PPP項目招標(biāo)采購問題分析及對策

宋健

【摘要】近年來，市場經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型，國家鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，政府和社會資本合作（PPP）模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中得到了廣泛推廣。PPP有助于全面提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，有效轉(zhuǎn)變政府職能，為國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展提供必要的幫助和支持。從目前來看，PPP模式在我國的發(fā)展速度越來越快，為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是快速發(fā)展背后所暴露出的問題不容忽略。本文著眼于PPP項目招標(biāo)采購的具體含義，深入分析了該采購環(huán)節(jié)中所出現(xiàn)的各種問題并提出相應(yīng)的解決對策，以期為PPP項目的有效落實提供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP；招標(biāo)采購

在PPP模式快速發(fā)展、普遍運用的過程中，公眾對其的關(guān)注度越來越高。但是整個項目招標(biāo)采購過程比較復(fù)雜，難免存在問題及矛盾。國家一方面需要完善當(dāng)前的法律法規(guī)，另一方面需要積極促進(jìn)人才隊伍建設(shè)，落實好PPP項目招標(biāo)采購的監(jiān)督管理工作，通過PPP模式真正遴選出資質(zhì)優(yōu)、信譽(yù)佳、能力強(qiáng)的社會資本方，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的順利開展奠定良好基礎(chǔ)。

PPP項目招標(biāo)采購

PPP項目招標(biāo)采購由政府部門牽頭，嚴(yán)格按照公平公正公開的原則，始終堅持誠信信用的價值理念，以權(quán)利義務(wù)平衡為目標(biāo)，更好地實現(xiàn)物有所值。政府需要嚴(yán)格按照當(dāng)前法律和法規(guī)，以項目識別和項目準(zhǔn)備為基礎(chǔ)，全方位、多角度地了解PPP項目的具體內(nèi)涵，確保社會資本的優(yōu)化利用及合理配置。PPP項目招標(biāo)采購是時代發(fā)展的產(chǎn)物，與傳統(tǒng)的建設(shè)項目招標(biāo)相比有很大差異。PPP項目中標(biāo)社會資本需要完成工程建設(shè)任務(wù)，落實后期的項目運營以及項目維護(hù)工作。政府會對其進(jìn)行考核，在項目順利竣工之后直接由政府接管項目。因此，PPP項目的采購方式、程序以及監(jiān)管方式與政府采購以及傳統(tǒng)招標(biāo)投標(biāo)存在明顯的區(qū)別。

PPP項目招標(biāo)采購中需高度關(guān)注的問題

招標(biāo)采購實操過程中的法律適用有待進(jìn)一步明確

作為PPP項目招標(biāo)采購工作的重要依據(jù)，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）不容忽略，該辦法中明確強(qiáng)調(diào)了PPP項目在實施過程中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求。PPP項目實施機(jī)構(gòu)需要站在更高站位，結(jié)合項目實施的具體情況及項目流程，按照《政府采購法》選擇合作社會資本，同時嚴(yán)格依照國家的法律法規(guī)要求積極承擔(dān)自身的社會責(zé)任。

工程施工是PPP項目中的一部分，政府會根據(jù)績效考核以及運營情況的具體成果，以社會資本為付費對象，充分發(fā)揮外部監(jiān)督和管理的作用。這種付費方式與工程施工付費存在明顯的區(qū)別，政府并沒有直接購買建設(shè)工程，而是購買了社會資本方所提供的公共服務(wù)。作為PPP項目的核心及重點，還需要完成工程項目附屬貨物、服務(wù)的采購工作。傳統(tǒng)招標(biāo)采購項目，標(biāo)的較為單一，采購需求也相對明確。而PPP項目招標(biāo)采購的標(biāo)的更為繁雜、多元，涉及貨物、服務(wù)、工程等內(nèi)容，采購需求也更為復(fù)雜?！掇k法》與現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)也存在諸多不一致，導(dǎo)致具體操作過程中遇到很多障礙。相關(guān)部門應(yīng)加快頂層設(shè)計完善，盡快出臺法律位階較高的實質(zhì)性政策規(guī)定，進(jìn)一步明確PPP項目招標(biāo)的范圍以及操作流程。

參與方存在思想誤區(qū)

與發(fā)達(dá)國家相比，PPP在我國的起步相對比較晚。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念導(dǎo)致PPP在我國的發(fā)展速度相對偏慢，受到了諸多的束縛以及影響。社會各界對PPP的認(rèn)知和理解還不夠深刻和全面，大部分以傳統(tǒng)工程項目為主體，在實務(wù)操作的過程中將PPP作為一種簡單的融資方式。當(dāng)前的招標(biāo)投標(biāo)方案過度集中于融資資本、付費總金額、建設(shè)工期以及付費結(jié)款等基本指標(biāo)上，忽略了對回報機(jī)制、風(fēng)險控制、運營績效考核的深入分析及研究。

另外，從評分指標(biāo)的層面上來看，實質(zhì)的指標(biāo)設(shè)置比較單一，過于注重前期的工程建設(shè)，忽略了后期的工程運營，無法有效落實利益共享和風(fēng)險分擔(dān)的理念。參與PPP項目的企業(yè)由其他行業(yè)轉(zhuǎn)型而來，人才隊伍的綜合素質(zhì)以及工作經(jīng)驗均有待提升，缺乏一定的風(fēng)險承擔(dān)意識。運營能力也有待提升，過度關(guān)注整個項目的綜合利潤，沒有對整體的運營收益進(jìn)行分析以及研究。

項目評標(biāo)專家人選不當(dāng)

招標(biāo)采購工作與工程建設(shè)項目存在密切的聯(lián)系，評標(biāo)專家要主動參與其中，利用自己的專業(yè)知識背景以及豐富的工作經(jīng)驗維護(hù)整個招投標(biāo)過程的公正性、公開性和公平性。項目評標(biāo)專家的綜合素養(yǎng)直接影響最終的評標(biāo)質(zhì)量和結(jié)果，因此管理工作人員必須要做好前期的準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，選擇合適的專家人選，促進(jìn)評標(biāo)活動的有效落實。但是從目前來看，專家?guī)鞂I(yè)設(shè)置不夠細(xì)化，財務(wù)專家占據(jù)主導(dǎo)。一部分專家對《行政法》以及《民法》的認(rèn)知還不夠全面，存在專業(yè)不對口的問題。項目評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)比較大，有的PPP項目招標(biāo)文件存在主觀隨意性，專家過于注重自身的主觀判斷，未站在專業(yè)的視角進(jìn)行分析。自由裁量權(quán)過大，極易出現(xiàn)各種判斷失誤，導(dǎo)致最終的評標(biāo)效果無法得到保障，違背了評標(biāo)工作的初衷。有些項目的評標(biāo)過程中，從專家人數(shù)上來看，業(yè)內(nèi)專家人數(shù)不符合標(biāo)準(zhǔn)，難以為評標(biāo)工作的開展提供必要的智力支持。此外，有關(guān)單位為了控制前期的工作成本，限定評審費用，外加大部分項目評標(biāo)工作面臨風(fēng)險及壓力，因此一部分專家的參與積極性不夠高。專家?guī)烊藬?shù)不足，嚴(yán)重影響了采購活動的公正性，存在風(fēng)險和隱患。

專業(yè)人才綜合能力不夠理想

PPP項目招標(biāo)代理需要做好前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)對“兩評一方案”的有效分析及研究。著眼于項目具體特征，深入了解融資方和政府方的實施需求，以此制定項目合同及采購文件。參與項目招標(biāo)過程的招標(biāo)代理人及咨詢顧問往往為同一個人，在完成前期的采購文件以及項目合同編制工作后，還需要完成后期的合同談判工作。不同工作環(huán)節(jié)對工作人員的綜合素質(zhì)要求相對偏高，工作人員需要主動了解工程建設(shè)法律法規(guī)以及項目投融資等專業(yè)知識，真正實現(xiàn)活學(xué)活用和融會貫通。但是從目前來看，一部分項目負(fù)責(zé)人由傳統(tǒng)招標(biāo)代理人轉(zhuǎn)型而來，個人的知識儲備不夠理想，所積累的工作經(jīng)驗以及專業(yè)背景不能滿足項目需求，且溝通能力、邏輯思維能力均有待提升，無法高效處理比較復(fù)雜的PPP項目招標(biāo)問題，在對項目合同以及采購文件的合規(guī)性進(jìn)行把關(guān)時能力不足，嚴(yán)重影響了項目的順利落實。

PPP項目招標(biāo)采購的問題對策

厘清PPP項目采購適用法律

在全面推進(jìn)PPP模式的過程中，下位法沖突以及上位法缺失最為關(guān)鍵，阻礙了項目的穩(wěn)步落實。因此要進(jìn)一步完善當(dāng)前的法律法規(guī)，出臺政府與社會資本合作法，為招標(biāo)采購環(huán)節(jié)指明方向，避免實操環(huán)節(jié)混亂無序。PPP項目相對比較復(fù)雜，時間跨度較久。不管是前期的策劃、投融資，還是中期的建設(shè)運營以及后期的養(yǎng)護(hù)和移交，都存在許多復(fù)雜的要求。參與方比較多，法律關(guān)系較為復(fù)雜，離不開多方談判以及協(xié)商。為了維護(hù)參與各方的合法權(quán)益，盡量避免各種糾紛，還要加強(qiáng)對政府采購方式的研究及調(diào)整，進(jìn)一步厘清PPP項目采購適用法律，根據(jù)PPP項目特征完善或制定新型采購方式。

推進(jìn)專業(yè)人才隊伍建設(shè)

人才隊伍建設(shè)工作不容忽略，有關(guān)主管部門及政府部門要意識到自身的重要責(zé)任，以專業(yè)人才隊伍建設(shè)工作為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃培養(yǎng)高端PPP人才。落實好人才培養(yǎng)計劃，彌補(bǔ)高端人才總量不足的缺陷，實現(xiàn)專業(yè)人才數(shù)量的有效提升，主動與國際社會接軌。高校和研究機(jī)構(gòu)也要以學(xué)科優(yōu)化和專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整為基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)校企合作，為PPP模式的完善提供人才保障。代理機(jī)構(gòu)需要主動培育業(yè)務(wù)骨干，幫助其具備豐富的實操經(jīng)驗、扎實的專業(yè)知識儲備，在部門協(xié)作的過程中全面提升自身的綜合素養(yǎng)以及專業(yè)技能，進(jìn)一步構(gòu)建完善的PPP人才梯隊，為PPP項目的有效落實提供必要的智力支持。

加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)和專家管理

地方政府需要主動轉(zhuǎn)變自身的職能，承擔(dān)起一定的社會責(zé)任。以專家?guī)旖ㄔO(shè)和專家管理工作為基礎(chǔ)，圍繞各省市統(tǒng)一專家?guī)斓慕ㄔO(shè)工作要求明確具體的分類標(biāo)準(zhǔn)，積極落實全國統(tǒng)一編碼工作。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的法律法規(guī)設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)，逐步細(xì)化專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充專項分類，促進(jìn)專業(yè)資源的有效整合，確保專家信用資源的共享。專家入庫的審核工作以及管理工作非常關(guān)鍵，需要加強(qiáng)對專家硬性條件的要求，比如技術(shù)職稱以及從業(yè)年限；了解專家評審情況的個人信用以及工作質(zhì)量，以同業(yè)盲審為基礎(chǔ)，嚴(yán)格審核專家入庫的資格，逐步構(gòu)建科學(xué)完善的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時清退存在職業(yè)道德問題的專家。此外，還要積極組織評審專家培訓(xùn)，幫助專家全方位、多角度掌握PPP項目評審所需專業(yè)知識和技能，提高項目質(zhì)量。

全面推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級

在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，我國逐步取消了招標(biāo)采購代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，真正實現(xiàn)簡政放權(quán)，行業(yè)壁壘逐步被打破，各個資源交易平臺實現(xiàn)了有效的整合。招標(biāo)采購代理機(jī)構(gòu)、社會資本方等各有關(guān)單位要主動利用這一契機(jī)，全面推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，積極拓展業(yè)務(wù)價值鏈，實現(xiàn)不同管理環(huán)節(jié)的深度融合。提升自身的品牌價值，樹立良好的社會信譽(yù)及形象，在戰(zhàn)略合作以及兼并重組的過程中更好地凸顯PPP項目的優(yōu)勢和價值。

結(jié)語

PPP有助于全面推進(jìn)體制機(jī)制改革，促進(jìn)政府職能的快速轉(zhuǎn)變，能夠有效提升國家的治理現(xiàn)代化水平。針對當(dāng)前PPP項目操作實施中存在的問題，相關(guān)管理部門要盡快完善頂層制度設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)范PPP項目管理及操作程序，相關(guān)單位還應(yīng)加強(qiáng)人才建設(shè)、完善評審專家管理，為PPP項目的良性運作、快速發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（作者單位：中鐵資源集團(tuán)有限公司）

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（責(zé)編：高楊）