產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展中政策跟進的問題與對策研究

■朱簡

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學院，浙江 義烏 322000）

保稅區(qū)是經(jīng)濟一體化與貿(mào)易全球化的重要體現(xiàn)，是一個國家對外開放的標志和參與全球經(jīng)濟角逐的突破口。我國自1987年建立深圳沙頭角保稅區(qū)后，保稅區(qū)便得到了快速發(fā)展。根據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，中國擁有綜合保稅區(qū)數(shù)量99個，全年實現(xiàn)進出口總值2.9萬億元，占全國外貿(mào)進出口總值的9.2%，對我國外貿(mào)增長的貢獻度達30%。在保稅區(qū)不斷成長發(fā)展過程中，依托保稅區(qū)綜合優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)集群化程度越來越高。產(chǎn)業(yè)集群與保稅區(qū)的結(jié)合，使得規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和外貿(mào)集聚效應(yīng)高度統(tǒng)一，將區(qū)域經(jīng)濟中的區(qū)位優(yōu)勢、政策支持與資源稟賦糅合起來，從而使國家在參與全球經(jīng)濟競爭中贏得先機。但是隨著我國保稅區(qū)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展的政策跟進出現(xiàn)一定的問題，從而制約了對外經(jīng)濟的發(fā)展。因此，立足于政策跟進中的問題，提出針對性的優(yōu)化策略，構(gòu)筑以保稅區(qū)為“引擎”、產(chǎn)業(yè)集群為“載體”的外貿(mào)經(jīng)濟模式意義重大。

一、產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進現(xiàn)狀

（一）優(yōu)惠政策落地，政策紅利可觀

保稅區(qū)具有“保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能，實行“境內(nèi)關(guān)外”運作方式，享有“免征、免稅、保稅”的優(yōu)惠政策。隨著全球貿(mào)易的不斷發(fā)展，保稅區(qū)的政策紅利更加突顯，在與海關(guān)的監(jiān)管配合下，保稅區(qū)的貨物加工在進口與出口稅收上得到了較大的優(yōu)惠力度，區(qū)內(nèi)自用生產(chǎn)性建設(shè)物資和行政性管理物資實行免稅，區(qū)內(nèi)企業(yè)為加工出口產(chǎn)品所需原材料和加工產(chǎn)品出口，則分別實行保稅和免征出口稅。這些政策的實施促進了保稅區(qū)的貿(mào)易發(fā)展，尤其是對于國外進入的商品以及轉(zhuǎn)口貿(mào)易的商品，在保稅區(qū)的停留可以通過收取儲費、服務(wù)費等，從而創(chuàng)造外匯收入。在當前產(chǎn)業(yè)集群環(huán)境下，保稅區(qū)一方面可以作為國際貿(mào)易交流的中轉(zhuǎn)站，通過貨物中轉(zhuǎn)，加大中轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)的集群度，在全球范圍內(nèi)形成集群優(yōu)勢；另一方面，保稅區(qū)解決了出口加工所需的人力資源和原材料資源，為轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供了良好的轉(zhuǎn)運口岸，并為中外企業(yè)創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境之余，使依托于保稅區(qū)的經(jīng)濟腹地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展更加集中[1]。

（二）產(chǎn)業(yè)集群支撐，政策實施可行

保稅區(qū)發(fā)展之初，基本依托于良好的區(qū)位優(yōu)勢、便利的貨運交通和優(yōu)惠的政策支持，而隨著市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的作用以及全球經(jīng)濟貿(mào)易的戰(zhàn)略調(diào)整，以保稅區(qū)為發(fā)展態(tài)勢的產(chǎn)業(yè)集群逐漸成型，從而對區(qū)域經(jīng)濟施加了反作用，推進了產(chǎn)業(yè)支撐體系的完善[2]。除了國內(nèi)政策帶來了發(fā)展紅利以外，國際貿(mào)易協(xié)定與貿(mào)易原則制定也為保稅區(qū)政策實施提供了可行性。當前在WTO引導下建立的自由貿(mào)易協(xié)定中，“直接運輸”條款明確了國際貿(mào)易貨物在第三方倉儲的海關(guān)監(jiān)管原則，從而保證保稅區(qū)內(nèi)貨物不被偷換。在這一政策的普及之下，通過海關(guān)貨物監(jiān)管與有序引導，國際化與法治化的外貿(mào)環(huán)境得以建立，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與產(chǎn)品集聚更加明顯。以上海浦東保稅區(qū)為例，通過對“直接運輸”條款的履行以及海關(guān)《未再加工證明》的簽發(fā)，保稅區(qū)中轉(zhuǎn)貨物運輸?shù)碾y題得以解決，從而形成了集機床、酒類、化妝品、醫(yī)療器械、智能制造等領(lǐng)域的貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈，取得了在區(qū)內(nèi)吸引10個百億元級產(chǎn)業(yè)集群集聚的成就。

（三）綜合保稅升級，政策機遇可測

隨著我國在全球經(jīng)濟貿(mào)易中參與能力的不斷提升，保稅區(qū)的“痛點”與“堵點”逐漸顯現(xiàn)，區(qū)內(nèi)企業(yè)的境內(nèi)區(qū)外銷售報關(guān)和境內(nèi)區(qū)外采購報關(guān)程序繁瑣，降低了保稅區(qū)的活性，綜合保稅升級成為必然之路。而綜合保稅區(qū)在很大程度上彌補了這些不足，政策的升級與開放力度的加強，使國內(nèi)外眾多企業(yè)面臨千載難逢的政策機遇。2019年1月，《關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》出臺，其中21條新措施對于綜合保稅區(qū)的發(fā)展與未來走向提供方向性建議，保稅區(qū)轉(zhuǎn)向自由貿(mào)易區(qū)的前景也更加明朗。政策實施之后，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營在國內(nèi)外貨物出口以及采購上更加靈活方便，并且政策的導向作用在市場規(guī)律的調(diào)節(jié)上，有力地促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，尤其是保稅區(qū)內(nèi)的出口加工對國內(nèi)貨物的需求量有一個明顯提升，由此帶來的貨物流通與產(chǎn)業(yè)集群更加市場化。

二、產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進問題

（一）金融服務(wù)政策跟進紊亂

金融服務(wù)政策是保稅區(qū)發(fā)展的前提，只有依靠強大的資金支持才能為保稅區(qū)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)的金融服務(wù)不僅關(guān)系著區(qū)內(nèi)設(shè)施建設(shè)，更影響著區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走向。當前，保稅區(qū)金融服務(wù)政策跟進紊亂主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是金融優(yōu)惠不足。多數(shù)在保稅區(qū)內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)與區(qū)外機構(gòu)無異，尤其是在存款準備金以及外匯匯率等方面，沒有絲毫的優(yōu)惠政策可言。產(chǎn)業(yè)集群需要以經(jīng)濟腹地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，再輔以區(qū)內(nèi)企業(yè)的集聚效應(yīng)，因此保稅區(qū)初建時對于金融的需求量較大。推行的這種一體化的金融服務(wù)政策雖然保持了區(qū)內(nèi)金融與全國金融的同步性，但是卻忽略了保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展對于金融的特殊訴求。二是金融付匯上的不便對企業(yè)外貿(mào)活動產(chǎn)生影響。保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)的報關(guān)以及購匯具有特殊性，海關(guān)對區(qū)內(nèi)進境貨物備案與出口業(yè)務(wù)核銷的同時，區(qū)外企業(yè)與區(qū)內(nèi)企業(yè)的支付需要通過報關(guān)單向區(qū)內(nèi)銀行結(jié)算，付匯與購匯上都存在不便。尤其是產(chǎn)業(yè)集群下，區(qū)內(nèi)企業(yè)的高度相似性，部分企業(yè)有時需要雙向報關(guān)，即購買材料與出口加工產(chǎn)品，增加了金融付匯與通關(guān)流程上的繁雜程度。

（二）區(qū)域聯(lián)動政策前進緩慢

區(qū)域聯(lián)動是保稅區(qū)與經(jīng)濟腹地的兩相結(jié)合，縱觀我國保稅區(qū)的設(shè)立，都是以具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟腹地為依托的，保稅區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)首先考慮的便是經(jīng)濟腹地的經(jīng)濟發(fā)展類型[3]。在我國對外開放程度不斷加強之下，區(qū)域聯(lián)動政策的前進卻變得更加緩慢，嚴重制約了部分保稅區(qū)的規(guī)模發(fā)展。具體而言，在管理體制上，保稅區(qū)以政府主導型為主，開發(fā)的主要目的是推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而保稅區(qū)的招商投資卻是在全世界范圍內(nèi)的，并且一般情況下沒有較多的限制，只要企業(yè)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)各類符合即可通過審核。因此，各類企業(yè)的入駐，使得保稅區(qū)無法形成預期的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，與經(jīng)濟腹地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未契合起來，導致內(nèi)外產(chǎn)業(yè)互補性不足。在投資政策上，投資準入的自由化程度提升，經(jīng)濟腹地的產(chǎn)業(yè)在與國外產(chǎn)業(yè)競爭的過程中，雖然作為東道國處于優(yōu)勢，但是針對保稅區(qū)這一特殊監(jiān)管區(qū)域而言，經(jīng)濟腹地的產(chǎn)業(yè)體系在入駐條件上并沒有比國外入駐標準更低?？傊瑹o論是在管理政策還是投資政策上，產(chǎn)業(yè)集群下的保稅區(qū)發(fā)展都面臨進展緩慢的情況。

（三）配套建設(shè)政策快進斷節(jié)

高度的產(chǎn)業(yè)集群下，保稅區(qū)需要與之相應(yīng)的配套設(shè)施，如便利的對外交通、發(fā)達的世界貿(mào)易以及完善的基礎(chǔ)設(shè)施等。而當前部分保稅區(qū)在片面強調(diào)當前利益與短期發(fā)展規(guī)模的前提下，雖然重視配套建設(shè)政策，但政策落實由于內(nèi)外部各種因素的制約，存在斷節(jié)情況。首先，在對外交通上，產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)發(fā)展需要強大的國際貨運作為前提，保稅區(qū)在成立之初，也重視對外貿(mào)易與入境貨物的交通運輸改善，但是當保稅區(qū)發(fā)展到一定程度后，發(fā)展重心隨之改變，而產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展對于交通的運輸需求并未與日俱增，由此形成交通建設(shè)斷節(jié)情況。其次，在世界貿(mào)易發(fā)展方面，保稅區(qū)的招商引資是一個長期的過程，按照保稅區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，初期主要依靠國內(nèi)外商力量作為宣傳途徑，當保稅區(qū)基本框架建立后，中長期的外貿(mào)發(fā)展則立足于保稅區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等發(fā)展情況進行調(diào)整，但實際上，這一調(diào)整政策并未落到實處，政策斷節(jié)隨之出現(xiàn)。最后，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，以便捷的通關(guān)體系為例，分散的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定程度上使報關(guān)手續(xù)多，過程繁雜成為保稅區(qū)在保稅倉儲和出口加工等功能定位中出現(xiàn)的最基本的配套問題，降低了保稅區(qū)內(nèi)報關(guān)轉(zhuǎn)關(guān)效率。

（四）業(yè)態(tài)空間政策推進受阻

產(chǎn)業(yè)集群的保稅區(qū)發(fā)展有賴于多業(yè)態(tài)的外貿(mào)發(fā)展空間，在開展外貿(mào)空間的過程中，政策推進受阻現(xiàn)象時有發(fā)生，最常見的便是國家與國家之間的貿(mào)易戰(zhàn)，導致外貿(mào)發(fā)展空間縮減，不利于保稅區(qū)的發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)集群的角度，保稅區(qū)的做大、做強是需要強大的產(chǎn)業(yè)支撐的，在同一領(lǐng)域之中的產(chǎn)業(yè)體系之下，各企業(yè)的互補性得到提升，從而提高保稅區(qū)的經(jīng)濟價值，但是受到全球貿(mào)易競爭的影響以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整或者企業(yè)升級需要，保稅區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群程度也會隨之受到影響，多業(yè)態(tài)外貿(mào)發(fā)展空間被壓縮。從全球貿(mào)易摩擦來看，國與國之間在全球經(jīng)濟戰(zhàn)略布局中發(fā)生的貿(mào)易摩擦，又會為保稅區(qū)的發(fā)展帶來更多不定因素，保稅區(qū)的加工貿(mào)易、保稅倉儲等功能是全球貿(mào)易中的重要組成部分，一旦國家外貿(mào)政策發(fā)生變動，那么保稅區(qū)的業(yè)態(tài)發(fā)展是無法在全球貿(mào)易的洪流里獨善其身的。

三、產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)政策跟進優(yōu)化

（一）推進金融化發(fā)展，維護區(qū)內(nèi)金融秩序

產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)的發(fā)展需要穩(wěn)定的金融市場以及良好的金融秩序，在優(yōu)化過程中，首先在政策上一定程度向金融服務(wù)領(lǐng)域傾斜，針對保稅區(qū)在發(fā)展過程中的實際需要，獨立于國家金融體系之外進行科學適當?shù)慕迪⑴c外匯儲備政策。尤其是區(qū)內(nèi)企業(yè)的外匯管制上，幣種的自由兌換與開放的市場化金融需要得到一定的政策保障，同時為了加快產(chǎn)業(yè)集群的成型，可以適當犧牲保稅區(qū)的短期利益，即放棄眼下的外匯創(chuàng)收，追求長遠的利益。其次，對于金融付匯上引入國際通用機制，簡化外匯支付與本幣支付的手續(xù)與過程，提高保稅區(qū)內(nèi)跨國支付效率。還可以適當開放金融市場，取消對非居民外匯交易的管制以及外匯交易數(shù)量的限制，以市場化的匯價支持保稅區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在推進金融化發(fā)展過程中，還需要健全保稅區(qū)的金融監(jiān)管體系，維護金融秩序，例如以銀行金融機構(gòu)為主，引入海關(guān)、金融監(jiān)管機構(gòu)以及稅務(wù)等多部門，通力合作，為產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)的發(fā)展提供良好的金融環(huán)境，尤其是在金融優(yōu)惠政策之下，嚴防投機分子鉆政策的漏洞，從而損害國家的利益。

（二）推進動態(tài)化發(fā)展，加強區(qū)域聯(lián)動協(xié)作

保稅區(qū)在政策的加持下，集區(qū)位、資源、稅收等優(yōu)勢于一體，這些優(yōu)勢的體現(xiàn)需要與經(jīng)濟腹地結(jié)合起來，形成動態(tài)的聯(lián)動協(xié)作機制[4]。一方面，在保稅區(qū)的基本政策跟進上，堅持政府主導型的管理模式，將區(qū)內(nèi)招商引資過程中的外國企業(yè)與中國企業(yè)分離開來，根據(jù)保稅區(qū)未來產(chǎn)業(yè)布局吸引關(guān)聯(lián)性較高的企業(yè)入駐。同時，注重對中國企業(yè)在政策上的扶持，尤其是與經(jīng)濟腹地發(fā)展密切相關(guān)的企業(yè)，既要合理引進，又不能打壓經(jīng)濟腹地的企業(yè)發(fā)展，使保稅區(qū)與經(jīng)濟腹地實現(xiàn)動態(tài)化發(fā)展。另一方面，保稅區(qū)作為外貿(mào)的“政策洼地”，在政策優(yōu)勢之下，要強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策與保稅區(qū)內(nèi)發(fā)展的雙向結(jié)合，利用經(jīng)濟腹地，為加工出口產(chǎn)品提供相應(yīng)的原材料與人力資源，在保稅區(qū)定位與功能的基礎(chǔ)上，形成“貿(mào)易+資源”“貿(mào)易+產(chǎn)業(yè)”“貿(mào)易+服務(wù)”的聯(lián)動機制。同時，響應(yīng)全球經(jīng)濟發(fā)展的形勢，在政策允許的條件下，推動與全球各大貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟交流，為鄰近保稅區(qū)的經(jīng)濟腹地進口相應(yīng)的外貿(mào)產(chǎn)品，使得雙方實現(xiàn)發(fā)展互補。

（三）推進關(guān)聯(lián)化發(fā)展，協(xié)調(diào)配套建設(shè)統(tǒng)一

產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)的關(guān)聯(lián)化發(fā)展，需要將產(chǎn)業(yè)集群與配套設(shè)施建設(shè)集中起來。從協(xié)調(diào)配套建設(shè)來看，對外交通的發(fā)展上重點依賴于陸地鐵路運輸和跨國遠洋運輸運載量的提升，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貨物吞吐量之間的關(guān)系；在對外貿(mào)易交流上，以“一帶一路”為契機，依托我國“制造大國”的世界形象，提升國外企業(yè)在保稅區(qū)的入駐率，在數(shù)量較多的企業(yè)參與前提下，強化保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落戶要求，落實中長其發(fā)展規(guī)劃，拒絕非集群的產(chǎn)業(yè)類型；在基礎(chǔ)設(shè)施上，強化區(qū)內(nèi)水、電、氣的建設(shè)與優(yōu)惠力度，建立由海關(guān)、工商、聯(lián)檢于一體的通關(guān)聯(lián)動，促進關(guān)聯(lián)化發(fā)展。保稅區(qū)作為國家經(jīng)濟對外開放的重點區(qū)域，其處于海關(guān)的監(jiān)控之下，海關(guān)稅收以及監(jiān)管政策也會對區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整產(chǎn)生影響。因此，關(guān)聯(lián)化發(fā)展需要在對外貿(mào)易政策的引導下，充分把握國內(nèi)與國外兩個市場的關(guān)系，利用保稅區(qū)的政策優(yōu)勢，發(fā)揮保稅加工、保稅物流、生產(chǎn)型服務(wù)一體化的功能優(yōu)勢，以對外與對內(nèi)交通為走向，協(xié)調(diào)兩個市場的建設(shè)擴展，為保稅區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件。

（四）推進業(yè)態(tài)化發(fā)展，擴寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

保稅區(qū)業(yè)態(tài)化發(fā)展，是集中以外貿(mào)和內(nèi)銷為方向的兩種業(yè)態(tài)模式，無論保稅區(qū)是發(fā)展保稅倉儲、出口加工還是轉(zhuǎn)口貿(mào)易，其產(chǎn)品在正常條件下只能是對外貿(mào)易或?qū)?nèi)銷售。在內(nèi)銷方面，保銳區(qū)進入境內(nèi)腹地市場是需要繳納稅費的，稅率根據(jù)國際貿(mào)易進出口以及進口國的實際情況制定，發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，引進高科技企業(yè)，以拓寬保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間；在外銷方面，利用全球經(jīng)濟一體化發(fā)展的時機，避免貿(mào)易爭端，開啟貿(mào)易磋商機制，在資源互補中實現(xiàn)經(jīng)濟共贏[5]。同時，加強保稅區(qū)本身的功能建設(shè)，通過集群社會化服務(wù)體系的不斷健全與完善，形成創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)集群文化，同時加大中介服務(wù)機構(gòu)的培養(yǎng)與市場運作，提高保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)的縱向發(fā)展深度。此外，在與產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)的保稅區(qū)投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域方面擴大開放程度，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)業(yè)態(tài)化發(fā)展提供良好的內(nèi)外部環(huán)境。當然，以海關(guān)監(jiān)管、國檢、海事和邊防、政府管理等方面為主體的制度創(chuàng)新，需要最大化地配合產(chǎn)業(yè)集群的需求，構(gòu)筑以保稅區(qū)為“引擎”、產(chǎn)業(yè)集群為“載體”的外貿(mào)經(jīng)濟模式。

四、結(jié)語

本文通過對產(chǎn)業(yè)集群下保稅區(qū)表現(xiàn)出來的可觀的政策紅利、可行的政策實施以及可測的政策機遇現(xiàn)狀，得出當前保稅區(qū)存在金融服務(wù)政策跟進紊亂，區(qū)域聯(lián)動政策前進緩慢，配套建設(shè)政策快進斷節(jié)和業(yè)態(tài)空間政策推進受阻等問題。并在此基礎(chǔ)上，提出推進保稅區(qū)金融化、動態(tài)化、關(guān)聯(lián)化和業(yè)態(tài)化發(fā)展路徑，以維護區(qū)內(nèi)金融秩序，加強區(qū)域聯(lián)動協(xié)作，協(xié)調(diào)配套建設(shè)統(tǒng)一和擴寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，構(gòu)建具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的對外貿(mào)易模式。