城鄉(xiāng)融合發(fā)展中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要限制與合理擴張

李玲玲,賀彥菘

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院,陜西 楊凌 712100)

一、問題的提出與文獻綜述

長期以來,城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度等因素加深了城鄉(xiāng)割裂、人地分離、土地分治的“三分”矛盾,這也是當前農(nóng)村空心化、“鄉(xiāng)村病”的癥結(jié)。隨著新一輪土地改革與城鎮(zhèn)化的同步進行,城鄉(xiāng)深度融合已是大勢所趨。但大量農(nóng)村人口流入城市,造成城鎮(zhèn)土地資源擠占和農(nóng)村土地資源閑置的情況,過度城鎮(zhèn)化和空心村的風險也隨之增加。面對現(xiàn)實的窘境,如何盤活農(nóng)村閑置土地成為當前土地制度改革中新的難題,而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建正是盤活農(nóng)村閑置土地的重要一環(huán)。在此背景下,中央一號文件多次提出要進一步加深農(nóng)村土地制度改革,研究設(shè)計農(nóng)村宅基地法規(guī)、條例,開展閑置宅基地復墾試點,為進一步發(fā)展和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策指導和政策環(huán)境。

當前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未構(gòu)建完成。在理論層面,是否允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在極大的爭議。持禁止流轉(zhuǎn)說的學者認為:首先,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外成員獲取宅基地使用權(quán)的行為侵犯了內(nèi)部成員的成員權(quán),甚至增加組織本身的瓦解風險;其次,中國農(nóng)民缺乏足夠抵御風險能力,非理性轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)可能會引發(fā)圈地行為,導致弱勢群體受損,違背政策初衷;最后,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能會對鄉(xiāng)村微觀層面產(chǎn)生影響,如鄉(xiāng)土文化受損、加劇農(nóng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間不平等現(xiàn)象[1-3]。持自由流轉(zhuǎn)說的學者認為:當前農(nóng)村集約化生產(chǎn)趨勢、城市建設(shè)用地緊缺等客觀條件致使市場迫切需求農(nóng)村土地開放,進而激活農(nóng)地資源以吸引資本、人才流入來滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要[4];農(nóng)村宅基地使用權(quán)入市不僅可以讓農(nóng)民獲取經(jīng)濟價值,同時也為進城務工人員提供居住選擇,保障遷移農(nóng)民的利益,促進改革紅利的惠及[5-6]。持限制流轉(zhuǎn)說的學者認為:基于當前農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀,全面開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的時機未到[7],不加限制地推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度實則是對其社會保障屬性的違背[8],因此,需要對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)后的用途等方面進行必要的限制。

伴隨著學界對于土地增值利益的分配以及土地管理與土地財產(chǎn)權(quán)的研究,土地發(fā)展權(quán)理論逐漸得到重視。土地發(fā)展權(quán)起源于1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法令》,后逐漸演變?yōu)椤皻w公”的英國模式、“歸私”的美國模式以及介于兩者的法國模式。其強調(diào)的土地再利用、再發(fā)展理念逐漸得到學界的認同[9]。隨著理論的不斷發(fā)展,學界對于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利體系構(gòu)架也有不同的理解。針對土地發(fā)展權(quán)的價值取向,既有主張土地發(fā)展權(quán)歸公的學者提出土地發(fā)展權(quán)權(quán)益源于土地管理規(guī)劃的學說,主張土地發(fā)展權(quán)歸私的學者提出土地發(fā)展權(quán)權(quán)益源于土地所有權(quán)的學說,也有基于兩者基礎(chǔ)提出的土地發(fā)展權(quán)價值的二元論。

結(jié)合當前農(nóng)地制度,筆者認為土地發(fā)展權(quán)價值的二元論更符合國情。從應然角度分析,當市場處于自由競爭的情況下,宅基地的增值價值受到距離城市中心、土地地形等因素影響。宅基地距離城市中心越近,其開發(fā)強度越大,從而導致土地增值利益與距城市遠近等因素呈現(xiàn)逐漸的、連續(xù)的正比例增長變化;但在規(guī)劃管制的情況下,國家基于耕地保護、農(nóng)民權(quán)益等多方面考慮,通過控制土地用途轉(zhuǎn)變、降低土地開發(fā)強度來限制農(nóng)村宅基地的開發(fā)與利用,導致宅基地開發(fā)強度變化受政策影響明顯,由此造成宅基地增值利益曲線在諸如城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)出現(xiàn)了明顯價值斷層?；诖丝梢缘贸?宅基地的增值利益并不單純來自于土地開發(fā)與利用,仍有一部分來源于對其他土地開發(fā)限制而導致的土地價值轉(zhuǎn)移,即價值轉(zhuǎn)移理論所解釋的土地價值從開發(fā)受限的“發(fā)送區(qū)”到“接受區(qū)”的價值轉(zhuǎn)移;從實然角度分析,當今城鎮(zhèn)住房用地的開發(fā)強度限制與宅基地的開發(fā)強度存在明顯差別,基于國家政策的考量,我國的宅基地流轉(zhuǎn)并沒有完全采取市場競爭的模式,而是在土地管理制度下有條件地開展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?；诖?土地發(fā)展權(quán)的二元價值理論更符合我國國情。

綜上所述,現(xiàn)有文獻對農(nóng)村宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的必要性和風險性已有充分的討論,但缺乏針對宅基地的合理擴張與必要限制的權(quán)源分析以及宅基地流轉(zhuǎn)制度與土地增值收益再分配之間深層關(guān)系的探討。土地發(fā)展權(quán)理論對農(nóng)地可持續(xù)利用以及土地增值利益分配等方面發(fā)揮著重要作用,其所強調(diào)的土地再利用理念實質(zhì)是對土地資源的盤活,更側(cè)重于經(jīng)濟價值的開發(fā)。而土地發(fā)展權(quán)“權(quán)利”化的過程中所體現(xiàn)的對農(nóng)民在土地增值分配以及對于土地補償?shù)确矫娴目剂?更側(cè)重于社會價值的保障。土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的分析維度實際表現(xiàn)為:既關(guān)注土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟價值以彰顯土地開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益,也關(guān)注土地發(fā)展權(quán)的社會效益以回應土地價值轉(zhuǎn)移而導致的土地增值收益。據(jù)此,本研究贊同限制流轉(zhuǎn)學說,并以土地發(fā)展權(quán)二元性的價值維度為視角,剖析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴張與必要限制內(nèi)在發(fā)展權(quán)權(quán)源邏輯。在具體分析中,以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為背景,通過切入土地發(fā)展權(quán)的基本理論,進一步兼顧宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在制度設(shè)計層面的合理擴張與必要限制的銜接與平衡,以期有效彌補現(xiàn)有研究中單一探究流轉(zhuǎn)必要性或單一闡釋風險的不足。為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中宅基地使用權(quán)合理、穩(wěn)定與有效流轉(zhuǎn)提供可借鑒的對策建議。

二、土地發(fā)展權(quán)經(jīng)濟功能的再開發(fā):城鄉(xiāng)融合發(fā)展與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴張

土地發(fā)展權(quán)中強調(diào)土地再發(fā)展、再利用的理念逐步得到學界的認可,而其內(nèi)涵便是對于土地資源的激活,回應土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟價值。土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟功能實際表現(xiàn)為對土地資源優(yōu)化配置,其實質(zhì)是實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)平等自愿的等價交易。城鄉(xiāng)融合發(fā)展及鄉(xiāng)村振興離不開“人口”“土地”“產(chǎn)業(yè)”的協(xié)調(diào)耦合,宅基地使用權(quán)的合理擴張不僅能吸引城鎮(zhèn)勞動力回流農(nóng)村,為產(chǎn)業(yè)興旺提供人口支持,同時也為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化生產(chǎn)提供制度平臺與保障(見圖1)。

圖1 土地發(fā)展權(quán)經(jīng)濟功能與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合理擴張之間的關(guān)系

(一)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴張促進土地整治,為鄉(xiāng)村振興盤活宅基地資源提供產(chǎn)權(quán)保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家在總結(jié)以往城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上,針對新時期鄉(xiāng)村的矛盾變化和發(fā)展實際作出的重大決策部署。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本路徑[10]。然而城鄉(xiāng)關(guān)系從分離到融合并不能一蹴而就,從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律看,當前我國經(jīng)濟實力和綜合國力顯著增強,已然到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的發(fā)展階段[11]。這就意味著更多關(guān)注耕地面積、提高耕地質(zhì)量,以保障穩(wěn)定糧食供給的傳統(tǒng)土地整治思維應該改變。

宅基地的集約整治不僅為城市建設(shè)提供空間,同時也可實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源不同層次的盤活:對于規(guī)劃較差、大量宅基地空閑的鄉(xiāng)村,可流轉(zhuǎn)使用權(quán),拆除閑置房屋,對失地農(nóng)民重新統(tǒng)一安置,使原住民在享用更好的公共服務的同時,也促進土地資源集約利用;對于面臨舊村改造的鄉(xiāng)村,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利于村內(nèi)低效利用土地的挖掘,助力土地盤活以便新村改造;對于傳統(tǒng)特色村落,宅基地的整合為其景觀優(yōu)化、質(zhì)量提升以及設(shè)施完善提供了土地資源,同時也為鄉(xiāng)村居民的收入水平提高與就業(yè)選擇提供了資源機遇,促使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及人力資源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[12]。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合理擴張能夠促進核心要素的合理流動,為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中土地資源優(yōu)化配置提供制度平臺

農(nóng)村的穩(wěn)定是基于農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,而禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則會加深城鄉(xiāng)二元體制。尤其是城鄉(xiāng)融合的大背景下,農(nóng)村的發(fā)展急需城市資本、人才、資源的注入。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)立不僅有利于土地資源的合理配置,而且也有助于土地盤活以促進城鄉(xiāng)資源流通。盡管國家明令禁止宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn),但在實踐中,城市周邊村落以及城中村存在著大量宅基地及其地上房屋的隱性流轉(zhuǎn)問題。隱性交易等外部性問題既是對法律政策權(quán)威的挑戰(zhàn)、也體現(xiàn)因產(chǎn)權(quán)得不到法律的保障而出現(xiàn)法律隱患。宅基地使用權(quán)和小產(chǎn)權(quán)房的隱性流轉(zhuǎn)使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的社會效益無法有效保障,農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)也得不到有效滿足[13]。依據(jù)科斯定律,產(chǎn)權(quán)不明確就無法確定外部經(jīng)濟效應的后果承擔主體或獲得收益主體,而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善能夠通過明細權(quán)利邊界、細化市場準入制度、完善流轉(zhuǎn)的具體流程等方式來明晰宅基地產(chǎn)權(quán),使權(quán)利主體更好參與分配,緩和土地發(fā)展效益與經(jīng)濟效益之間的矛盾,促進宅基地資源在法律調(diào)整的范圍內(nèi)合理配置。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下,宅基地使用權(quán)合理擴張有利于與城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成良性制度互動,促進資源要素之間的流動與優(yōu)化配置?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間資源流轉(zhuǎn)通道不暢已經(jīng)嚴重阻礙了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,也阻礙鄉(xiāng)土文化的傳承[14]。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的開放與擴大,能夠更好地促進資源流入農(nóng)村,疏通城鄉(xiāng)之間的資源流轉(zhuǎn)通道。在城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式下,農(nóng)村資源市場環(huán)境很難吸引城鎮(zhèn)人口和資源流入,而開放宅基地市場,有利于吸引以開發(fā)新型農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂以及鄉(xiāng)土文化有關(guān)的旅游業(yè)為目的的資本流入,從而加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。鄉(xiāng)村憑借更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引更多的城市資源與人才流入農(nóng)村,以此促進城鄉(xiāng)融合的資本流通。同樣,城鄉(xiāng)融合發(fā)展也為宅基地的流轉(zhuǎn)提供了政策背景與機遇。如新型城鎮(zhèn)化為宅基地流轉(zhuǎn)提供了市場和基礎(chǔ)建設(shè)的支持,資本人才下鄉(xiāng)也為宅基地流轉(zhuǎn)提供市場需求[15]。

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴張是宅基地財產(chǎn)屬性的應有之義,有助力于城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長

作為稀缺資源,土地體現(xiàn)了多主體之間的利益博弈,特別是數(shù)千年的小農(nóng)經(jīng)濟與傳統(tǒng)思想使得農(nóng)民對于農(nóng)村土地有強烈占有意愿[16],故宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善需要充分考慮農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利,理性處理秩序與效率、公權(quán)與私權(quán)、生存要素功能與生產(chǎn)要素功能等多個矛盾甚至價值的沖突。要根據(jù)現(xiàn)實基礎(chǔ)與發(fā)展情況分清首要價值,逐步促進農(nóng)民財產(chǎn)性利益的增加。宅基地使用權(quán)合理擴張是其財產(chǎn)屬性的必然驅(qū)使,其依據(jù)是羅爾斯正義論提出的最大均等自由原則與差異原則[17]。在權(quán)利配置層面,宅基地使用權(quán)相比于同屬用益物權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)缺少相對應的部分權(quán)能,建設(shè)用地使用權(quán)涵蓋轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等權(quán)能,而宅基地使用權(quán)的相關(guān)權(quán)能在制度設(shè)立上并不明確。另依據(jù)物權(quán)法所確定的平等原則,應對任何主體之同類型物權(quán)一視同仁地加以保護。但在實際的權(quán)利安排和制度架構(gòu)上并沒有完全遵循,這體現(xiàn)了對于最大的均等自由原則的違背;在權(quán)利限制層面,因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制與房地一體原則存在,農(nóng)民對房屋行使收益、處分等相關(guān)所有權(quán)權(quán)能時受到層層限制。其體現(xiàn)著制度設(shè)計上基于社會效益而對于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的侵害,違背了最大的均等自由原則與差異原則,因此宅基地使用權(quán)的制度設(shè)置存在權(quán)利配置公平問題。從某種意義上,不具有內(nèi)生平衡性的秩序可以理解為一種未體現(xiàn)正義的秩序。宅基地使用權(quán)的合理擴張是彰顯財產(chǎn)權(quán)屬性、保障權(quán)利配置公平的結(jié)果,且宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢必帶來土地開發(fā)強度的擴大以及土地增值。農(nóng)民可基于宅基地使用權(quán),通過土地流轉(zhuǎn)等行為參與土地增值利益的分配,從而促進農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)益的增長,以此分享改革紅利。

三、土地發(fā)展權(quán)生態(tài)、社會功能的權(quán)益風險:宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要限制與土地資源的可持續(xù)發(fā)展

如果說宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴張是基于土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟功能,表現(xiàn)的是對土地資源優(yōu)化配置以及發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能作用的追求,那對于流轉(zhuǎn)的必要限制則是基于土地發(fā)展權(quán)的生態(tài)功能和社會功能,表現(xiàn)的是對宅基地資源可持續(xù)開發(fā)以及宅基地增值收益分配的公平正義的追求。從價值來源層面上考察,宅基地的增值收益不僅來自于土地開發(fā)所帶來的土地價值增長,還來源于土地政策所帶來的價值轉(zhuǎn)移,因此宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍需考慮基于土地利益補償?shù)纫蛩貛淼纳鷳B(tài)、社會功能的維護。從權(quán)利角度上考量,宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而無償獲取,故在宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初便具有社會保障制度屬性,這就要求宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應當受到必要的限制。該制度改革對農(nóng)村社會乃至國家的穩(wěn)定起到重要的作用,因此,需要對當前流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的不可持續(xù)開發(fā)的風險、生態(tài)環(huán)境風險、土地增值收益分配不公風險、損害農(nóng)民權(quán)益風險進行分析,并對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行必要限制(見圖2)。

圖2 土地發(fā)展權(quán)生態(tài)、社會功能與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必要限制之間的關(guān)系

(一)違背土地發(fā)展權(quán)的生態(tài)功能:土地資源的開發(fā)與利用難以持續(xù)的風險

土地發(fā)展權(quán)的生態(tài)功能體現(xiàn)為發(fā)揮土地資源作為生態(tài)系統(tǒng)基本組成部分的協(xié)調(diào)和平衡作用,其實質(zhì)是通過土地制度改革,創(chuàng)新人地關(guān)系,加強對生態(tài)的保護[18]。

首先,不合理的擴張存在著擠占農(nóng)村資源的風險。從近五年的試點實踐來看,隨著流轉(zhuǎn)條件逐漸放寬,宅基地用途從單一的住房用途擴張為住宿、餐飲、農(nóng)家樂等經(jīng)營性用途,這使得農(nóng)村人員流動量不斷增加,宅基地開發(fā)強度與土地承載量之間的矛盾也不斷加大,隨之帶來的是生產(chǎn)生活用水激增、道路大范圍擴建以及垃圾處理困難等一系列危害土地不可持續(xù)利用的負面影響。一方面,現(xiàn)有土地資源與基礎(chǔ)設(shè)施面對激增的垃圾處理需求呈現(xiàn)出過載的局面,從而增加垃圾、污水未完全處理的風險,易對周圍耕地造成難以逆轉(zhuǎn)的影響;另一方面,土地開發(fā)帶來的大量資源需求會導致農(nóng)村用電緊張,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用農(nóng)村耕地資源等公共資源被擠占。其次,宅基地使用權(quán)不合理擴張亦存在危害民俗文化、破壞城鄉(xiāng)格局等社會風險。基于市場的逐利性,土地開發(fā)者為追求經(jīng)濟利益而大規(guī)模開發(fā)鄉(xiāng)村,從而擠占民俗文化發(fā)展的空間,極易導致民俗文化破壞;除此之外,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理擴張也會對城市建設(shè)用地市場帶來一定的沖擊風險。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴張必然會導致“小產(chǎn)權(quán)房”合法化流轉(zhuǎn)的擴張,隨著城鄉(xiāng)交通體系的完善特別是地鐵、高架等交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,“小產(chǎn)權(quán)房”在價格等方面的比較優(yōu)勢正不斷凸顯。一旦“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)合法化,就會導致農(nóng)村住宅房屋流入市場,這對城市土地政策將會產(chǎn)生較大風險[19]。一方面易造成引流城市購房需求的效果,沖擊商品房市場,增加依靠土地財政的地方政府的財政風險;另一方面,開發(fā)商為獲取農(nóng)村土地非農(nóng)使用的級差收益而加大農(nóng)村宅基地的開發(fā),從而導致郊區(qū)廉價房屋市場擴大、城市房屋市場衰退。這不僅會導致相關(guān)城市資源使用的引流,使得地鐵設(shè)施等城市資源難以發(fā)揮其應有作用,還會增加城市建設(shè)格局被破壞的風險,甚至可能導致城市規(guī)劃無序。

(二)違背土地發(fā)展權(quán)的社會功能:農(nóng)民土地權(quán)益受損風險

土地發(fā)展權(quán)的社會功能表現(xiàn)為公平分享土地增值收益,解決人地矛盾,維護社會公平,其實質(zhì)是建立科學合理的土地利益分配機制?；趪艺咭约笆袌龅闹鹄?我國農(nóng)業(yè)資源投入與城市資源投入長期處于“剪刀差”的狀態(tài),造成農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)市場以及分配格局中處于不利地位。加之政策變動導致的體制差別,農(nóng)民在承擔自然風險與社會風險的同時,還承擔著體制風險。

在此條件下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開放限度過大則可能增加農(nóng)民權(quán)益受損風險。首先,農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中處于弱勢地位,在流轉(zhuǎn)過程中面臨著土地權(quán)益保障與社會權(quán)益保障不足等雙重風險[20]。如農(nóng)民因信息獲取難度大,易導致其在交易過程中因信息不對稱而處于弱勢地位。其次,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)易產(chǎn)生農(nóng)民集體成員權(quán)受損風險[21],隨著宅基地流轉(zhuǎn)的不斷開放,宅基地使用權(quán)人僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的局面勢必會被打破。如宅基地使用權(quán)基于入股成為公司資產(chǎn),因破產(chǎn)清算或債務執(zhí)行等情形,極易出現(xiàn)外來人員與集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員共享宅基地相關(guān)權(quán)能的局面,如果集體成員權(quán)制度設(shè)置不合理,則極易造成其他成員因資格權(quán)得不到體現(xiàn)而致使農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯的后果,甚至加大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織瓦解的風險[22]。再次,農(nóng)民在經(jīng)濟和資源上的弱勢地位,導致農(nóng)民在增值利益分配過程中難以成為最終受益人。在試點實踐中,還暴露出宅基地增值利益分配比例不合理、入市分配內(nèi)部監(jiān)管制度缺失、稅收調(diào)節(jié)機制缺失等諸多問題。如在集體股份經(jīng)濟合作社中,村委會成員往往同時擔任法定代表人,從而使村民自治權(quán)與企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)相互混淆,難以區(qū)分,加之農(nóng)民對農(nóng)村土地的利益分配極為敏感,對分配公平的訴求極高,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益如果分配不公平,很可能會導致群體性事件的發(fā)生,增加社會風險。

四、土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn):宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必要限制與合理擴張的有效兼顧

在土地發(fā)展權(quán)經(jīng)濟功能、生態(tài)功能以及社會功能的視域下,宅基地制度的改革思路應從單純對財產(chǎn)性功能或社會保障性功能的追求,轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋刭Y源的可持續(xù)性利用的追求。其內(nèi)涵不僅包括土地經(jīng)濟開發(fā)、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的增加、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等層面的發(fā)展,也應包括土地可持續(xù)利用和土地利益的公平分配等方面。

(一)區(qū)域差異性基礎(chǔ)上適當突破主體和土地用途的制度限制,以激活宅基地的盤活利用

基于對農(nóng)地發(fā)展權(quán)經(jīng)濟屬性的彰顯,宅基地使用權(quán)勢必要淡化其限制流轉(zhuǎn)的屬性,但合理擴張并不意味著立刻、直接、不加限制地開放。目前城鄉(xiāng)戶籍制度、城鄉(xiāng)居民社會保障制度以及土地生態(tài)容載量的現(xiàn)狀迫使對流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)后土地用途有一定的限制。同時我國農(nóng)村社會存在復雜性與多樣性,宅基地使用權(quán)市場的差別性也十分明顯[23]。在制度設(shè)計方面,采取“一刀切”的政策做法會導致主體利益訴求難以滿足,因此應在把握地區(qū)差異性的基礎(chǔ)上對宅基地流轉(zhuǎn)限制的主體、使用目的等因素適當放開。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū),因人口較為集中,耕作土地較為分散,故難以開展大規(guī)模的機械化生產(chǎn)。農(nóng)村社會具有較強的排外心理,大面積地推行企業(yè)生產(chǎn)模式或雇傭生產(chǎn)模式難度較大,難以提高單位農(nóng)地的生產(chǎn)效益。相反在家庭承包的生產(chǎn)方式中,農(nóng)地產(chǎn)出與農(nóng)民利益直接掛鉤,農(nóng)民會不計成本地向土地投入人力以及物力成本。因此,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū),宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更多的是為了解決經(jīng)濟組織之間或內(nèi)部資源調(diào)劑的問題,應更加注重合理配置資源,滿足聯(lián)產(chǎn)聯(lián)耕的需求。城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)、東部沿海地區(qū)等城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展的地區(qū)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需求十分旺盛。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度考察,該類地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸在于發(fā)展方式固化以及缺乏社會資本和人才的流入。如果流轉(zhuǎn)只停留在農(nóng)村內(nèi)部進行循環(huán),則始終難以打破城鄉(xiāng)壁壘,不利于城鎮(zhèn)資源流入農(nóng)村;如果宅基地的使用僅停留在居住層面,則壓縮了發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游項目、農(nóng)家樂、民俗酒店等經(jīng)營性用途的新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間,影響土地流轉(zhuǎn)活力[24]。對于此類地區(qū),合理開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體與土地用途的限制是大勢所趨。

對于宅基地使用權(quán)開放需求較大的地區(qū),適度放開宅基地使用權(quán)主體和使用限制要充分考慮客觀實際和政策階段性的差異。同時在政策制定過程中應當充分考慮農(nóng)村土地的生態(tài)承載量、農(nóng)民的可接受程度、改革配套措施的完善程度以及對農(nóng)民生存保障的影響。流轉(zhuǎn)開放應以農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn)、對企業(yè)和城鎮(zhèn)居民開放流轉(zhuǎn)作為劃分順序,分步驟分階段逐步擴大;同時,也應對宅基地使用權(quán)經(jīng)營形式適度擴張。一方面可采取共享共建、資產(chǎn)經(jīng)營等對外合作方式,鼓勵農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織、社會投資主體等多方主體采取入股或聯(lián)營等方式;另一方面可適度擴張宅基地使用權(quán)人合法利用宅基地使用權(quán)的范圍,適度開放經(jīng)營性用途,通過法律法規(guī)、政策規(guī)章來明晰對于宅基地經(jīng)營性使用的開放邊界。在考慮土地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上適度、合理、分階段對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體、用途等條件進行限縮。

(二)構(gòu)建以利益分享為基礎(chǔ)的增值收益分配機制,以促進宅基地增值收益分配正義

土地增值收益本質(zhì)是對于土地發(fā)展利益的平衡,宅基地的增值收益不僅來自于土地開發(fā)帶來的土地增值,也包含基于土地管理而產(chǎn)生的土地價值轉(zhuǎn)移,單純采取“漲價歸公”或者“漲價歸農(nóng)”的利益分配模式在實踐中極易導致農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)益被侵害以及“拆遷暴富”等負面現(xiàn)象產(chǎn)生。因此土地發(fā)展權(quán)的二元性也決定了宅基地增值利益分配主體既包括基于所有權(quán)人而參與分配的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、基于集體成員權(quán)而參與分配的農(nóng)民、基于土地使用權(quán)而參與分配的土地開發(fā)者,也包括基于土地管理權(quán)、土地開發(fā)權(quán)而參與分配的國家。而由于宅基地的土地管理模式、土地征收補償模式在事實層面上造成公法上的土地發(fā)展權(quán)對私法上的土地發(fā)展權(quán)擠占的局面,完善宅基地增值利益分配格局的重點則在于平衡國家與農(nóng)村經(jīng)濟集體經(jīng)濟組織的利益沖突。宅基地增值收益應以利益分享為基礎(chǔ),妥善處理主體之間的利益沖突,構(gòu)建各依其權(quán)、各獲其利的公私共享分配格局。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配層面上,增值收益分配應結(jié)合宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的特殊性,建立起完善的利益分配機制以保障農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的分配利益。根據(jù)試點經(jīng)驗來看,單一的以現(xiàn)金分配方式難以滿足企業(yè)的發(fā)展需要,也難以使農(nóng)民獲得持續(xù)增長的收益。除此之外,還存在著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以參與利益分配的問題[25]。對此應以尊重農(nóng)民的意愿為前提,鼓勵建立起現(xiàn)金分配、股權(quán)分配等多種利益分配制度,通過提留公益金、管理費等方式來保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益。在國家的分配層面,增值收益分配應更注重初次分配與再分配的利益體現(xiàn)。針對初次分配方面,應側(cè)重于國家在宅基地增值收益分配格局中的參與?；谕恋亻_發(fā)權(quán)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供,國家應通過依法收取土地出讓金等方式參與土地增值利益的初次分配,以實現(xiàn)宅基地增值收益社會共享的政策目標。當前國家和各地政府雖有過土地增值收益調(diào)節(jié)金等類似嘗試,但因立法層面分散、層次低,且在內(nèi)容上均留很多空白,需要各地方政府補充立法方能適用,導致各地區(qū)法律使用的不統(tǒng)一,可操作性差,因此需要提高法律制度的立法層次和可操作性,應由全國人大制定或增設(shè)土地出讓金等相關(guān)制度,同時注意與土地稅收制度以及與土地管理法等法律的銜接,盡量避免矛盾和重復現(xiàn)象。而在再分配層面,面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的逐步開放,相應的稅收政策也應逐步完善。國家應通過完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的增值稅、所得稅等稅收制度來彌補初次分配格局中的利益失衡,確保二次分配正義,以此保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的社會效益實現(xiàn)。

(三)注重保護農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的合法權(quán)益,以防范土地發(fā)展權(quán)的社會和生態(tài)風險

1.完善宅基地自愿退出補償機制以提高農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的滿意度。在試點地區(qū),流轉(zhuǎn)騰退的宅基地十分有限,其癥結(jié)多源于宅基地自愿退出補償機制的不完善。當前宅基地退出補償主要由政府主導,農(nóng)民往往處于被動接受的地位,實踐中也未充分尊重農(nóng)民意愿,甚至漠視農(nóng)民訴求,因此,應完善退出補償機制,激活農(nóng)民退出宅基地的積極性,讓退出宅基地成為符合條件農(nóng)民的主動選擇。在補償標準層面,宅基地退出補償不應只對宅基地的地上建筑物進行補償,也應包含對農(nóng)民宅基地使用權(quán)價值的補償。同時,為保障退出機制的風險可控,可設(shè)立準入門檻標準,設(shè)置農(nóng)戶在使用權(quán)退出時須有固定住所或愿意接受安置,且承諾不再回農(nóng)村建房等限制性規(guī)范,以此保障退出補償機制有序進行。如浙江義烏坑口村要求退宅基地戶須人均有15平方米的合法住宅。在農(nóng)民基本生存權(quán)益滿足的基礎(chǔ)下才能更好地激發(fā)農(nóng)民的騰退意愿[26],在宅基地退出補償方式層面,應構(gòu)建多層次的退出補償標準,應考慮諸如住房、就業(yè)等農(nóng)民基本生存權(quán)保障訴求。依據(jù)農(nóng)戶意愿、需求以及集體經(jīng)濟組織條件,實現(xiàn)貨幣補償、住房安置、就業(yè)培訓安置與養(yǎng)老補助等多層次補償方式,在鼓勵農(nóng)民退出宅基地的同時,促進農(nóng)民生活水平的提高。此外,還應構(gòu)建政策問詢機制、聽證機制,確保對農(nóng)民意愿、權(quán)益及時反饋,增強農(nóng)民參與感、獲得感,全面提高農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的滿意度。

2.設(shè)立優(yōu)先購買權(quán)制度以彰顯農(nóng)民集體成員權(quán)。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革過程中,農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)與其他成員的集體成員權(quán)的沖突時常發(fā)生,在實務中往往通過限制農(nóng)民財產(chǎn)權(quán),以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性。但為了集體成員權(quán)的完整性而過度限制宅基地使用權(quán)的行使不僅是對權(quán)利人財產(chǎn)權(quán)的侵犯,也影響權(quán)利人對于地上房屋的處分。面對財產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)的沖突,可以通過設(shè)立優(yōu)先購買權(quán)制度來進行協(xié)調(diào)。如比照股權(quán)優(yōu)先購買權(quán)制度,可賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及內(nèi)部成員在同等條件下優(yōu)先購買擬轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)的權(quán)利,且宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應征得一定的農(nóng)村經(jīng)濟體內(nèi)部成員同意,固定期限內(nèi)未答復的,視為同意。不同意的內(nèi)部成員應當購買該轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán),不購買的視為同意。而在順位制度設(shè)立方面,可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)置為第一順位,內(nèi)部成員設(shè)置為第二順位,以便于農(nóng)村土地的整合,促進集約化生產(chǎn)以及聯(lián)產(chǎn)聯(lián)耕進程。該制度設(shè)想在保障房地一體制度原則基礎(chǔ)上,極大程度滿足農(nóng)民集體成員權(quán),這是對于“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)權(quán)能的有益探索。

3.注重把握政府干預宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理邊界以減輕農(nóng)民政策風險。作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要參與者以及相關(guān)規(guī)章政策的制定者,政府的職能定位在制度完善與落實的過程中具有重要的意義。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革應考慮政策之間的相容性問題,穩(wěn)步推進規(guī)章政策的系統(tǒng)性構(gòu)建。這也是政策的動態(tài)性與階段性的必然選擇。首先,政府在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中更應扮演好“穩(wěn)定器”的作用。面對市場風險,政府應切實履行公共服務職能,以此來彌補農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的資源弱勢和地位弱勢。如義烏建立了首個宅基地基準地價體系[27],農(nóng)民在宅基地置換、調(diào)劑、抵押時能夠獲得更多的市場信息,以便彌補自身交易中的不利地位,提高了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的接受程度。其次,政府應在流轉(zhuǎn)過程中扮演好“引路人”的角色。對于法律、規(guī)章、政策的制定應保持一致性,否則會導致政策掣肘現(xiàn)象[28]。如自然資源部發(fā)布的《自然資源部對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》中明確表示城鎮(zhèn)子女可以繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán),而在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編印的《農(nóng)村宅基地管理法律政策問答》卻給出了否定性答復,規(guī)章政策之間的沖突會加深農(nóng)民對政策的不信任,降低農(nóng)民改革熱情。因此,政府在制定政策時,應更加嚴謹,可通過改進職能部門間的協(xié)調(diào)溝通機制,提高政策間的契合度,明晰交叉部門的權(quán)責劃分,對管理力度小、職能不配套等進行適應性改革。