縣級(jí)單元國(guó)土空間線控機(jī)制研究
——以淶水縣為例

劉貴利 ，江河，馮雅麗

（1.北京聯(lián)合大學(xué)，北京 100101；2.北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100875；3.中國(guó)城市發(fā)展研究院，北京 100191）

引言

2019 年10 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著國(guó)土空間線控的開(kāi)端[1]。以往國(guó)家空間治理體系偏重功能或用途主導(dǎo)的數(shù)控或者量控，如自然資源部對(duì)耕地進(jìn)行的18 億畝底線數(shù)控，住建部對(duì)城市人均用地的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值控制。在縣級(jí)單元國(guó)土空間管制也進(jìn)行了一些嘗試，體現(xiàn)出從數(shù)控向線控轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。陳磊等從國(guó)土空間治理理論出發(fā)，將縣域國(guó)土空間主體功能細(xì)分為轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)發(fā)展、重點(diǎn)建設(shè)、重點(diǎn)培育、一般農(nóng)業(yè)、果林產(chǎn)業(yè)、禁止開(kāi)發(fā)等七類[2]，較好地詮釋了分區(qū)量控的理念。丁乙宸等以延川縣為例，提出了縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定的基本思路，建立生態(tài)空間優(yōu)先劃定的次序[3]。陳磊等在主體功能區(qū)管理中提出以法律規(guī)范央地土地關(guān)系，認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間治理體系中央地的差異性[4]。楊永宏等認(rèn)為縣域作為國(guó)土空間管制規(guī)劃的基本對(duì)象，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到縣級(jí)單元規(guī)劃中[5]。王晉梅在國(guó)土空間規(guī)劃中，探討了統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線（以下簡(jiǎn)稱“三線”）劃定的方法[6]。秦昌波等對(duì)“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提出了管理、技術(shù)和應(yīng)用等方面建議[7]。黎兵等從資源、環(huán)境、生態(tài)的關(guān)系探討對(duì)自然資源管理的建議[8]，側(cè)重空間價(jià)值的綜合認(rèn)知。歐美的國(guó)土空間管控由來(lái)已久，主要側(cè)重于環(huán)境協(xié)同、生態(tài)保護(hù)和土地開(kāi)發(fā)限制三個(gè)方面，具體表現(xiàn)在“區(qū)域綠地”“綠帶”等環(huán)境保護(hù)手段，以及對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界的管控[9,10]，其劃定對(duì)象主要依托大都市單元，并未從基層進(jìn)行探索。以往國(guó)土空間的研究大多注重發(fā)展規(guī)律、相互關(guān)系和規(guī)?？刂品矫?，對(duì)從基層角度進(jìn)行實(shí)踐探索空間治理、控制手段和管控機(jī)制的研究較少。

1 “三線”劃定中的主要問(wèn)題和困境

作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的基層單元，縣級(jí)國(guó)土空間的“三線”劃定工作尤為重要，是我國(guó)國(guó)土空間治理的基石。國(guó)家層面的三條控制線是所有基層地域單元“三線”的集成，縣級(jí)線控的精準(zhǔn)有效直接影響著國(guó)家空間治理體系的成效。《意見(jiàn)》提出三條控制線不交叉、不重疊、不沖突。在實(shí)際工作中，根據(jù)《意見(jiàn)》劃定縣域空間“三線”時(shí)出現(xiàn)了一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如與縣域空間實(shí)際不符合、與既有運(yùn)行機(jī)制有沖突、與未來(lái)發(fā)展計(jì)劃有沖擊，現(xiàn)有矛盾的焦點(diǎn)并非技術(shù)層面，更多的是線控機(jī)制層面，亟須完全準(zhǔn)確全面貫徹《意見(jiàn)》要求，既要以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)“三線”劃定，又要通過(guò)線控為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹《意見(jiàn)》提供制度保障。

淶水地處京西南郊京冀交界區(qū)域，是與首都接壤距離最長(zhǎng)（110 km）的環(huán)京縣，隸屬河北保定市，2020 年縣域常住人口36.40 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率47.41%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為91.8 億元，總面積約1661.6 km2。其中，生態(tài)用地面積較大，共1336.5 km2，占比80.4%。建設(shè)用地分布不均，現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度8.03%。在淶水縣域“三線”劃定中，受上級(jí)約束、未來(lái)發(fā)展預(yù)期、用地現(xiàn)狀、用途管制要求、項(xiàng)目計(jì)劃等因素的影響，劃線過(guò)程不斷反復(fù)，線控工作推進(jìn)緩慢。

1.1 方法上尚處探索階段

2020 年1 月19 日，自然資源部辦公廳印發(fā)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”），是進(jìn)行三條控制線劃定的參考依據(jù)。該方法應(yīng)在實(shí)踐中不斷摸索，通過(guò)至少“兩上兩下”①“兩上兩下”，即技術(shù)方法的應(yīng)用后反饋，修正后再應(yīng)用并反饋的過(guò)程。不斷完善，才能既保證科學(xué)性，又具有操作性?，F(xiàn)有技術(shù)是在大尺度比例尺地圖上，進(jìn)行柵格式雙評(píng)價(jià)，邊界精度受限，與現(xiàn)狀和正在實(shí)施的“十四五”規(guī)劃中的具體項(xiàng)目銜接不足，與地方運(yùn)行中的土地用途也存在偏差。造成的后果就是落地困難，強(qiáng)制落地會(huì)影響地方發(fā)展節(jié)奏，制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終達(dá)不到線控的期望效果。2018 年生態(tài)環(huán)境部自下而上劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，淶水縣當(dāng)時(shí)上報(bào)的生態(tài)保護(hù)紅線為495.2 km2，河北省下發(fā)的雙評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整為699.6 km2，前后數(shù)差達(dá)到204.4 km2，與現(xiàn)有建設(shè)、現(xiàn)有采礦權(quán)、探礦權(quán)、已批項(xiàng)目等區(qū)域出現(xiàn)較大重疊，誤差較大。

1.2 要素保障作用發(fā)揮有限

要素是指影響“三線”劃定的組成要素，包括體制、政策、資源結(jié)構(gòu)、發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等內(nèi)容。要素保障是指中央為劃定“三線”工作提供基本保障，消除基層對(duì)“三線”劃定工作的各方面顧慮，保障“三線”劃定工作的快速有效推進(jìn)，進(jìn)而保障地區(qū)有序、可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。在淶水城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定過(guò)程中出現(xiàn)了縣級(jí)報(bào)—省級(jí)核的反復(fù)“拉鋸”。在河北省層面的約束下，淶水縣多次調(diào)整，從134.04 km2、97.94 km2、86.34 km2一直調(diào)整到66.17 km2。重點(diǎn)減少與基本農(nóng)田沖突區(qū)域、野三坡景區(qū)內(nèi)尚未洽談或立項(xiàng)的項(xiàng)目區(qū)域，縮減經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)北區(qū)、中心城區(qū)規(guī)模，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展訴求，縮減濱河新區(qū)及彈性發(fā)展空間。大幅壓縮了縣域空間，僅考慮了為縣城區(qū)發(fā)展進(jìn)行預(yù)留。

1.3 次序上未分先后

“三線”之間存在著交叉問(wèn)題，但《意見(jiàn)》提出不交叉，三條控制線都是剛性約束，交叉的現(xiàn)狀就是要博弈哪條線更重要。按照國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出的“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、保障糧食安全”等發(fā)展理念，重要性順序應(yīng)為生態(tài)保護(hù)紅線＞永久基本農(nóng)田控制線＞城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；自然資源部在國(guó)家糧食安全的背景要求下籠統(tǒng)提出永久基本農(nóng)田控制線＞生態(tài)保護(hù)紅線＞城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的優(yōu)先次序；縣級(jí)單元按本地利益更傾向的優(yōu)先順序?yàn)槌擎?zhèn)開(kāi)發(fā)邊界＞永久基本農(nóng)田控制線＞生態(tài)保護(hù)紅線。三種截然不同的期望值增加了規(guī)劃編制、成果匯總的困難以及后續(xù)實(shí)施的難度。此外，城鎮(zhèn)建設(shè)空間邊界與永久基本農(nóng)田高度重疊，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定與永久農(nóng)田保護(hù)沖突明顯，永久基本農(nóng)田控制線與生態(tài)保護(hù)紅線重疊較多，處理不當(dāng)會(huì)影響縣域經(jīng)濟(jì)的根基。淶水生態(tài)保護(hù)紅線與耕地重疊區(qū)域達(dá)到40.4 km2，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田控制線重疊區(qū)域最大時(shí)達(dá)到61 km2。對(duì)于山區(qū)縣而言，永久基本農(nóng)田主要分布在平原地區(qū)，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾突出。

1.4 歷史繼承性考慮不足

縣域的遺留問(wèn)題多，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城市發(fā)展動(dòng)力不足，未來(lái)發(fā)展滯后，面對(duì)管控為主的“三線”劃定，地方多被動(dòng)上報(bào)，積極性不高，而且自下而上傳導(dǎo)，往往被上級(jí)部門(mén)忽視，推行“三線”劃定的任務(wù)平攤，加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。綜合考慮歷史遺留問(wèn)題、確保已批在建項(xiàng)目，結(jié)合上版城規(guī)、土規(guī)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)，淶水城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界最初劃定134.04 km2。該范圍滿足地方發(fā)展訴求，也考慮了歷史遺留問(wèn)題，但是也存在為了爭(zhēng)取未來(lái)發(fā)展權(quán)的地方圈地現(xiàn)象。

1.5 部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還需加強(qiáng)

機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)部門(mén)和行業(yè)之間在空間利用和管理上存在一定矛盾沖突，省、市、縣級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌工作欠缺。河湖管理范圍內(nèi)存在大量耕地，林地保護(hù)目標(biāo)與耕地保護(hù)目標(biāo)有沖突，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)用途與耕地和永久農(nóng)田保護(hù)實(shí)際有沖突。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)民增收，需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這與耕地和永久農(nóng)田保護(hù)存在一定沖突。保護(hù)生態(tài)空間的完整性和系統(tǒng)性，需要對(duì)一部分耕地退耕還林還草還濕，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通建設(shè)等仍需要占用一部分耕地，甚至是永久農(nóng)田。

2 建立線控機(jī)制

以往的數(shù)控機(jī)制管住了“數(shù)字”，卻控制不了“數(shù)量”，自上而下的傳導(dǎo)誤差與基層的實(shí)施偏差共存，這種全國(guó)性的普遍現(xiàn)象造成全國(guó)國(guó)土空間管理出現(xiàn)偏頗。在本輪國(guó)土空間規(guī)劃推進(jìn)之時(shí)，按照底線思維、彈性剛性、主體功能等空間保護(hù)利用的基本原則，建立線控機(jī)制，必須做到優(yōu)序管理、線數(shù)統(tǒng)管、兩級(jí)分區(qū)和實(shí)施保障的管制創(chuàng)新。

2.1 三條控制線的優(yōu)序管理

當(dāng)三條控制線出現(xiàn)交叉時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮永久基本農(nóng)田控制線或生態(tài)保護(hù)紅線，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界置為最末級(jí)。再根據(jù)主體功能區(qū)設(shè)定永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先級(jí)，如糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田控制線，并異址補(bǔ)劃生態(tài)保護(hù)紅線，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地基礎(chǔ)上嚴(yán)格限制；在生態(tài)功能區(qū)優(yōu)先保證生態(tài)保護(hù)紅線，在其他區(qū)域補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田控制線，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界嚴(yán)格限制。此外，在城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)生交叉，可統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和全省經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度，最終由省（區(qū)、市）級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)籌制定優(yōu)先順序。

2.2 三條控制線的線數(shù)統(tǒng)管

三條控制線中，數(shù)在高層、線在基層，線數(shù)不統(tǒng)一成為迫切需要解決的具體問(wèn)題。在國(guó)家層面，永久基本農(nóng)田有18 億畝總規(guī)模。生態(tài)環(huán)境部于2018 年進(jìn)行了生態(tài)保護(hù)紅線的初步劃定，確定了總量概念（未公布，但基層有接受度，并采取了項(xiàng)目選址鄰避的發(fā)展原則），城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界基本以2020 年版本或2030年版本的各地總體規(guī)劃確定為主（不同程度地大于現(xiàn)狀建成區(qū)）。以往各類土地資源歸屬不同的部門(mén)，各類統(tǒng)計(jì)重疊計(jì)算，如濕地、山地、草地、林地、園地等都有耕地、有部分重疊區(qū)，交叉現(xiàn)象突出，造成國(guó)家有數(shù)量控制、但基層各線交叉重疊現(xiàn)象。本次劃定必須實(shí)現(xiàn)線數(shù)合一，嚴(yán)格按照全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）情況劃定，數(shù)的管理權(quán)下放到省級(jí)主管，線的管理權(quán)上交到省級(jí)主管，嚴(yán)格線控，限制線調(diào)，中央將各?。▍^(qū)、市）“數(shù)”和“線”作為重要績(jī)效考核指標(biāo)。只有線數(shù)合管，才能實(shí)現(xiàn)線數(shù)合一。

2.3 建立兩級(jí)分區(qū)管治體系

建立央—省兩級(jí)管理體制，中央管總量，并監(jiān)督各?。▍^(qū)、市）執(zhí)行分量。省級(jí)層面強(qiáng)化主體功能區(qū)規(guī)劃，各省（區(qū)、市）按數(shù)結(jié)合主體功能布線，建立差異化的考核體系，城鎮(zhèn)化地區(qū)重點(diǎn)考核“雙碳”目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量；在生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)考核生物多樣性和生態(tài)修復(fù)；在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)考核農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量和土壤品質(zhì)。市縣重點(diǎn)發(fā)揮線控的管制優(yōu)勢(shì)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層層部署屬地線控任務(wù)。如圖1 所示，在中央以線數(shù)統(tǒng)管實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)并及時(shí)約束，空間管理權(quán)下放到各個(gè)省級(jí)行政單元，市縣級(jí)重點(diǎn)實(shí)施線控，在其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屬地輔助下進(jìn)行精準(zhǔn)管理。在中央總量控制基礎(chǔ)上，省級(jí)單元依據(jù)主體功能劃分分區(qū)，并落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃體系中，省級(jí)確定的“三線”由中央審批后實(shí)施，并層層貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層單元的國(guó)土空間規(guī)劃體系中。

圖1 線控管理機(jī)制示意

2.4 實(shí)施保障

線控工作的實(shí)施十分復(fù)雜，主要面臨兩個(gè)重要問(wèn)題：一是“三線”實(shí)施成本問(wèn)題，即在“三線”劃定中涉及的農(nóng)民利益、企業(yè)利益和地方支出，包括耕地復(fù)墾、村莊搬遷、已批項(xiàng)目拆遷等各類成本，以及線控的管理成本；二是缺乏保障線控工作有效實(shí)施的政策工具，法制依據(jù)、管理制度和管理體系不完備，易造成基層無(wú)序、高層高壓的不利局面。對(duì)于成本問(wèn)題，可從稅收激勵(lì)、碳金融、綠色發(fā)展專項(xiàng)基金、地方債務(wù)、信貸等多方面籌措，缺口較大的由省級(jí)統(tǒng)籌，確實(shí)困難的由中央統(tǒng)籌跨省協(xié)調(diào)；對(duì)于政策工具，建議從“三線”立法、管理體系、管理制度和金融、補(bǔ)償、激勵(lì)政策等方面推進(jìn)。

3 線控機(jī)制的實(shí)踐探索

為解決規(guī)劃彈性和實(shí)施剛性的矛盾問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇特定區(qū)域省份進(jìn)行試點(diǎn)探索實(shí)踐，解決試點(diǎn)區(qū)域現(xiàn)實(shí)問(wèn)題后進(jìn)行推廣。

3.1 試點(diǎn)先行，由點(diǎn)及面

受我國(guó)資源環(huán)境的地區(qū)差異性影響，不同地區(qū)面對(duì)的空間優(yōu)化主要問(wèn)題不同：東北部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境改善的問(wèn)題；東南部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的問(wèn)題；中南部地區(qū)是激發(fā)空間生產(chǎn)動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和環(huán)境改善的問(wèn)題；西部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)滯后、資源不足和環(huán)境較差的問(wèn)題。針對(duì)典型問(wèn)題分別選擇資源貧瘠型省份、生態(tài)良好型省份、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)省份等區(qū)域優(yōu)先試點(diǎn)，并由點(diǎn)及面逐步推進(jìn)線數(shù)管治、指標(biāo)考核、實(shí)施監(jiān)督等制度。

3.2 加強(qiáng)部門(mén)銜接：三條控制線用途管制與用態(tài)管治共同推進(jìn)

三條控制線的實(shí)施應(yīng)在部門(mén)銜接協(xié)同的基礎(chǔ)上進(jìn)行，才能得到保障。一方面，國(guó)家層面根據(jù)主體功能區(qū)指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)“三線”劃定，生態(tài)環(huán)境部將“三線一單”列入分省（區(qū)、市）用態(tài)考核計(jì)劃；市縣級(jí)相關(guān)工作由省級(jí)主管部門(mén)完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村相關(guān)工作由市縣主管部門(mén)完成。另一方面，建立三條控制線用途與用態(tài)銜接機(jī)制[11,12]，即空間使用功能及其環(huán)境響應(yīng)狀態(tài)的關(guān)聯(lián)。具體包括以下四方面內(nèi)容：由“三線”規(guī)劃定用途，由環(huán)境評(píng)價(jià)定項(xiàng)目，由監(jiān)測(cè)考核定用態(tài)，由用態(tài)限制用度（圖2）。

圖2 “三線”用途與用態(tài)銜接機(jī)制示意

3.3 淶水線控的實(shí)踐

淶水縣永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線在劃定過(guò)程中出入較大，按照現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)永久基本農(nóng)田面積為169.23 km2，占縣域面積的10.18%，基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)面積為5.38 km2。結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，問(wèn)題圖斑數(shù)3100個(gè)，違法違規(guī)占用2.7 km2，種植用地占用40.76 km2。淶水縣為山區(qū)縣，耕地恢復(fù)成本高、實(shí)施難度大，還面臨降低經(jīng)濟(jì)成本、鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、維持社會(huì)穩(wěn)定、如何避免再次“非糧化”等問(wèn)題。因此，依據(jù)優(yōu)序管理原則，調(diào)整城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少，同時(shí)選取耕地質(zhì)量較高的區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)劃，線控管理政策出臺(tái)后再落實(shí)補(bǔ)償方案。另外，現(xiàn)有耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和儲(chǔ)備耕地等指標(biāo)落實(shí)難。現(xiàn)狀耕地中還有濕地已發(fā)生林地化、國(guó)家確定的生態(tài)退耕用地等需要退出。對(duì)于線數(shù)不統(tǒng)一部分，按照國(guó)家要求的目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)足后，仍有缺口。對(duì)于這部分內(nèi)容如實(shí)上報(bào)省（區(qū)、市）里，請(qǐng)求全省（區(qū)、市）統(tǒng)籌落實(shí)。

淶水縣人均村莊建設(shè)用地高達(dá)407.19 km2，按照河北省人均150 km2的標(biāo)準(zhǔn)，短時(shí)期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)用地的大幅壓縮，量控實(shí)施難度很大，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中綜合考慮村莊建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)情況，將村莊建設(shè)用地的挖潛與彈性用地預(yù)留掛鉤，分期實(shí)施村莊建設(shè)用地的總量控制，并逐步納入彈性用地中，逐步推進(jìn)線控。

淶水縣生態(tài)保護(hù)紅線的劃定綜合考慮基層的歷史遺留問(wèn)題，重點(diǎn)排查已批在建、具有采礦和探礦權(quán)的項(xiàng)目，匯總重疊范圍達(dá)到41.69 km2，上報(bào)省級(jí)主管部門(mén)調(diào)出，調(diào)整紅線范圍為654.1 km2。對(duì)于其他有爭(zhēng)議的重疊地塊逐一進(jìn)行調(diào)研排查，并進(jìn)行年度上報(bào)。

4 推進(jìn)線控的原則和任務(wù)

為在國(guó)土空間規(guī)劃體系中科學(xué)推進(jìn)三條控制線統(tǒng)籌劃定工作，確保形成能落地、可執(zhí)行的“三線”劃定成果，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，其遵循的基本原則為：

堅(jiān)持底線思維。因地制宜，堅(jiān)守當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載的底線，在此基礎(chǔ)上有“守”有“為”，確保生態(tài)主體功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的用地，保障生態(tài)安全和糧食安全，從而保障地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持上下銜接。將中央提出的協(xié)調(diào)、共享、開(kāi)放、綠色、創(chuàng)新五大發(fā)展理念與地方發(fā)展現(xiàn)狀銜接、與地方現(xiàn)實(shí)問(wèn)題銜接，進(jìn)行反復(fù)彈性協(xié)調(diào)。既要壓實(shí)地方責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，又要考慮現(xiàn)實(shí)條件。

堅(jiān)持部門(mén)協(xié)調(diào)。加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通，形成工作合力，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)參與管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任。

堅(jiān)持先試先行。選擇典型地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，獲取成功經(jīng)驗(yàn)或吸取失敗教訓(xùn)，由點(diǎn)及面，漸次推進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面布局。

從淶水縣“三線”劃定中可以看出，以下三方面制約著線控的推進(jìn)：一是央地立足點(diǎn)不同，劃定標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施；二是“三線”劃定工作推進(jìn)的主動(dòng)性不強(qiáng)，“三線”來(lái)源于基層，確定于中央，管控體系和相關(guān)政策尚不明確，基層顧慮較多；三是規(guī)劃審批自上而下，線數(shù)核定自下而上，形成“三線”難定、規(guī)劃難報(bào)、全面工作受抑制的尷尬困局。要破解這些難題，必須厘清如下當(dāng)前推進(jìn)線控工作的主要任務(wù)：

一是加快永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，允許遺留問(wèn)題，但必須局限在?。▍^(qū)、市）內(nèi)平衡解決。對(duì)于永久基本農(nóng)田控制線，依據(jù)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布，結(jié)合三調(diào)數(shù)據(jù)和以往耕地存量，按照國(guó)家糧食安全目標(biāo)綜合劃定，對(duì)于確實(shí)有爭(zhēng)議的地區(qū)，將分歧留在?。▍^(qū)、市）內(nèi)調(diào)整，禁止省際大幅調(diào)整，小幅度內(nèi)可通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行省際消化，并報(bào)中央審批（如35 hm2以上）。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線，結(jié)合第一版生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行核定，原則上規(guī)模不變、局部可調(diào)，如“是否因原有項(xiàng)目開(kāi)天窗”“是否調(diào)整邊界”等。2018 年，生態(tài)環(huán)境部初劃的生態(tài)保護(hù)紅線在基層已有沉淀和認(rèn)知，之后占有情況較少，在此基礎(chǔ)上調(diào)整易于實(shí)現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)紅線的遺留問(wèn)題也放入?。▍^(qū)、市）內(nèi)協(xié)調(diào)。

二是加快永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)立法工作，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃法立法工作。由國(guó)家相關(guān)部門(mén)牽頭推進(jìn)，各省（區(qū)、市）可根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)兩線管控條例，做到有法可依、依法行政，加快推進(jìn)基層落實(shí)中央提出的國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略任務(wù)。

三是強(qiáng)化線控管治，簡(jiǎn)化各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，盡快推進(jìn)上報(bào)審批工作，省級(jí)層面先行開(kāi)展預(yù)審。各個(gè)層級(jí)的核心內(nèi)容側(cè)重不同，國(guó)家層面注重“兩線一數(shù)”，即永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)空間規(guī)模（數(shù)量）；省級(jí)層面注重區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、省（區(qū)、市）內(nèi)遺留問(wèn)題協(xié)調(diào)和各市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；市縣層面注重規(guī)劃實(shí)施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層面注重治理內(nèi)容。

四是充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)籌兼顧解決歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，落實(shí)落地“三線”劃定的初心。各地原有城市總體規(guī)劃到期（大多數(shù)是2020 年到期，即使有一些省份批復(fù)過(guò)2030 年城市總體規(guī)劃，但土地利用規(guī)劃過(guò)期），造成城市發(fā)展無(wú)規(guī)可依、有規(guī)無(wú)指標(biāo)、有指標(biāo)無(wú)規(guī)劃、違規(guī)操作等多重困境，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁。此外，由于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定時(shí)央地博弈空間最大，成果上報(bào)中可考慮適當(dāng)增加規(guī)模彈性，采取“項(xiàng)目申請(qǐng)—省（區(qū)、市）內(nèi)統(tǒng)籌—獎(jiǎng)懲機(jī)制”三位一體的對(duì)應(yīng)模式，即規(guī)劃規(guī)?？刂茩?quán)在?。▍^(qū)、市）里，新開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地由市層面依據(jù)審批并在?。▍^(qū)、市）里備案，規(guī)劃到期未按規(guī)劃要求利用的建設(shè)用地指標(biāo)收回省（區(qū)、市）里，同時(shí)，規(guī)劃期內(nèi)超標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)層面評(píng)估后可內(nèi)部統(tǒng)籌。

線控機(jī)制是基于空間治理體系和空間治理能力的構(gòu)建，是國(guó)家治理體系的核心，也是提升治理能力的關(guān)鍵手段，縣級(jí)劃線工作的開(kāi)展是精準(zhǔn)線控的開(kāi)端，因此，必須全面考慮線控機(jī)制的實(shí)施。