鄉(xiāng)村振興背景下中國鄉(xiāng)村基層治理：任務變化、現(xiàn)實困境與政策轉(zhuǎn)向

徐駿龍 王政武

摘? ?要：鄉(xiāng)村基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，與鄉(xiāng)村振興具有緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，兩者具有很強的戰(zhàn)略目標協(xié)同性、實施措施互鑒性和實際成效互促性，共同指向?qū)崿F(xiàn)全體人民共同富裕。全面推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵豐富化、領(lǐng)域多元化、目標多重化和標準精細化，促使鄉(xiāng)村基層治理任務發(fā)生新變化：治理力量由政府主導轉(zhuǎn)向多元共治、治理空間由封閉轉(zhuǎn)向開放與融合、治理方式由傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理、治理目標由注重秩序轉(zhuǎn)向多維共生。全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，面對治理力量與治理能力遭遇新瓶頸、治理資源與治理任務適配困境突出、鄉(xiāng)村分化形成鄉(xiāng)村基層治理新阻力等現(xiàn)實困境，中國鄉(xiāng)村基層治理調(diào)整理念和革新政策機制：完善以基層黨組織為核心的多元主體聯(lián)動共建共治機制、構(gòu)建鄉(xiāng)村基層內(nèi)生治理資源與外部治理資源的統(tǒng)籌整合利用機制、以治理技術(shù)革新和治理模式創(chuàng)新提升鄉(xiāng)村基層治理整體效能、探索和建立鄉(xiāng)村基層治理與市域治理的銜接互助機制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村基層治理;鄉(xiāng)村振興;國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;共同富裕

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2022）02-0047-09

一、問題的提出

加強社會治理是近年來中國提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保障和改善民生的重要舉措?？梢?，加強和創(chuàng)新社會治理已被提升到極為重要的地位，并具有相關(guān)政策強有力的支撐。加強社會治理并非新生事物，也并非單維度的領(lǐng)域范疇，而是具有很強的歷史邏輯和豐富的內(nèi)涵與外延，它至少涉及社會治安、公共安全（安全生產(chǎn)、食品藥品安全、防災減災救災）、社會矛盾預防與化解、基層治理四大核心領(lǐng)域。黨的十八大以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型，中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標任務的調(diào)整和進程的推進，國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、條件的變化等帶來的社會治理復雜性、風險性增加，彰顯出加強和創(chuàng)新社會治理或者推進治理現(xiàn)代化更為重要的社會價值和更強烈的緊迫感。為此，黨的十九大報告提出“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”，不但設(shè)定了基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時間表和路線圖，明確了“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”的社會治理現(xiàn)代化目標，而且提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的總?cè)蝿铡?/p>

習近平總書記指出“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動山搖，要不斷夯實基層社會治理這個根基”。農(nóng)村作為基層治理的重點場域，深刻影響著社會的和諧穩(wěn)定，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程以及取得最大化成效具有極為重要的作用，為此，鄉(xiāng)村基層治理的強化和推進，必須立足中國“三農(nóng)”改革發(fā)展的宏觀背景、目標任務變化和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，這既是基礎(chǔ)，也是方向。脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利和農(nóng)村絕對貧困人口的整體脫貧，意味著中國貧困治理將由絕對貧困治理階段轉(zhuǎn)向相對貧困治理階段，開始進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接進而全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段。中國“三農(nóng)”工作重心的這一重要轉(zhuǎn)向，不僅僅是“三農(nóng)”工作目標任務的調(diào)整，而且涉及“三農(nóng)”工作理念、原則、政策體系等一系列因素的轉(zhuǎn)型與改進?；谶@樣的背景，與之相適應，中國鄉(xiāng)村基層治理必須加快轉(zhuǎn)型和調(diào)整，同步推進頂層設(shè)計和不同層級、同一層級間不同機構(gòu)、部門政策的有效銜接，為提高中國鄉(xiāng)村治理水平、全面推進鄉(xiāng)村振興夯實根基和加持賦能。

二、全面推進鄉(xiāng)村振興背景下中國鄉(xiāng)村基層治理的任務變化

鄉(xiāng)村基層治理涵蓋鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等全域場景。據(jù)此來看，減貧是鄉(xiāng)村基層治理中的重要內(nèi)容，從實踐來看，在脫貧攻堅期間，減貧或者貧困治理成為了廣大鄉(xiāng)村特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理的重點任務和考核的關(guān)鍵指標。事實上，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村基層治理具有很強的戰(zhàn)略目標的協(xié)同性、實施措施的互鑒性和實際成效的互促性。從戰(zhàn)略目標協(xié)同性來看，實施脫貧攻堅戰(zhàn)略和加強鄉(xiāng)村基層治理的目標都共同指向和落腳于保障和改善民生，擴大鄉(xiāng)村居民對經(jīng)濟社會發(fā)展成果的共享范圍和提高共享度，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕和每一個人的全面自由發(fā)展。從實施措施互鑒性來看，在很多方面和很大程度上，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村基層治理措施的理念、原則和目標導向等都遵循著相同的邏輯，既具有很強的共性基礎(chǔ)，相互之間又呈現(xiàn)出較強的借鑒意義和啟發(fā)價值，甚至是融合之處。而且事實上，脫貧攻堅所形成或建立的組織力量、工作機制、物質(zhì)資本、精神動力等為鄉(xiāng)村基層治理積累了豐富的優(yōu)質(zhì)資源、奠定了堅實的治理基礎(chǔ);同樣的，鄉(xiāng)村基層治理所形成和構(gòu)建的組織結(jié)構(gòu)，銜接的內(nèi)外部資源，達成治理目標的資源體系、組織體系、工作體系等，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了最廣泛、最基礎(chǔ)和強有力的治理支撐。上述兩個方面作用的發(fā)揮無形中形成了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村基層治理的正向互促性，持續(xù)推動著對方工作成效的提升。需要關(guān)注的是，2020年中國已經(jīng)取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，由脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，戰(zhàn)略部署的調(diào)整和目標任務的變化必然會深刻作用于鄉(xiāng)村基層治理，并提出新的要求。鄉(xiāng)村基層治理必須正視新環(huán)境、新要求，并及時作出積極調(diào)整。

（一）鄉(xiāng)村治理力量：政府主導轉(zhuǎn)向多元共治

脫貧攻堅期間鄉(xiāng)村基層治理的任務主要聚焦于減貧，解決以“兩不愁三保障”為核心的貧困人口脫貧問題，以打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，如期全面建成小康社會，由此決定了該期間的鄉(xiāng)村基層治理的目標也主要集中于推進貧困治理以及為實現(xiàn)減貧目標所開展的相關(guān)工作。脫貧攻堅任務的艱巨性、復雜性、多樣性以及中國社會主義社會的根本性質(zhì)、制度屬性等決定了，脫貧攻堅的核心主體和關(guān)鍵力量在于政府的領(lǐng)導、組織和支持，即該期間不管是脫貧攻堅還是基層治理遵循的都是自上而下的政府主導邏輯。鄉(xiāng)村基層治理政策的制定、考核指標的設(shè)置、資金投入保障、外部環(huán)境的創(chuàng)造、參與力量的發(fā)動與組織等，政府始終占據(jù)著主導地位，發(fā)揮著積極的關(guān)鍵作用。廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推進鄉(xiāng)村基層治理更多的是按照上級政府部門的政策要求和考核指標被動地完成相關(guān)治理任務。盡管在此期間，政府也主張、鼓勵和支持高校、科研院所、企業(yè)、社會組織以及其他社會力量參與鄉(xiāng)村基層治理，但是由于政府在人員配置、組織機構(gòu)、資源擁有度、組織協(xié)調(diào)力、資源調(diào)配力等方面的優(yōu)勢，導致形成了政府與非政府主體在鄉(xiāng)村基層治理中的不平衡，基層黨組織（政府）與社會組織形成了鮮明的力量對比，在鄉(xiāng)村基層治理活動中無法構(gòu)成平衡的治理結(jié)構(gòu)以及協(xié)同的互動關(guān)系，甚至出現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織在社會治理實踐中存在對農(nóng)村治理事務“直接包辦”和“直接替代”等問題，農(nóng)村社會組織、經(jīng)濟組織和民間力量等社會自治的多元主體力量發(fā)揮作用的制度空間有限。由此暴露出來的問題日益凸顯，甚至成為阻礙鄉(xiāng)村基層治理的因素之一。隨著農(nóng)村絕對貧困人口的脫貧和鄉(xiāng)村振興的全面推進，鄉(xiāng)村基層治理的目標任務將由原來的以減貧為主體轉(zhuǎn)向秩序建構(gòu)和發(fā)展活力增強等的多重融合，這個目標的實現(xiàn)，僅僅依賴政府的力量并不現(xiàn)實，而是要在堅持黨的領(lǐng)導下，推進縱向治理、橫向治理和多元協(xié)調(diào)共治的結(jié)合，實行黨委領(lǐng)導、政府負責，以基層黨組織為主體，企業(yè)、社會組織、公眾共同參與，法治、自治與德治等相結(jié)合，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村基層治理新格局。

（二）鄉(xiāng)村治理空間：封閉轉(zhuǎn)向開放與融合

脫貧攻堅戰(zhàn)勝利后，全面推進鄉(xiāng)村振興的重點任務和發(fā)展方式必然會迎來新的調(diào)整和變革，致力于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、組織、生態(tài)等的全面振興。由此，如何塑造和強化鄉(xiāng)村發(fā)展動力，推動鄉(xiāng)村治理從一元到多元、從割裂到融合、從效率到效能、從公平到共享轉(zhuǎn)換等將成為鄉(xiāng)村基層治理的重要內(nèi)容。事實上，長期以來由于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制等因素的影響，生產(chǎn)要素和商品服務由農(nóng)村向城市的單向流動、城市對資源的高吸附性、公共資源配置的城市主導性以及由此產(chǎn)生的城市優(yōu)先發(fā)展效應，在一定程度上形成了城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的割裂，導致鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村基層治理處于相對的閉環(huán)空間內(nèi)。而鄉(xiāng)村振興的全面推進，以及在此期間新發(fā)展格局的構(gòu)建等，將有力地推進要素市場改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟通道，形成新型要素自由流動空間關(guān)系和共建共治共享“對稱互惠共生”城鄉(xiāng)關(guān)系，以及建立基于產(chǎn)業(yè)分工的城鄉(xiāng)融合市場，這將為中國鄉(xiāng)村發(fā)展加持賦能，形成鄉(xiāng)村發(fā)展更強的發(fā)展活力和更大的發(fā)展空間，打破原來鄉(xiāng)村發(fā)展的閉環(huán)空間并向城市空間拓展延伸，加強鄉(xiāng)村空間與城市空間的互動融合。在這一背景下，鄉(xiāng)村基層治理空間將面臨重大變革和調(diào)整，原來相對封閉的鄉(xiāng)村空間格局將被打破，開放與融合相結(jié)合將成為主要趨勢。

（三）鄉(xiāng)村治理方式：傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理

鄉(xiāng)村基層治理方式與治理主體、治理理念、治理目標、治理資源、治理機制等密切相關(guān)。青年勞動力外流現(xiàn)象突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務體系不完善、治理機制不健全、治理資源匱乏等是廣大鄉(xiāng)村的共性問題，也是制約廣大鄉(xiāng)村基層治理能力和水平的重要因素。長期以來，以基層黨組織為核心的相關(guān)力量構(gòu)成了鄉(xiāng)村基層治理的主體，由于農(nóng)村青年勞動力大量流向城市，一些地區(qū)農(nóng)村黨員出現(xiàn)了嚴重的“老齡化”、“體弱化”、“思想固化”等現(xiàn)象，由此衍生出鄉(xiāng)村基層治理主體的能力困境。相比較而言，此類群體的理論水平、思維理念、知識儲備、接受和運用新鮮事物的能力等明顯不足，通過“熟人關(guān)系”、“老人威信”等傳統(tǒng)方式來教育、管理農(nóng)民和村務是他們開展鄉(xiāng)村基層治理的普遍方式。問題的關(guān)鍵是，后脫貧時代和全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村基層治理的目標、任務、要求、考核評價指標等已經(jīng)發(fā)生變化，原來的治理理念、治理方式已經(jīng)不能再適應和滿足農(nóng)村基層現(xiàn)代化治理的要求。鄉(xiāng)村基層治理必須落腳于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動社會進步和增進人民福祉等多重目標，建立既安全又有秩序和活力的鄉(xiāng)村新發(fā)展格局，使人民群眾的幸福感、獲得感、安全感更有保障、更可持續(xù)。這決定了，必須變革和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理方式，由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為推動由原來的主要依靠人治向政治、法治、德治、自治和智治聯(lián)動，在黨的領(lǐng)導下，建立健全鄉(xiāng)村基層治理體系，堅持制度保障和技術(shù)運用并重，運用現(xiàn)代信息技術(shù)提高鄉(xiāng)村基層數(shù)字化治理水平，堅持共建共治共享，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，形成全社會參與、縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、有機銜接、分工協(xié)作、相互促進的鄉(xiāng)村基層治理良好格局。為此，《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出了要通過做好市縣信息化建設(shè)規(guī)劃、整合基層治理數(shù)據(jù)資源、拓展數(shù)據(jù)應用場景等途徑加強基層智慧治理能力建設(shè)。

（四）鄉(xiāng)村治理目標：注重秩序轉(zhuǎn)向多維共生

中國的社會治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的自上而下的國家權(quán)力統(tǒng)治向多方合作參與的現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型的過程，總體趨勢是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，助力建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從發(fā)展歷程來看，中國社會治理目標體系經(jīng)歷了從單一強調(diào)秩序，到秩序活力兼顧，再到安全秩序活力相統(tǒng)一的三個階段，即中國社會治理現(xiàn)代化的目標體系是保持社會和諧有序、促進社會充滿活力、維護國家安全的統(tǒng)一體。鄉(xiāng)村基層治理作為國家社會治理的重要構(gòu)成，其目標也同樣經(jīng)歷了相類似的演變過程?？傮w而言，在尚未實現(xiàn)脫貧、農(nóng)村人口的貧困問題尚未得到徹底解決之前，鄉(xiāng)村基層治理的目標必然與“兩不愁三保障”的脫貧攻堅目標任務形成密切協(xié)同，主要定位于建立和維護鄉(xiāng)村良好的秩序，確保鄉(xiāng)村穩(wěn)定并得以順利運行。全面建成小康社會后，鄉(xiāng)村基層治理作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和目標，在全面推進鄉(xiāng)村振興的新的背景下，鄉(xiāng)村基層治理必然被賦予新的內(nèi)涵和提出新的要求。因為鄉(xiāng)村振興涵蓋了產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等多個層面。在這一目標導向下，鄉(xiāng)村基層治理的目標不能僅僅定位于穩(wěn)定及和諧，而應在此基礎(chǔ)上充滿活力又和諧有序，為推進鄉(xiāng)村的全面振興提供各種有利條件，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供多元且可持續(xù)的助力。

三、全面推進鄉(xiāng)村振興背景下中國鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實困境審視

（一）治理力量與治理能力遭遇新瓶頸

在一定程度上說，治理力量和治理能力困境是長期以來鄉(xiāng)村基層治理面臨的普遍性問題，但在后脫貧時代或者全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，相關(guān)政策的調(diào)整、鄉(xiāng)村基層治理目標任務的變化以及評價考核指標的調(diào)整，產(chǎn)生了新的問題或者治理力量和治理能力不足的現(xiàn)象更加凸顯。在脫貧攻堅期間，國家和各級政府部門聚焦于減貧的力量、政策、資金等彰顯出前所未有的推動力，由此賦予了鄉(xiāng)村基層治理強大的張力和支持力。但是，我們必須客觀地面對鄉(xiāng)村基層治理或者鄉(xiāng)村全面振興的事實：在由于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型及農(nóng)村體制急劇變遷產(chǎn)生的農(nóng)村集體行動能力弱化導致基層黨組織成為鄉(xiāng)村基層治理絕對權(quán)力主體和組織主體的現(xiàn)實在短期內(nèi)仍將難以改變，即基層黨組織依然是全面推進鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村基層治理的核心主體和關(guān)鍵力量。更需要注意的是，在脫貧攻堅期間，相關(guān)部門或單位向貧困村派駐村工作隊、第一書記作為基層組織的外源性力量嵌入鄉(xiāng)村基層組織，形成承接甚至引入各類減貧與發(fā)展項目的組織力量，由此該群體對基層鄉(xiāng)村治理組織力量的戰(zhàn)略性補充的格局可能會由于脫貧攻堅任務的完成有所弱化，轉(zhuǎn)向更加依靠鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)生組織力量。在已經(jīng)形成較大慣性依賴的外源性組織力量弱化的背景下，鄉(xiāng)村基層治理力量很可能會被進一步削弱，鄉(xiāng)村基層黨組將承擔更多的任務和更大的壓力。從治理能力來看，由脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興后，鄉(xiāng)村基層治理的考核更嚴格、任務更重、壓力更大，對于鄉(xiāng)村基層治理主體的治理能力的要求更高，鄉(xiāng)村基層治理目標不僅僅是實現(xiàn)原來的減貧目標維護鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，而且面臨著化解農(nóng)村社會矛盾、建立健全鄉(xiāng)村基層治理體系、構(gòu)建鄉(xiāng)村基層治理共同體、健全基層管理服務平臺、滿足農(nóng)村居民日益增長的美好生活需求、提高基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平等多重任務。當前的主要問題是，在部分地區(qū)鄉(xiāng)村村支委班子“空缺化”“老齡化”“虛無化”等現(xiàn)象突出、村級組織運行軟弱渙散、干部群眾參與管理服務積極性不高、村里精英勞動力大量流失的現(xiàn)實情況下，如何提升鄉(xiāng)村基層治理能力，使其能夠適應和滿足新階段鄉(xiāng)村基層治理的形勢、要求，這是一個無法回避的極為重要且亟須解決好的重大問題。

（二）治理資源與治理任務的適配困境突出

鄉(xiāng)村基層治理資源具有多樣性，但主要是指鄉(xiāng)治理主體資源、經(jīng)濟資源和社會網(wǎng)絡資源，突出體現(xiàn)在可以調(diào)用的人力、物力、財力等方面。比較于脫貧攻堅時期，隨著農(nóng)村貧困人口脫貧目標的實現(xiàn)，在全面推進鄉(xiāng)村振興階段，鄉(xiāng)村基層治理被擺在了更加突出的位置，承擔著更為重要和艱巨的責任?，F(xiàn)實的情況是，盡管脫貧攻堅期間，在一系列利好政策的推動下，廣大農(nóng)村特別是脫貧地區(qū)的基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、村容村貌等都得到了顯著改善，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村基層組織發(fā)展的環(huán)境、條件等受到嚴重沖擊，農(nóng)村基層組織的凝聚力以及對資源的控制力嚴重削弱，能夠調(diào)用的人力、物力、財力等極為有限。另一方面，在脫貧攻堅期間，中國貧困治理和扶貧開發(fā)遵循的是自上而下的政府主導原則，通過國家力量推動項目、第一書記、扶貧資金等資源下鄉(xiāng)成為了脫貧攻堅的重要途徑和顯著特征。這既進一步強化了基層政府對鄉(xiāng)村的控制，又形成了基層政府和原來的貧困人口對政府幫扶、救助等的慣性依賴。在這種情形下，脫貧攻堅的過程在一定程度上體現(xiàn)為資源下鄉(xiāng)的過程，與政府相比較，鄉(xiāng)村在脫貧攻堅中主要扮演的是資源承載者的角色，力量不夠強、主動性不夠強，沒有形成與外部資源輸入相協(xié)同的治理資源對接機制，面臨著自身治理資源匱乏和與外部資源銜接機制不完善、能力不足的雙重困境。進入全面推進鄉(xiāng)村振興階段后，鄉(xiāng)村基層治理的責任、壓力和任務將進一步向鄉(xiāng)村基層黨組織聚焦。因為，鞏固和拓展脫貧攻堅成果過渡期結(jié)束后，鄉(xiāng)村振興更加強調(diào)鄉(xiāng)村基層黨組織作用的發(fā)揮，鄉(xiāng)村內(nèi)部資源的挖掘、整合和利用。由此，廣大鄉(xiāng)村特別是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理資源匱乏，其與鄉(xiāng)村基層治理任務的適配困境問題將進一步顯現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)村分化形成鄉(xiāng)村基層治理新阻力

鄉(xiāng)村分化主要是指由鄉(xiāng)村空間范圍、行政邊界調(diào)整、人口社會流動、集體土地管理等的變化引起的相關(guān)問題。工業(yè)化、城市化的發(fā)展深刻地影響著鄉(xiāng)村和城市的邊界、人口社會流動，給鄉(xiāng)村基層治理帶來了許多新的問題。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和推進、新發(fā)展格局的構(gòu)建，將通過暢通生產(chǎn)、分配、交換、消費等各環(huán)節(jié)，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，打破農(nóng)村原有的空間閉環(huán)，建立更大的國內(nèi)市場。鄉(xiāng)村振興的過程既是鄉(xiāng)村空間變革和再生產(chǎn)的過程，也是城鄉(xiāng)空間由分割區(qū)隔轉(zhuǎn)向互動融合的過程，而且按照《中共中央 國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》的要求，到本世紀中葉的目標就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合。當前和未來時期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構(gòu)建新發(fā)展格局都是中國推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，兩者作用的疊加無疑會給中國的城鄉(xiāng)發(fā)展格局及關(guān)系帶來深刻的影響，其中很重要的方面就是促使鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化和多樣性，原來部分鄉(xiāng)村特別是城市郊區(qū)出現(xiàn)“快速城鎮(zhèn)化”，越來越多的城市人口流入鄉(xiāng)村，形成鄉(xiāng)土文化與現(xiàn)代性文化的交匯和碰撞，產(chǎn)生多元化的文化和價值，改變原來鄉(xiāng)村的部分鄉(xiāng)土性特征，鄉(xiāng)村不再僅僅是村民自己的活動空間，而是將在公共事業(yè)和公共活動等的空間供給方面發(fā)揮越來越大的作用，由此將會給包括鄉(xiāng)村基層治理在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新的問題和挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村基層治理的理念、方式、參與力量、機制制度、治理主體能力等隨之進行調(diào)整和改善。

四、全面推進鄉(xiāng)村振興背景下中國鄉(xiāng)村基層治理的理念調(diào)整與政策轉(zhuǎn)向

（一）完善以基層黨組織為核心的多元主體聯(lián)動共建共治機制

在鄉(xiāng)村基層治理中堅持黨的領(lǐng)導是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢等決定的，也是黨領(lǐng)導下取得中國脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利和實現(xiàn)全面建成小康社會目標等的經(jīng)驗總結(jié)和借鑒啟示。在全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，如何打破原來自上而下的政府主導的思維慣性和政策依賴，轉(zhuǎn)向和適應多元共治和構(gòu)建基層社會治理共同體的總體趨勢是中國鄉(xiāng)村基層治理需要解決好的重要問題。要破解當前存在的治理力量和治理能力不足困境，應有的指導理念和正確方向是：強化基層黨組織在鄉(xiāng)村基層治理中的核心主體地位并以此為核心推進多元主體共同參與并相互協(xié)作的基層治理共同體，在前述基礎(chǔ)上建立健全賦能鄉(xiāng)村基層治理聯(lián)動共建共治的機制。其一，以基層黨組織為核心的鄉(xiāng)村基層治理的多元主體構(gòu)建方面。從鄉(xiāng)村基層治理的參與主體層面看，首先應進一步鞏固和提高基層黨組織在鄉(xiāng)村基層治理中的主體地位，這主要體現(xiàn)在領(lǐng)導統(tǒng)籌、組織協(xié)調(diào)、政策保障、宣傳動員等方面，必須而且也只能由基層黨組織發(fā)揮主要作用。這就要求，未來的鄉(xiāng)村基層治理，既要實現(xiàn)黨建全覆蓋、發(fā)揮好其中間力量和主要作用，又要進一步擴大鄉(xiāng)村基層治理的參與主體，形成以基層黨組織為核心的包括政府部門、公司企業(yè)、社會群團組織、民間社團和基層群眾自治組織以及廣大村民在內(nèi)的多元主體和治理力量。通過黨建引領(lǐng)，激發(fā)全黨、全軍、全民多元主體參與鄉(xiāng)村基層治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為提高鄉(xiāng)村基層治理水平加持賦能。其二，建立健全賦能鄉(xiāng)村基層治理聯(lián)動共建共治機制方面。多元治理主體隊伍的形成只是推進鄉(xiāng)村基層治理的基礎(chǔ)和前提，更深層次和更高的要求則是，凝聚共識、匯聚力量、協(xié)同共進，把不同治理主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性充分激發(fā)出來，形成全社會參與、縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、有機銜接、分工協(xié)作、相互促進的鄉(xiāng)村基層治理的良好格局，把組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能并保證其持續(xù)發(fā)揮好作用。也就是說，在鄉(xiāng)村基層治理過程中，黨建主體全覆蓋不能停留在簡單的表面的“形式覆蓋”層面上，而是要聚焦和追求作用和影響力的“全覆蓋”。實現(xiàn)這一目標，這就涉及賦能鄉(xiāng)村基層治理聯(lián)動共建共治的機制設(shè)計與保障功能等問題。這就至少涵蓋不同治理要素整合、不同治理主體作用機制的制定與銜接、不同治理主體權(quán)益保障等問題。為此，需要注意和處理好幾個問題。一是鄉(xiāng)村基層治理共建共治，并不是指所有參與主體在治理方式、治理范圍、治理內(nèi)容和治理效能等方面的絕對均衡性，不同治理主體的資源擁有度、所處行業(yè)屬性、自身發(fā)展能力等差異，決定了它們在參與鄉(xiāng)村基層治理中無法按照統(tǒng)一的單維度的標準進行考核與評價。更重要的是，要結(jié)合不同治理主體的資源稟賦、行業(yè)優(yōu)勢等通過不同方式和途徑積極參與到鄉(xiāng)村基層治理中來并發(fā)揮好應有的作用。二是有關(guān)部門要專門負責理順和完善鄉(xiāng)村基層治理的機制和政策，特別是要注意解決好不同機制和政策之間可能存在的斷層、分裂、銜接不緊密、矛盾等問題，徹底消除不同治理主體參與鄉(xiāng)村基層治理可能產(chǎn)生的因為政策問題導致的進入受阻、過程不暢、結(jié)果不滿意等問題。此外，還要制定和完善引導、鼓勵和支持不同治理主體參與鄉(xiāng)村基層治理的激勵政策，增強他們參與鄉(xiāng)村基層治理的動力，由政策引導轉(zhuǎn)向思想自覺、行為自覺和效能最大化。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)村基層內(nèi)生治理資源與外部治理資源的統(tǒng)籌整合利用機制

全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村基層治理的重要任務是：促使鄉(xiāng)村基層治理由以自上而下的政府主導為主要特征的外部型治理轉(zhuǎn)向以黨委領(lǐng)導、政府負責、鄉(xiāng)村基層為主體、其他社會力量共同參與的內(nèi)生治理，進而推動內(nèi)生治理資源與外部治理資源的統(tǒng)籌整合并提高利用效率，這其中至少需要解決好以下三個方面的問題。其一，提高鄉(xiāng)村基層組織對內(nèi)生性治理資源的挖掘、掌控能力。從中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的歷程來看，鄉(xiāng)村基層組織在鄉(xiāng)村治理中地位的降低、責任的弱化等與農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受阻具有密切關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟既是鄉(xiāng)村基層治理中最重要的內(nèi)生治理資源之一，也是鄉(xiāng)村基層治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。鑒于此，應大力發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)生性物質(zhì)資源保障。完善鼓勵、引導和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的制度和政策，特別是要通過深化農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度等改革和創(chuàng)新，著力解決好基本經(jīng)營、土地、集體產(chǎn)權(quán)、支持保護等問題以制度性供給能力的提升來強化農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的傾斜性政策制度支持和土地資源支撐。探索多元化的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式，結(jié)合不同區(qū)域鄉(xiāng)村的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)業(yè)布局等，建立農(nóng)村合作社、專業(yè)合作社、股份經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟發(fā)展模式，促使多種形態(tài)的集體經(jīng)濟在農(nóng)村落地生根。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)方式，構(gòu)建互利共贏的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制，培育、發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。其二，建立健全內(nèi)生治理資源和外部治理資源的自由流動機制。確保資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由流動是整合利用鄉(xiāng)村基層治理內(nèi)生治理資源和外部治理資源的基礎(chǔ)與前提。重點是抓緊、抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)、制度優(yōu)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用以及政府的引導、宏觀調(diào)控作用，拓寬和暢通勞動力、資本、技術(shù)、管理等要素充分流動的渠道，降低要素流動成本，增強現(xiàn)代生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間多元流動的動力和保障力，增強區(qū)域和城鄉(xiāng)之間互動發(fā)展的聯(lián)動性、協(xié)同性，為整合、利用鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)生治理資源和外部治理資源創(chuàng)造有利條件和提供有力的制度保障。其三，完善內(nèi)生治理資源和外部治理資源的統(tǒng)籌整合利用機制。要加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，特別是要做好農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導班子和成員的選拔、考察、考核、監(jiān)督等工作，按照能者上、庸者下的原則，避免任人唯親，配齊、配優(yōu)、配強村支委班子，發(fā)揮好黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的“主心骨”“吸盤石”的凝聚作用，為加強內(nèi)生治理資源和外部治理資源的統(tǒng)籌整合提供有力的組織保障。建立和完善鄉(xiāng)村基層治理資源的引入、管理、供給、分配等制度，建立健全鄉(xiāng)村基層治理協(xié)調(diào)推進機制，建立區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村高效統(tǒng)一的政策協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村公共事務管理組織結(jié)構(gòu)和運作方式，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)優(yōu)勢，以大數(shù)據(jù)平臺為依托，發(fā)揮好黨組織在鄉(xiāng)村治理中的宣傳、組織、協(xié)同、統(tǒng)籌、服務等功能，按照實事求是、突出重點、科學配置、精準供給、兼顧公平、效益最優(yōu)等原則，最大限度做好鄉(xiāng)村基層治理資源的統(tǒng)籌整合利用工作。在此基礎(chǔ)上，還要完善新型鄉(xiāng)村基層治理主體責任機制，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體自治組織、村民代表、社會組織等農(nóng)村基層社會治理力量和資源，強化資源對接有效。

（三）以治理技術(shù)革新和治理模式創(chuàng)新提升鄉(xiāng)村基層治理整體效能

信息技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛運用日益滲透和嵌入包括農(nóng)村基層治理等在內(nèi)的各個領(lǐng)域，盡管短期內(nèi)部分農(nóng)村地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較滯后，但隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進以及由此帶來的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的變革，依托信息技術(shù)改進甚至取代傳統(tǒng)基層治理方式，進而推進智慧治理是必然趨勢，加強鄉(xiāng)村基層治理應樹立智慧治理理念并提前有序科學謀劃，通過革新治理技術(shù)和創(chuàng)新治理模式，以提升鄉(xiāng)村基層治理整體效能。其一，建立和完善有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機制，推進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。特別是鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、大數(shù)據(jù)局、財政、工信等部門要加強溝通協(xié)調(diào)，在黨委、政府的領(lǐng)導下，加大對鄉(xiāng)村寬帶通信網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的支持力度;深入開展信息進村入戶工程，積極推進鄉(xiāng)村地區(qū)廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和升級改造;全面實施鄉(xiāng)村地區(qū)水利、公路、電力、冷鏈物流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工等基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化工程，推進智慧水利、智慧交通、智能電網(wǎng)、智慧農(nóng)業(yè)、智慧物流建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”，夯實鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)并提高技術(shù)支撐。其二，創(chuàng)新和豐富鄉(xiāng)村基層治理數(shù)字化平臺，提升鄉(xiāng)村基層智慧化治理水平。在推進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快推廣云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)在鄉(xiāng)村基層治理中的運用，促進新一代信息技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的深度融合，推進鄉(xiāng)村基層治理流程優(yōu)化與再造，提升鄉(xiāng)村基層治理綜合效能。發(fā)揮全國一體化在線政務服務平臺優(yōu)勢，以群眾需求和關(guān)切為導向，建立和暢通村民需求采集和反饋渠道，聚焦鄉(xiāng)村基層治理中的難點和梗阻問題，推進符合鄉(xiāng)村實際需求的鄉(xiāng)村基層治理數(shù)字化平臺建設(shè)，并積極探索“網(wǎng)上辦”“碼上辦”“少跑快辦”等鄉(xiāng)村基層治理新模式，實現(xiàn)信息精準收集、服務精準供給、問題精準解決、治理精準有效。其三，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”多元鄉(xiāng)村基層治理模式。比較于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理，智能時代的智慧化治理更強調(diào)手段信息化、資源共享化、治理聯(lián)動化、效能高效化、成果共享化。要充分運用多種信息技術(shù)，整合黨建、綜合治理、政務服務、企業(yè)、社會組織等信息資源，盯緊和抓住深刻影響鄉(xiāng)村基層治理的黨建引領(lǐng)、就業(yè)保障、環(huán)境治理、安全治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療健康、養(yǎng)老保障、教育培訓、返貧監(jiān)測等薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)文明”“互聯(lián)網(wǎng)+法治”“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健美”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+減貧”等模式，把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與全面推進鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村基層治理、鄉(xiāng)村建設(shè)行動等高度統(tǒng)一起來，激活鄉(xiāng)村基層治理主體活力，凝聚全社會共識和力量，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、立體協(xié)同、多元共建”的鄉(xiāng)村基層治理新格局。

（四）探索和建立鄉(xiāng)村基層治理與市域治理的銜接互助機制

社會治理現(xiàn)代化包括基層治理現(xiàn)代化、市域社會治理現(xiàn)代化兩個層面。在信息技術(shù)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)二元分割依然存在的狀態(tài)下，鄉(xiāng)村基層治理和市域治理的界限比較突出，但隨著鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化建設(shè)進程的推進，原來相對封閉的鄉(xiāng)村空間將逐漸被打破，逐步轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)甚至城市的融合。在這種背景下，鄉(xiāng)村基層治理與市域治理并不是截然獨立的，部分鄉(xiāng)村特別是城市郊區(qū)可能會由于城鎮(zhèn)的擴容而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)或城市，這就難免會出現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理與市域治理的交融和轉(zhuǎn)化，甚至可能會出現(xiàn)治理范圍、治理內(nèi)容、治理政策的沖突。鑒于此，鄉(xiāng)村基層治理與市域治理如何有效銜接等就成為全面推進鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村基層治理面臨的新挑戰(zhàn)和需要解決好的新問題。其一，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基層治理與市域治理。城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃要注意做好與相鄰城鎮(zhèn)、城市的統(tǒng)籌銜接，特別是在信息資源整合共享與數(shù)字化發(fā)展方面，不宜各自為政，更不能相互抵觸，而是要加強溝通協(xié)調(diào)，做好一體化設(shè)計、同步實施、協(xié)同并進。要依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村與相鄰城鎮(zhèn)的信息服務站點資源，科學布局，探索資源共享模式，努力形成共建共享、互聯(lián)互通、各具特色、交相輝映的數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。其二，探索具有特色和差異化的鄉(xiāng)村基層治理模式。由于地區(qū)位置的特殊性，城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)往往融入更多的城市文化等城市元素，村民的生產(chǎn)生活方式、思想觀念、文化理念等受城市的影響較為深刻，因而受到的沖擊也比較多元。城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村基層治理理念、模式、政策、考核體系等應充分考慮和體現(xiàn)上述元素，建立區(qū)別于其他鄉(xiāng)村地區(qū)并與其實際情況相適應的基層治理模式。其三，要明確城市郊區(qū)鄉(xiāng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)、城市所屬范圍管理部門的職能與任務，最大程度避免出現(xiàn)該部分區(qū)域治理的空白。同時，要從全面推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的大局出發(fā)，加強雙方治理的資源整合和利用，注重互幫互助、協(xié)同共建共治共享，同步提高治理化水平，賦能鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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（責任編輯：羅湘龍）

Rural Grassroots Governance in China Under the Background of?Rural Revitalization： Task Change， Practical Dilemma and Policy Turn

XU Jun-long1，WANG Zheng-wu2，3

（1. School of Public Administration，Guangxi University，Nanning 530004;

2. Reform and Strategy Magazine，Nanning 530022;

3. Southeast Asia Economic and Political Research Institute of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning 530022）

Abstract： Rural grass-roots governance is an important component of the modernization of national governance system and governance capacity. It is closely logically related to rural revitalization. The two have strong strategic objectives synergy， mutual learning of implementation measures and mutual promotion of practical results， and jointly point to the realization of common prosperity for all people. Comprehensively promote the enrichment of connotation， diversification of fields， diversification of objectives and refinement of standards of rural revitalization， and promote new changes in the task of rural grass-roots governance： governance power from government led to pluralistic co governance， governance space from closed to open and integration， governance mode from traditional governance to modern governance， and Governance goal from order to multi-dimensional symbiosis. Under the background of comprehensively promoting rural revitalization， facing the practical difficulties such as the new bottleneck of governance power and governance ability， the prominent dilemma of the adaptation of governance resources and governance tasks， and the new resistance of rural grass-roots governance formed by rural differentiation， this paper proposes to comprehensively promote the adjustment concept and innovation policy mechanism of rural grass-roots governance in China： improve the joint construction and co governance mechanism of multiple subjects with grass-roots party organizations as the core Build a mechanism for the overall integration and utilization of rural grass-roots endogenous governance resources and external governance resources， improve the overall efficiency of rural grass-roots governance with governance technology innovation and governance model innovation， and explore and establish a connection and mutual assistance mechanism between rural grass-roots governance and municipal governance.

Key words： Rural grass-roots governance;Rural vitalization;Modernization of national governance system and capacity;common prosperity

收稿日期：2021-12-28

作者簡介：徐駿龍，男，碩士研究生，研究方向：公共管理;王政武（通訊作者），男，副社長、副總編，廣西壯族自治區(qū)東南亞經(jīng)濟與政治研究院高級經(jīng)濟師、副編審，研究方向：貧困治理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。