頁巖氣財(cái)稅政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響分析及建議

譚 聰

（中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

頁巖氣是指賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁巖及其夾層中，以吸附或游離態(tài)為主要存在方式的非常規(guī)天然氣。為進(jìn)一步加快推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升我國能源安全保障能力，自2012 年以來先后出臺(tái)多項(xiàng)扶持政策以推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如《頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策》、《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》、《關(guān)于＜可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法＞的補(bǔ)充通知》，為頁巖氣的財(cái)政補(bǔ)貼提供了依據(jù)。頁巖氣2012—2015 年、2016—2018 年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4 元／m3、0.3 元／m3。2019 年《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的補(bǔ)充通知規(guī)定2019—2023年頁巖氣獎(jiǎng)補(bǔ)資金由可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金列支，補(bǔ)貼方式發(fā)生變化，不再按定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，按照“多增多補(bǔ)、冬增冬補(bǔ)”的原則對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額進(jìn)行分配。由于頁巖氣開發(fā)成本較高、技術(shù)不夠成熟，因此頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展受價(jià)格、財(cái)稅政策的影響較大。全國的頁巖氣年開發(fā)利用量從4×108m3上升到2021年的233×108m3（預(yù)測(cè)），預(yù)計(jì)漲幅在50 倍以上，其中財(cái)政補(bǔ)貼起到了至關(guān)重要的作用。從頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼的趨勢(shì)看，頁巖氣的補(bǔ)貼將會(huì)逐年遞減，因此開展頁巖氣財(cái)稅政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響分析十分必要。通過對(duì)國內(nèi)頁巖氣現(xiàn)行政策解讀，頁巖氣財(cái)稅政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響、國外（以美國為例）頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展及相關(guān)財(cái)稅政策和新興能源產(chǎn)業(yè)（以光伏為例）財(cái)稅政策四個(gè)方面進(jìn)行綜合分析，提出了有針對(duì)性的建議。

1 國內(nèi)頁巖氣財(cái)稅政策

2012 年，中華人民共和國財(cái)政部、國家能源局下發(fā)《關(guān)于出臺(tái)頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》，中央財(cái)政對(duì)頁巖氣開采企業(yè)給予直接補(bǔ)貼，2012 年至2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元／m3，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況予以調(diào)整。除了中央財(cái)政補(bǔ)貼外，也允許、鼓勵(lì)地方財(cái)政可根據(jù)當(dāng)?shù)仨搸r氣開發(fā)利用情況對(duì)頁巖氣企業(yè)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，具體標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼辦法由地方視實(shí)際情況確定。

為加快我國頁巖氣發(fā)展步伐，規(guī)范和引導(dǎo)“十二五”期間頁巖氣開發(fā)利用，2012 年3 月13 日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、國家能源局印發(fā)《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015 年）》，明確規(guī)定了頁巖氣的補(bǔ)貼參考煤層氣的政策、稅費(fèi)減免、進(jìn)口免稅、頁巖氣定價(jià)市場(chǎng)化、土地優(yōu)先審批和技術(shù)支持與鼓勵(lì)等六個(gè)方面的政策支持。

2012年《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，依法減免頁巖氣礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。2013年《關(guān)于油氣田企業(yè)開發(fā)煤層氣頁巖氣增值稅有關(guān)問題的公告》中規(guī)定油氣田企業(yè)提供的生產(chǎn)性勞務(wù)，增值稅稅率為17%。

2015年《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》中規(guī)定2016 年至2020 年，中央財(cái)政繼續(xù)對(duì)頁巖氣開采企業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，其中：2016 年至2018年、2019年至2020年頁巖氣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為0.3元／m3、0.2元／m3。

2018 年《關(guān)于對(duì)頁巖氣減征資源稅的通知》規(guī)定自2018 年7 月1 日至2021 年3 月31 日，對(duì)頁巖氣資源稅（按6%的規(guī)定稅率）減征30%，即4.2%。

2019 年《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的補(bǔ)充通知規(guī)定2019—2023年頁巖氣獎(jiǎng)補(bǔ)資金由可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金列支，補(bǔ)貼方式發(fā)生變化，不再按定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，按照“多增多補(bǔ)、冬增冬補(bǔ)”的原則對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額進(jìn)行分配。

“十二五”以來，國家層面出臺(tái)了一系列頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策，推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)從無到有，有力促進(jìn)了頁巖氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。全國的頁巖氣年開發(fā)利用量從4×108m3上升到2021年的233×108m3（預(yù)測(cè)），預(yù)計(jì)漲幅在50倍以上，財(cái)政補(bǔ)貼起到了至關(guān)重要的作用［1-2］。

2 頁巖氣財(cái)稅政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響

我們以國內(nèi)A 區(qū)塊2019 年—2020 年生產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，2019 年A 區(qū)塊開發(fā)利用頁巖氣，預(yù)計(jì)比2018 年超產(chǎn)比例為103%，按《關(guān)于＜可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法＞的補(bǔ)充通知》規(guī)定的多增多補(bǔ)系數(shù)2.0 和冬增冬補(bǔ)系數(shù)1.5 計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼金額。由于2019 年財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)際清算年度為2020 年，采用2020年實(shí)際開發(fā)利用量和2019年財(cái)政補(bǔ)貼金額測(cè)算，每方頁巖氣獎(jiǎng)補(bǔ)金額約為0.169元。2020年財(cái)政部給各地方下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2021年清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算的通知》（財(cái)建〔2020〕477號(hào)），平均四川省每立方米頁巖氣可獲補(bǔ)貼約為0.1元。

總的來看，頁巖氣的補(bǔ)貼金額有明顯的下降，財(cái)政補(bǔ)貼減少是大趨勢(shì)。通過對(duì)頁巖氣的生產(chǎn)成本進(jìn)行測(cè)算，隨著頁巖氣配套開發(fā)技術(shù)的進(jìn)度，控制成本后頁巖氣每立方米生產(chǎn)成本約比常規(guī)天然氣高0.17 元，預(yù)計(jì)2021 年后頁巖氣補(bǔ)貼單價(jià)無法彌補(bǔ)生產(chǎn)成本上的差距。因此從開發(fā)成本的角度看，頁巖氣的財(cái)政補(bǔ)貼無法刺激頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)增儲(chǔ)上產(chǎn)的積極性，可能會(huì)影響頁巖氣的效益和持續(xù)開發(fā)進(jìn)度。同時(shí)根據(jù)頁巖氣井的生命周期和開發(fā)規(guī)律，后期產(chǎn)量會(huì)急劇下降，大規(guī)模上產(chǎn)還會(huì)令勘探開發(fā)企業(yè)背負(fù)沉重的油氣資產(chǎn)折舊和資金利息。

綜上所述，建議現(xiàn)階段的單位補(bǔ)貼應(yīng)維持一段時(shí)間，單位補(bǔ)貼下降幅度不宜過大、退出時(shí)間不宜過快。同時(shí)2021 年后頁巖氣增量部分將逐年減少，所占全國非常規(guī)天然氣的獎(jiǎng)補(bǔ)氣量比例也將降低，單位補(bǔ)貼金額會(huì)出現(xiàn)不同程度下降。由于現(xiàn)階段頁巖氣開發(fā)仍處于培育后期效益開發(fā)的技術(shù)尚未成熟，補(bǔ)貼下降會(huì)使全國的頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)生產(chǎn)積極性受到不同程度影響，可能會(huì)導(dǎo)致一部分企業(yè)選擇退出［3-4］。

3 國外頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展及相關(guān)財(cái)稅政策

國外頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展以美國為例，由于美國頁巖氣市場(chǎng)和開發(fā)技術(shù)相對(duì)成熟，美國能源的基本格局已初步形成，頁巖氣逐漸替代常規(guī)天然氣，成為美國主要的清潔能源。美國于2009年頒布《清潔能源安全法案》，2011年國會(huì)決定成立能源資源局，決定投資1240 萬美元研究非常規(guī)油氣項(xiàng)目，同時(shí)制定了頁巖氣產(chǎn)業(yè)成長期財(cái)稅政策，如表1所示。政策的主要特征是：①制定能源政策引導(dǎo)能源的開發(fā)與使用；②繼續(xù)加大對(duì)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的稅收抵免、減稅、貸款擔(dān)保等財(cái)稅激勵(lì)措施，有效推動(dòng)了頁巖氣的大規(guī)模生產(chǎn)，使得美國的能源資源大大超過了本國的需求量。2016 年開始至今，美國的頁巖氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期，開發(fā)的成本逐步降低，其開采和生產(chǎn)已經(jīng)具備一定規(guī)模并且得到商業(yè)可行性的論證，政府逐漸退出市場(chǎng)，該產(chǎn)業(yè)進(jìn)入完全競(jìng)爭化時(shí)代［5-7］。

表1 美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)成長期財(cái)稅政策

4 新興能源產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策

從可比的其他新興能源產(chǎn)業(yè)—光伏為例分析。我國光伏產(chǎn)業(yè)在短短十幾年時(shí)間成長為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)貼作為政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段之一，其地位不言而喻。從世界各國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡來看，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是伴隨著光伏政策的支持而發(fā)展起來的，其中光伏補(bǔ)貼政策效果最為明顯。

縱觀光伏財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)展的時(shí)間歷程，是以《中華人民共和國可再生能源法》的頒布為標(biāo)志的。2005年，《可再生能源法》提出了設(shè)立“可再生能源發(fā)展基金”，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)偪稍偕茉吹牟糠重?cái)政支出，對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電為主的可再生能源發(fā)電進(jìn)行上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。盡管可再生能源附加費(fèi)的征收提高了全國常規(guī)電價(jià)水平，但這為扶持可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)提供了資金支持，發(fā)揮了在不同發(fā)電端之間利益再分配的作用。從2009 年開始，我國相繼頒布了一系列財(cái)政補(bǔ)貼措施以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從時(shí)間上可以劃分為兩個(gè)階段。光伏補(bǔ)貼的第一階段，以裝機(jī)補(bǔ)貼為主。2009 年3 月23 日，財(cái)政部頒布了第一個(gè)針對(duì)光伏發(fā)電建筑的補(bǔ)貼政策《關(guān)于印發(fā)太陽能光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目申報(bào)指南的通知》。該政策明確了光電建筑一體化項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也是第一個(gè)針對(duì)光伏行業(yè)的補(bǔ)貼政策。

光伏補(bǔ)貼的第二階段，以上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼為主。該階段的補(bǔ)貼政策變動(dòng)最為頻繁。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼也叫度電補(bǔ)貼，是政府參考光伏發(fā)電成本與燃煤電力成本，給予光伏發(fā)電企業(yè)的一種補(bǔ)貼。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼需要發(fā)電企業(yè)真實(shí)的生產(chǎn)出電力并上網(wǎng)才能得到補(bǔ)貼。2011年7月24日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，這是我國第一部關(guān)于光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的文件。2013 年8 月，國家能源局又發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，通知根據(jù)我國光伏資源地區(qū)分布狀況，將全國分為三大資源區(qū)并實(shí)行標(biāo)桿階梯電價(jià)，同時(shí)規(guī)定了20 年的補(bǔ)貼期限，使得我國光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼體系得以進(jìn)一步完善?；仡欉^去十幾年，在高額補(bǔ)貼制度的引導(dǎo)之下，我國創(chuàng)造了世界上前所未有的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，光伏技術(shù)位居全球第一，形成了完整的具有國際競(jìng)爭力的光伏產(chǎn)業(yè)鏈，在推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中起到了重要作用。眼下我國光伏產(chǎn)業(yè)處于由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過程中，國家對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的高補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向低補(bǔ)貼政策，倒逼光伏企業(yè)通過提升技術(shù)水平和管理能力來降低成本，最終實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。對(duì)這些已出臺(tái)政策的借鑒也可以為我國的頁巖氣產(chǎn)業(yè)的做大做強(qiáng)起到一定的示范意義［8-12］。

5 結(jié)論及建議

為提高國內(nèi)能源安全保障，提升國內(nèi)頁巖氣資源動(dòng)用能力，加強(qiáng)勘探開發(fā)企業(yè)資源開發(fā)意愿，提出以下建議：

1）補(bǔ)貼總額公開。建議提前明確“全國當(dāng)年非常規(guī)天然氣獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額”中總金額的額度。從頁巖氣國家產(chǎn)業(yè)政策來看，國家重點(diǎn)推進(jìn)頁巖氣執(zhí)行市場(chǎng)化價(jià)格。川渝地區(qū)作為頁巖氣生產(chǎn)主要開采地區(qū)，目前當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成了成熟的天然氣管道和市場(chǎng)，要用戶接受價(jià)格更高的頁巖氣非常困難，頁巖氣需要與常規(guī)天然氣競(jìng)爭市場(chǎng)。因此，頁巖氣開發(fā)利用企業(yè)需要確定性的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，做到心中有數(shù)，才能實(shí)現(xiàn)頁巖氣的可持續(xù)經(jīng)營和效益開發(fā)。

2）補(bǔ)貼總額應(yīng)隨開發(fā)利用量增加上浮。建議增加獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額隨開發(fā)利用量進(jìn)行一定上浮的條款。目前，我國的頁巖氣工業(yè)發(fā)展仍處于孕育期，通過財(cái)政補(bǔ)貼刺激，不僅可推動(dòng)我國頁巖氣產(chǎn)量持續(xù)快速增長，還可以為頁巖氣市場(chǎng)培育出一批新的競(jìng)爭企業(yè)，提升我國石油工業(yè)技術(shù)及裝備水平，為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，拉動(dòng)GDP 的增長。同時(shí)我國頁巖氣占總天然氣比例約15%，遠(yuǎn)低于美國，目前美國頁巖氣日均產(chǎn)量占天然氣日均產(chǎn)量的70%，而在2008 年12 月該比率僅為16%。美國頁巖氣產(chǎn)量爆發(fā)式增長一方面得益于技術(shù)上的快速進(jìn)步，也得益于美國政府長期的財(cái)稅政策支持。

3）加大深層頁巖氣（埋深大于3 500 m）的財(cái)政補(bǔ)貼力度。截至2019年底，中國在五峰組—龍馬溪組已探明5個(gè)海相頁巖氣田，累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)1.78×1012m3，頁巖氣年產(chǎn)量突破150×108m3，幾乎全部來自于埋深大于3 500 m的頁巖氣，淺層頁巖氣已能逐步實(shí)現(xiàn)效益開發(fā)。而深層頁巖氣占全國總資源量的80%左右，深層頁巖氣的規(guī)模效益開發(fā)直接關(guān)系著整個(gè)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于深頁巖氣開發(fā)隨著地層壓力和溫度的升高，需要更先進(jìn)的技術(shù)與裝備，更大的壓裂規(guī)模，單井成本更高。我國埋深大于3 500 m 頁巖氣的單井成本大約在5 500 萬元以上，目前難以實(shí)現(xiàn)效益開發(fā)利用。因此，為實(shí)現(xiàn)深層頁巖氣資源的有效動(dòng)用，建議加大對(duì)我國深層頁巖氣的財(cái)政補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)0.4元／m3，補(bǔ)貼時(shí)間5 年。這項(xiàng)政策將對(duì)改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解環(huán)保壓力，實(shí)現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略發(fā)揮十分重要的作用。