如何理解和適用生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令

文|孫佑海 張凈雪

司法禁止令制度，在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的拓展適用，是對(duì)“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”生態(tài)環(huán)境司法原則的貫徹落實(shí)，有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益并對(duì)人們的行為產(chǎn)生良好的引導(dǎo)和警示意義。

為在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域深入貫徹落實(shí)“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則，2021年12月27日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。這一重大舉措開啟了我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的新篇章，為采取預(yù)防性、及時(shí)性、有效性生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)措施提供了法律依據(jù)，邁出了構(gòu)建預(yù)防型環(huán)境司法制度的重要一步。

什么是生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的概念與特征

從學(xué)理上講，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令應(yīng)指以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)為目的，由司法機(jī)關(guān)發(fā)出的，以命令的方式禁止行為主體從事特定行為的法律文書。一般而言，包括訴前禁止令和訴中禁止令兩類。結(jié)合《規(guī)定》第一條可知，我國(guó)當(dāng)前啟用的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令是為了及時(shí)制止“被申請(qǐng)人正在實(shí)施或者即將實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為”，避免“申請(qǐng)人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境受到難以彌補(bǔ)的損害”，由人民法院依當(dāng)事人申請(qǐng)作出的民事行為保全裁定。

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令具有以下特征：

一是預(yù)防性。與事后型的損害賠償制度不同，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度能夠事前有效預(yù)防當(dāng)事人權(quán)益或生態(tài)環(huán)境利益受到侵害。 一般而言，司法救濟(jì)措施應(yīng)在損害發(fā)生后方可正式啟動(dòng)，而生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的發(fā)布以損害正在發(fā)生、尚可補(bǔ)救為前提，提前了司法措施介入糾紛的時(shí)機(jī)，以預(yù)防難以彌補(bǔ)的損害后果發(fā)生，貫徹了環(huán)境司法“預(yù)防為主”這一重要原則。

二是禁止性。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令以禁止行為人從事特定行為為主要內(nèi)容，是為了維持權(quán)利現(xiàn)狀、責(zé)令當(dāng)事人停止某一行為的司法命令。如此規(guī)定是由于禁止令相關(guān)案件尚處于未獲得正式審理或?qū)徖砦唇K結(jié)的階段，此時(shí)為了平衡各方利益，命令不得隨意作出，只能基于維持現(xiàn)狀、防止損害擴(kuò)大的目的作出停止行為的命令。

三是臨時(shí)性。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令并不是終局裁決，發(fā)布禁止令是為了制止侵害而采取的臨時(shí)性救濟(jì)方式。根據(jù)《規(guī)定》，我國(guó)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的本質(zhì)是一種民事行為保全措施，這種保全措施只是暫時(shí)性的，最終化解糾紛仍然有賴于進(jìn)一步的司法裁判。例如，《規(guī)定》第十一條明確規(guī)定了訴前禁止令三十日的有效期限：“申請(qǐng)人在人民法院作出訴前禁止令后三十日內(nèi)不依法提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)在三十日屆滿后五日內(nèi)裁定解除禁止令。”

建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

司法禁止令制度，源于英國(guó)的衡平法體系，是以衡平正義為基礎(chǔ)，在普通法無法提供充分的救濟(jì)時(shí)，由大法官代表國(guó)王以頒發(fā)令狀的形式對(duì)當(dāng)事人予以救濟(jì)的一種方式。司法禁止令隨同其他諸多法律制度一同從英國(guó)傳播到美國(guó)，成為美國(guó)環(huán)境司法中很重要，甚至不可或缺的一部分。美國(guó)法中司法禁止令分為永久性司法禁止令和中間性司法禁止令。其中，中間性司法禁止令是在訴訟終結(jié)之前，為了維持現(xiàn)狀所采取的暫時(shí)性救濟(jì)方式，包括法院在訴訟過程中、對(duì)案件作出最終裁判之前發(fā)布的初步司法禁止令，以及法院在訴訟開始前，應(yīng)申請(qǐng)人單方面請(qǐng)求發(fā)布的臨時(shí)司法禁止令。 中間性司法禁止令的意義與行為保全的意義相同，其目的便是維持現(xiàn)狀直至最終作出裁判。

在環(huán)境法領(lǐng)域，美國(guó)的《清潔空氣法》《清潔水法》等法律均規(guī)定了司法禁止令制度，這一制度在保證程序正義的同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供了及時(shí)、有效的救濟(jì)，是美國(guó)環(huán)境司法中至關(guān)重要的法律制度之一。 美國(guó)環(huán)境法中對(duì)司法禁止令制度的巧妙適用，值得借鑒。在借鑒的同時(shí)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意將域外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土轉(zhuǎn)化，使生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令真正服務(wù)于我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)，致力于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域糾紛的有效解決。

建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度的國(guó)內(nèi)背景

生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性、累積性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，損害一旦發(fā)生，便需要巨大的成本進(jìn)行修復(fù)，甚至無法修復(fù)。如近年發(fā)生的“常州毒地事件”“騰格里沙漠污染事件”“一些地方向滲坑傾倒危險(xiǎn)廢物事件”等，這些案件反映出生態(tài)環(huán)境損害事后救濟(jì)高成本、低效率的現(xiàn)狀。因此，預(yù)防、抑制生態(tài)環(huán)境損害是生態(tài)文明法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。但遺憾的是，司法裁決常作為最終救濟(jì)手段出場(chǎng)，且訴訟周期往往較長(zhǎng)，導(dǎo)致其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)防工作中的表現(xiàn)乏力。為了尋求生態(tài)環(huán)境糾紛的高效解決，我國(guó)審判工作做出了諸多嘗試?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，提前了部分案件中司法介入的時(shí)機(jī)；《民法典》綠色原則的確立以及關(guān)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的規(guī)定，標(biāo)志著環(huán)境民事責(zé)任從單純的賠償向兼顧預(yù)防轉(zhuǎn)變。 然而，這些嘗試沒有從根本上改變司法介入較晚、取證耗時(shí)較長(zhǎng)等現(xiàn)實(shí)困境。

近年來，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度作為一種能夠快速高效地維護(hù)環(huán)境訴訟個(gè)案正義，以預(yù)防性措施彌補(bǔ)事后救濟(jì)不足的重大司法制度創(chuàng)新，已經(jīng)在一些地方法院中進(jìn)行試點(diǎn)，重慶、云南、河南、浙江等地制定了相關(guān)實(shí)施辦法，取得了良好的司法審判和社會(huì)警示教育效果。但是，各地法院采取司法禁止令的制度措施并不完全相同，適用范圍也不盡一致，亟須統(tǒng)一和規(guī)范。

近年來，針對(duì)生態(tài)環(huán)境司法中面臨的突出問題，全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員多次提交了關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)司法禁止令制度的相關(guān)建議或者提案。 在這樣的背景下，《規(guī)定》的出臺(tái)，是對(duì)全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員重要建議或提案的積極回應(yīng)，是我國(guó)環(huán)境司法制度的重大創(chuàng)新，是我國(guó)人民法院運(yùn)用司法工具積極支持生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措。

我國(guó)為什么要建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度

四川獼猴桃種植園案件審判適用了司法禁止令

2022年1月1日，《規(guī)定》正式施行。1月26日，成都鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ核拇ù笮茇垏?guó)家公園生態(tài)法庭對(duì)四川省蘆山縣某農(nóng)牧公司依法發(fā)出生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令，責(zé)令該公司在收到環(huán)境司法禁止令后至終審裁判作出前不得向外環(huán)境排放未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理的污染物。

在該案中，四川省蘆山縣兩家種植、養(yǎng)殖合作社以某農(nóng)牧公司多次向其獼猴桃種植園以及相鄰農(nóng)田排放糞污水，造成獼猴桃果樹受損減產(chǎn)為由，對(duì)其提起環(huán)境污染侵權(quán)民事訴訟。訴訟中，二原告于1月24日向法院遞交了司法禁止令申請(qǐng)書。法官在調(diào)查取證中發(fā)現(xiàn)，被告經(jīng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境行政主管部門依法予以行政處罰后，仍未改進(jìn)其治污設(shè)施，排污行為仍然存在，成為污染環(huán)境、破壞生態(tài)的重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，被告公司的養(yǎng)殖場(chǎng)與大熊貓國(guó)家公園相鄰，其排出的污染物很可能通過地表徑流擴(kuò)散至國(guó)家公園，危及國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境安全。 在綜合考慮前述多重因素的情形下，該人民法院依照《規(guī)定》發(fā)布了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令。

建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度的重大意義

從四川獼猴桃種植園案件的審判中可以看出，司法實(shí)踐中適用生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令具有重大意義。

一是有利于及時(shí)制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為。《規(guī)定》第三條要求，“申請(qǐng)人提起生態(tài)環(huán)境侵權(quán)訴訟時(shí)或者訴訟過程中，向人民法院申請(qǐng)作出禁止令的，人民法院應(yīng)當(dāng)在接受申請(qǐng)后五日內(nèi)裁定是否準(zhǔn)予。情況緊急的，人民法院應(yīng)當(dāng)在接受申請(qǐng)后四十八小時(shí)內(nèi)作出”。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的這一適用規(guī)則保障了制止不法行為的及時(shí)性、高效性。四川獼猴桃種植園案件中，法院僅用了兩天時(shí)間便發(fā)布了禁止令，以最快的速度控制了污染的擴(kuò)張勢(shì)頭，不僅第一時(shí)間保護(hù)了原告的環(huán)境權(quán)益，還避免了相鄰的大熊貓國(guó)家公園受到損害。假如沒有訴中司法禁止令的發(fā)布，等到案件審理終結(jié)再作出相應(yīng)裁決，則被告方的不法行為還將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，很可能造成不可彌補(bǔ)的生態(tài)環(huán)境損害。

二是有利于全面維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。四川獼猴桃種植園案件中，被告在受到過行政處罰的情況下，仍未及時(shí)進(jìn)行整改，持續(xù)違法排污，這表明，行政命令在一定情況下可能會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況，尤其是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)違法成本低于違法所得且行政處罰又不到位的情況下，便無法對(duì)不法行為人產(chǎn)生強(qiáng)有力的懲治。因此，以司法禁止令填補(bǔ)行政制裁手段的不力之處，可以更加有效地維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。此外，《規(guī)定》第二條還明確了“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”可以向人民法院申請(qǐng)作出禁止令，這一規(guī)定表明在環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中也可以適用生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度，這一制度在確保環(huán)境私益不受侵害的同時(shí)，加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)力度。

三是有利于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法轉(zhuǎn)型。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度將解決環(huán)境糾紛的司法關(guān)口前移，在一定程度上突破了“有損害才有救濟(jì)”的傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)制度。當(dāng)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為“正在實(shí)施或者即將實(shí)施”時(shí)，便可提出司法禁止令申請(qǐng)，并不以損害是否真實(shí)發(fā)生為前提條件。四川獼猴桃種植園案件中，法官在調(diào)查取證環(huán)節(jié)并未重點(diǎn)關(guān)注損害是否發(fā)生，而是認(rèn)真評(píng)估污染環(huán)境、破壞生態(tài)的重大風(fēng)險(xiǎn)是否存在。這一司法重心的轉(zhuǎn)變將有利于推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法從事后救濟(jì)型向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)變，因此，建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度將成為助力我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法轉(zhuǎn)型的重大舉措。

建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度的指導(dǎo)原則和適用條件

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的指導(dǎo)原則

建立生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想作為指導(dǎo)原則。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障” 。 《規(guī)定》全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，保證了各項(xiàng)制度和舉措有利于解決當(dāng)前環(huán)境司法領(lǐng)域存在的突出實(shí)際問題，有利于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

《規(guī)定》堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境司法“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則和利益平衡原則。第一，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則。生態(tài)環(huán)境具有一旦受到損害則難以恢復(fù)甚至完全喪失生態(tài)服務(wù)功能的特點(diǎn)，因此，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。明確訴前或訴中生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的適用，并對(duì)“緊急情況”縮短審理和發(fā)布司法禁止令的時(shí)間，可以強(qiáng)化預(yù)防功能，有效避免或者減少生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。第二，堅(jiān)持利益平衡原則。關(guān)于利益的平衡，這種經(jīng)濟(jì)理性的平衡理念，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的適用中予以體現(xiàn)。在裁定是否發(fā)布生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令時(shí)，應(yīng)對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及其他關(guān)聯(lián)主體的個(gè)體利益進(jìn)行綜合考量，不能不計(jì)代價(jià)地追求個(gè)案中的絕對(duì)公平正義，而應(yīng)當(dāng)正確判斷進(jìn)行何種選擇才能將消極影響降到最低，從而最大限度地使各方利益處于相對(duì)平衡的狀態(tài)。

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的適用條件與要求

《規(guī)定》對(duì)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的適用條件與要求作出明確限定。

1、以“不及時(shí)制止將使申請(qǐng)人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境受到難以彌補(bǔ)的損害”作為適用的前提條件?！兑?guī)定》第五條明確了這一條件，即只有在“被申請(qǐng)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險(xiǎn)，如不及時(shí)制止將對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境造成難以彌補(bǔ)”的損害時(shí)，人民法院方可考慮是否發(fā)出生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令。生態(tài)環(huán)境案件涉及人數(shù)眾多，且往往同時(shí)危害生命健康權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等眾多權(quán)益，因此，人民法院在考慮是否發(fā)出生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握“無法彌補(bǔ)損害發(fā)生可能性”。也就是說，每一份生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的發(fā)出都應(yīng)當(dāng)以“不禁則損害不可彌補(bǔ)”為前提條件，而不得隨意發(fā)出。

2、以“多方利益的平衡、對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公益的影響”等作為發(fā)出司法禁止令的考量因素。《規(guī)定》第五條列舉了三項(xiàng)應(yīng)予考量的因素，包括“（一）被申請(qǐng)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為被行政主管機(jī)關(guān)依法處理后仍繼續(xù)實(shí)施；（二）被申請(qǐng)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境造成的損害超過禁止被申請(qǐng)人一定行為對(duì)其合法權(quán)益造成的損害；（三）禁止被申請(qǐng)人一定行為對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益產(chǎn)生的不利影響”。這充分表明，即使申請(qǐng)人遞交的證明材料表明不可彌補(bǔ)損害發(fā)生可能性較高，也不意味著人民法院一定要發(fā)出生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮多種因素，并結(jié)合個(gè)案情況最終決定是否發(fā)出。如果出現(xiàn)了不應(yīng)發(fā)出司法禁止令的充分理由，例如，停止損害行為的代價(jià)過大，超過了所要維護(hù)的利益，或者發(fā)出司法禁止令會(huì)造成其他社會(huì)公共利益的減損時(shí)，則應(yīng)保持理性，或拒絕發(fā)出或變通責(zé)任的承擔(dān)方式。

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度的發(fā)展與完善

司法禁止令制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的拓展適用，不僅有效維護(hù)了生態(tài)環(huán)境利益以及申請(qǐng)人的合法權(quán)益，還產(chǎn)生了良好的教育、警示意義，同時(shí)契合了公眾向往清潔環(huán)境、優(yōu)美生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求，是對(duì)“以人民為中心”這一重大原則的有力堅(jiān)持。在充分肯定《規(guī)定》現(xiàn)實(shí)意義的同時(shí)，也要建議各地司法機(jī)關(guān)在適用生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格謹(jǐn)慎，不得隨意發(fā)出?？梢灶A(yù)見的情形是，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的發(fā)出，不僅會(huì)影響申請(qǐng)人的利益，還將會(huì)關(guān)聯(lián)到其他行為主體的利益。這就需要法官發(fā)揮司法智慧，平衡好各方利益關(guān)系，避免出現(xiàn)保護(hù)不足或過度保護(hù)的現(xiàn)象。

與此同時(shí)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令制度還需要隨著司法實(shí)踐的深入而不斷發(fā)展完善?？紤]到司法解釋的法律位階較低，可以考慮在將來適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，采取更高層次的立法措施。因此建議在未來修改《民事訴訟法》時(shí)，或者在制定專門的“生態(tài)環(huán)境訴訟法”時(shí)，將生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令這一制度通過法律的方式確立下來，從而為今后生態(tài)環(huán)境侵權(quán)司法禁止令的有效適用提供一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)固的法律根基。