令”表面上是停止違法行為，實(shí)質(zhì)上包含了有效終止違法行為的一切救濟(jì)措施，這即為救濟(jì)措施的原則性規(guī)定；在日本，救濟(jì)措施的規(guī)定散見(jiàn)于多個(gè)條款中，公平交易委員會(huì)在存在壟斷行為的情況下，可以采取停止該行為及其他為排除違反規(guī)定行為而采取的必要措施。33. 參見(jiàn)《私的獨(dú)占の禁止及び公正取引の確保に関する法律》（昭和二十二年法律第五十四號(hào)）。三者均是在責(zé)令停止違法行為的基礎(chǔ)上延伸。而我國(guó)《反壟斷法》中的救濟(jì)措施原則性條款也應(yīng)力求簡(jiǎn)潔、概括性，具體條文建議為“對(duì)本法所規(guī)定壟斷行為，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令經(jīng)營(yíng)者采取停止侵害并恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的一切必要措施?！贝送猓雠_(tái)有關(guān)救濟(jì)措施的詳細(xì)指南確有必要。其中應(yīng)包括對(duì)于常用救濟(jì)措施的列舉條款及監(jiān)督實(shí)施的實(shí)體及程序規(guī)定，具體在下文詳述。

（三）措施選擇：立足案件事實(shí)，具化行為結(jié)構(gòu)救濟(jì)

我國(guó)反壟斷救濟(jì)措施的缺位與實(shí)踐中一般性救濟(jì)措施僅限于責(zé)令停止違法行為。但不同壟斷行為所造成的競(jìng)爭(zhēng)損害需要差異化救濟(jì)手段，在實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)案件具體情況調(diào)整并具化救濟(jì)措施。

救濟(jì)措施可分為行為性救濟(jì)及結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，行為性救濟(jì)指要求企業(yè)作為或者禁止作為的救濟(jì)方式；結(jié)構(gòu)性救濟(jì)則通過(guò)改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)救濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。前者會(huì)給企業(yè)的產(chǎn)權(quán)施加限制，后者會(huì)改變產(chǎn)權(quán)的分配，并可能產(chǎn)生新的企業(yè)。34. [希]揚(yáng)尼斯·科克雷斯、[美]霍華德·謝蘭斯基:《歐盟并購(gòu)控制——法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，戴健民、鄧志松譯，法律出版社2018年版，第532頁(yè)。

1.行為性救濟(jì)措施

行為性救濟(jì)措施多種多樣，可以是積極的行為，也可以是消極的行為。消極救濟(jì)措施通常以禁令方式呈現(xiàn)，責(zé)令停止違法行為就是一種消極的行為性救濟(jì)措施，在不同壟斷行為中內(nèi)涵不一。我國(guó)主要缺少一般的積極性行為救濟(jì)措施，以指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者行動(dòng)，此處列舉兩種典型的積極行為救濟(jì)措施。

（1）責(zé)令互聯(lián)互通

互聯(lián)互通指平臺(tái)與平臺(tái)之間基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同工作的程度，通常是通過(guò)API（Application Program Interface）實(shí)現(xiàn)的，美國(guó)反壟斷語(yǔ)境下將其稱之為互操作性（Interoperability）。責(zé)令互聯(lián)互通是解決互聯(lián)網(wǎng)封禁行為的關(guān)鍵救濟(jì)措施。在近期的FTC訴Facebook案中，F(xiàn)TC在第一次修改后的起訴書(shū)中提出了“Facebook被永久禁止就開(kāi)發(fā)者訪問(wèn)API達(dá)成反競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議或施加反競(jìng)爭(zhēng)條件和數(shù)據(jù)”這一期待的救濟(jì)措施，35. First Amended Complaint for Injunctive and Other Equitable Relief (August19,2021), 資源來(lái)源于FTC：https://www.ftc.gov/system/fi les/documents/cases/ecf_75-1_ftc_v_facebook_public_redacted_fac.pdf，最后訪問(wèn)日期：2021年10月30日。以實(shí)現(xiàn)Facebook與其他應(yīng)用程序開(kāi)發(fā)者之間的互操作。而當(dāng)大型公司通過(guò)互操作性這一救濟(jì)建立起一個(gè)可互聯(lián)互通的平臺(tái)時(shí)，“后續(xù)創(chuàng)新者”（Follow-on Innovators）可以利用平臺(tái)已有的工具為消費(fèi)者提供更加深層次的服務(wù)。36. Facing Facebook: Data Portability and Interoperability Are Anti-Monopoly Medicine,資料來(lái)源于Electronic frontier foundation: https://www.eff .org/deeplinks/2018/07/facing-facebook-data-portability-and-interoperability-are-anti-monopoly-medicine,最 后 訪 問(wèn)日期：2021年11月7日。

（2）責(zé)令許可

責(zé)令許可，即要求經(jīng)營(yíng)者以合理價(jià)格許可其他經(jīng)營(yíng)者使用部分自身設(shè)施，以維護(hù)潛在的或現(xiàn)存的競(jìng)爭(zhēng)，許可內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)投入、關(guān)鍵技術(shù)等。通常表現(xiàn)為壟斷行為的“鏡像”（the Mirror Image of Monopoly），例如對(duì)于拒絕交易行為，可以責(zé)令當(dāng)事企業(yè)許可與其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有關(guān)交易，因此責(zé)令許可在有關(guān)必需設(shè)施的反壟斷案件中大有可為，1995年的RTE and ITP v. Commission of the European Communities 中，對(duì)于三家電視臺(tái)利用市場(chǎng)支配地位壟斷電視節(jié)目信息的行為，法院最終責(zé)令電視臺(tái)將節(jié)目信息授權(quán)給Magill37. see Cases C-241/91 P and C-242/91 P.；2004年的IMS Health GmbH v. NDC Health GmbH 案 中，對(duì)于擁有主導(dǎo)地位并具備磚結(jié)構(gòu)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的IMS拒絕向另一企業(yè)授予使用該結(jié)構(gòu)的許行為，法院責(zé)令I(lǐng)MS授權(quán)該結(jié)構(gòu)使用許可38. see Case C-418/01.。上述貝爾案中要求“貝爾系統(tǒng)（Bell System）免費(fèi)許可其所有現(xiàn)有專利”也屬于一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制許可救濟(jì)。

2.結(jié)構(gòu)性救濟(jì)

結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施因改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而能較為徹底地消除解決競(jìng)爭(zhēng)損害的產(chǎn)生來(lái)源，但也容易折損效率，因此各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)在應(yīng)用時(shí)都十分謹(jǐn)慎。歐盟《1/2003號(hào)條例》第7條規(guī)定只有在“沒(méi)有同等有效的行為性救濟(jì)措施”或是“任何同等有效的行為性救濟(jì)措施比結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施對(duì)企業(yè)更加繁重”的情況下，才選擇結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施。而Lina M. Khan認(rèn)為，在數(shù)字平臺(tái)市場(chǎng)中，忽視結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性損害和制度失調(diào)效應(yīng)，因此在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中應(yīng)加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性救濟(jì)的應(yīng)用。39. Khan, Lina, The separation of platforms and commerce. Columbia Law Review.2019,119(4) :973-1098.

拆分企業(yè)是最主要的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，美國(guó)習(xí)慣使用剝離（Divestiture）的表述，德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》中使用“解散合并”這一詞語(yǔ)，日本《關(guān)于禁止私人壟斷及確保公平交易法》中則使用了“對(duì)壟斷狀態(tài)的措施”“轉(zhuǎn)讓部分營(yíng)業(yè)”兩個(gè)短語(yǔ)，本文所指拆分企業(yè)采取廣義理解，包括企業(yè)組織形態(tài)的分立及企業(yè)資產(chǎn)的剝離與分割。40. 李國(guó)海：《反壟斷法律責(zé)任專題研究》，武漢大學(xué)出版社2018年版，第70頁(yè)。

（1）企業(yè)組織形態(tài)的分立

作為一種結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，企業(yè)組織形態(tài)的分立伴隨著巨大的成本損失，能夠迅速降低當(dāng)事企業(yè)的市場(chǎng)份額，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，可以說(shuō)是最為嚴(yán)厲的救濟(jì)措施。由于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)逐漸發(fā)展成巨型數(shù)字平臺(tái)并逐漸向跨市場(chǎng)的生態(tài)化趨勢(shì)發(fā)展，將企業(yè)組織形態(tài)進(jìn)行拆分再次被學(xué)界頻繁提及；假設(shè)某個(gè)互聯(lián)網(wǎng)巨頭被拆分，理想狀態(tài)下會(huì)使用戶受益，因?yàn)閯冸x的組件將相互競(jìng)爭(zhēng)以吸引用戶，每個(gè)網(wǎng)絡(luò)都將創(chuàng)新并提供更好的服務(wù)；但實(shí)際上市場(chǎng)也存在再次向其中一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手傾斜的可能性，從而形成另一種壟斷。41. Competitive Edge: Remedying monopoly violation by social networks—the role of interoperability and rulemaking,資料來(lái)源于Washington Center for Equitable Growth:https://equitablegrowth.org/competitive-edge-remedying-monopoly-violation-by-social-networks-the-role-of-interoperabilityand-rulemaking/，最后訪問(wèn)日期：2021年11月10日。因此，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的分立應(yīng)多加考慮，并必須認(rèn)真思考四項(xiàng)因素：是否沒(méi)有行為性救濟(jì)或其他更輕微的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)以有效保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)？被拆分后的企業(yè)是否還能夠獨(dú)立、持續(xù)性經(jīng)營(yíng)？被拆分后的企業(yè)能否擁有與同類(lèi)型企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的能力？拆分是否會(huì)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手帶來(lái)畸多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)？

（2）企業(yè)資產(chǎn)的剝離與分割

企業(yè)資產(chǎn)的剝離與分割通常要比試圖拆分企業(yè)組織形態(tài)破壞性更小，主要包括有形資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、關(guān)鍵人員等要素的分割。剝離資產(chǎn)在兼并案件中是普遍而常規(guī)的救濟(jì)，在排他行為案件中卻是非常規(guī)的救濟(jì)。42. [美]理查德·波斯納：《反托拉斯法》，孫秋寧譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第122頁(yè)。但若排他性為嚴(yán)重危害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序而行為性救濟(jì)無(wú)法補(bǔ)救競(jìng)爭(zhēng)損害時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以選擇該種救濟(jì)方式。但即使是對(duì)于企業(yè)某些資產(chǎn)的分離，也有可能因剝離核心資產(chǎn)“傷害”企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“根基”，加之實(shí)質(zhì)性剝離時(shí)間跨度大，很可能在一段時(shí)間后使之成為不相稱的救濟(jì)方式。因此對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的剝離與分割也需要謹(jǐn)慎適用。

結(jié)構(gòu)性救濟(jì)還包括實(shí)質(zhì)上能夠達(dá)成市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化效果的救濟(jì)措施。如要求分配或許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)措施具備獨(dú)占性、不可撤銷(xiāo)性且不可終止，而且也不存在與性能相關(guān)的許可費(fèi)，則將被視為是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。43. [希]揚(yáng)尼斯·科克雷斯、[美]霍華德·謝蘭斯基：《歐盟并購(gòu)控制——法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，戴健民、鄧志松譯，法律出版社2018年版，第547頁(yè)。而行為性救濟(jì)與結(jié)構(gòu)性救濟(jì)并不是非此即彼的，在一個(gè)案件中，可能涉及多個(gè)相關(guān)市場(chǎng)、多種行為，一個(gè)案件中包含兩種救濟(jì)措施的情況并不少見(jiàn)。重要的是，要考慮案件經(jīng)營(yíng)者所涉行業(yè)、行為的特點(diǎn)，并評(píng)估其競(jìng)爭(zhēng)損害程度，行為造成的競(jìng)爭(zhēng)損害越深，則救濟(jì)措施的干預(yù)力度應(yīng)越強(qiáng)。而且，必要時(shí)應(yīng)增加側(cè)翼措施（Flanking Measures），嚴(yán)格意義上說(shuō)，側(cè)翼措施并不屬于救濟(jì)措施，不具有救濟(jì)的效力，但其能夠幫助救濟(jì)措施效力的實(shí)現(xiàn)。例如通知客戶以前的條款和條件不再有效，并允許他們終止或重新談判協(xié)議等。44. Remedies for Breaches of EU Antitrust Law，資料來(lái)源于SSRN: https://ssrn.com/abstract=2781441 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2781441，最后訪問(wèn)日期：2021年11月10日。

（四）事后審查：靈活調(diào)整方案，注重監(jiān)督評(píng)估

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還面臨著因時(shí)間推移而導(dǎo)致救濟(jì)措施過(guò)時(shí)的挑戰(zhàn)。其一，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)壟斷行為更為隱秘，執(zhí)法機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱也更為嚴(yán)重，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的變化，一項(xiàng)救濟(jì)措施很可能在執(zhí)行一段時(shí)間后即難以符合新的情況；其二，傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也存在同樣的擔(dān)憂，一項(xiàng)看似合適的救濟(jì)措施可能因在壟斷行為調(diào)查時(shí)、救濟(jì)措施制定中或?qū)嵤┻^(guò)程中的變化而無(wú)效，甚至產(chǎn)生反效應(yīng)。因此，當(dāng)救濟(jì)措施已明顯不能補(bǔ)救競(jìng)爭(zhēng)損害時(shí)，應(yīng)靈活調(diào)整方案。可以考慮交錯(cuò)的救濟(jì)措施（Staggered Remedies）,如較為寬松的行為救濟(jì)措施失敗的話，則將其替換為更為嚴(yán)格或適應(yīng)新情況的救濟(jì)措施。45. Antitrust Remedies In Digital Markets: Lessons For Enforcement Authorities From Non-Compliance With EU Google Decisions , 資料來(lái)源于SSRN: https://ssrn.com/abstract=3739813 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3739813，最后訪問(wèn)日期：2021年11月11日。這需要在制定救濟(jì)措施時(shí)多做準(zhǔn)備，開(kāi)始時(shí)適用相對(duì)寬松的救濟(jì)措施，若救濟(jì)措施所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化時(shí)，則自動(dòng)替換為較為嚴(yán)厲的救濟(jì)措施。

救濟(jì)方案的靈活調(diào)整及救濟(jì)措施的貫徹落實(shí)均有賴于執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)救濟(jì)措施執(zhí)行情況的監(jiān)督。無(wú)論是救濟(jì)措施的執(zhí)行情況，還是某項(xiàng)救濟(jì)措施在未來(lái)再次使用的可能性，均需要有效的監(jiān)督程序。監(jiān)督的方式有三種，分別交由不同的主體，即義務(wù)人、執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)督受托人。首先，義務(wù)人是在執(zhí)法決定中要求履行救濟(jì)義務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，其應(yīng)認(rèn)真履行規(guī)定救濟(jì)措施所包含的行為，并依規(guī)向市場(chǎng)監(jiān)管總局定期匯報(bào)措施實(shí)施情況；其次，執(zhí)法機(jī)關(guān)即市場(chǎng)監(jiān)管總局，可以在決定下達(dá)后自行監(jiān)督，但考慮到市場(chǎng)監(jiān)管總局執(zhí)法資源的緊張，則可以委托第三方來(lái)承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)，也即第三種監(jiān)督方式——委托“監(jiān)督受托人”，1982年AT&T案同意令中要求司法部定期聘請(qǐng)外部顧問(wèn)來(lái)檢查救濟(jì)措施的效果，46. Kovacic, William E,Designing Antitrust Remedies for Dominant Firm Misconduct,Connecticut Law Review, vol. 31, no. 4, 1999, p. 1285-1320.為有效執(zhí)行提供了一種寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！氨O(jiān)督受托人”應(yīng)由義務(wù)人提出并經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局批準(zhǔn)的自然人、法人或者其他組織，與案件當(dāng)事方及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不存在利害關(guān)系，具備專業(yè)知識(shí)及技能，對(duì)救濟(jì)措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督并及時(shí)向市場(chǎng)監(jiān)管總局匯報(bào)。

五、結(jié)論

在我國(guó)當(dāng)前的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，責(zé)令停止違法行為是一般性救濟(jì)措施，但其功能單一且預(yù)置效用發(fā)揮效果存疑，難以有效保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；承諾制度及其特別程序附限制性條件經(jīng)營(yíng)者集中是特殊性救濟(jì)措施，但由于適用范圍的限制，依賴其消除競(jìng)爭(zhēng)關(guān)切也頗為牽強(qiáng)。但法的生命在于實(shí)施，救濟(jì)措施的適用是反壟斷法實(shí)施的最后環(huán)節(jié)，對(duì)于消除競(jìng)爭(zhēng)損害、預(yù)防類(lèi)似壟斷行為再次發(fā)生并最終恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)均具有積極意義。因此，應(yīng)完善我國(guó)《反壟斷法》救濟(jì)措施的相關(guān)制度規(guī)定，首要的是，在制定標(biāo)準(zhǔn)上，恪守比例原則，注重分析成本及收益。其次，應(yīng)從立法基礎(chǔ)、具體措施種類(lèi)及監(jiān)督實(shí)施三個(gè)方面進(jìn)行補(bǔ)正：第一，立法方面，增加違反責(zé)令停止違法行為的處罰措施，并在《反壟斷法》中增設(shè)專門(mén)的救濟(jì)措施原則性條款；第二，救濟(jì)措施選擇中，根據(jù)案件具體情況調(diào)整并具化救濟(jì)措施，必要時(shí)可綜合多種救濟(jì)措施；第三，執(zhí)法實(shí)踐中，要應(yīng)時(shí)應(yīng)事及時(shí)靈活調(diào)整救濟(jì)方案，注重事后監(jiān)督，在執(zhí)法機(jī)關(guān)資源緊張的情況下，可委托第三方來(lái)實(shí)施具體工作。從而構(gòu)建起我國(guó)《反壟斷法》一般性救濟(jì)措施體系，提升反壟斷工作效能。