兩種PPP招標(biāo)模式的風(fēng)險(xiǎn)與防范

王觀法

“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”兩種招標(biāo)模式的由來(lái)

由于PPP項(xiàng)目投資金額動(dòng)輒以億元起，回報(bào)率低，回報(bào)周期長(zhǎng)，從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，PPP項(xiàng)目的年平均收益率是6%-8%，平均運(yùn)作周期是20年；政府方、社會(huì)資本方與金融機(jī)構(gòu)等參與方眾多；全生命周期管理難度大，對(duì)社會(huì)資本方吸引力不強(qiáng)，因此，社會(huì)資本方在競(jìng)標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，同時(shí)獲得項(xiàng)目施工承包權(quán)是必然的選擇。這是“兩標(biāo)并一標(biāo)”、甚至包括同時(shí)獲得建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的“三標(biāo)并一標(biāo)”，兩種招標(biāo)模式出現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)因。

從社會(huì)資本方的角度，PPP項(xiàng)目先后經(jīng)歷三個(gè)階段：投資與融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、收益與項(xiàng)目結(jié)束。在這三個(gè)階段中，政府方控制了兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：以競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本方和工程實(shí)際建設(shè)方。在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，如果政府方都分別通過(guò)招標(biāo)等方式選定社會(huì)資本方和工程建設(shè)方，不可避免會(huì)延長(zhǎng)項(xiàng)目的建設(shè)周期，造成資源的重復(fù)浪費(fèi)。

PPP模式于2014年后引入我國(guó)。2011年12月國(guó)務(wù)院頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》提供了一條“兩標(biāo)并一標(biāo)”“搭便車”的法律途徑。根據(jù)其第九條第一款第三項(xiàng)，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目的另行招標(biāo)。該條例雖歷經(jīng)2017年、2018年和2019年三次修改，但上述“不另行招標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定卻保留至今。由此，該條例一直被視為PPP模式下“兩標(biāo)并一標(biāo)”招標(biāo)的法律基礎(chǔ)。實(shí)踐中，由于招標(biāo)活動(dòng)必須遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、接受投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等過(guò)程中，政府方必須全過(guò)程參與、履行指責(zé)，需要付出大量時(shí)間成本，因此，“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式也受到了政府方的廣泛歡迎。在“兩標(biāo)并一標(biāo)”的基礎(chǔ)上，由于新建PPP項(xiàng)目往往需要使用新的建設(shè)場(chǎng)地，而在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，獲取土地使用權(quán)除一部分公用設(shè)施外，都要通過(guò)招拍掛方式取得。將建設(shè)土地使用權(quán)、社會(huì)資本方、項(xiàng)目承包商三者合并招標(biāo)，便誕生了俗稱“三標(biāo)并一標(biāo)”的招標(biāo)模式。

當(dāng)前兩種招標(biāo)模式面臨的難題

“兩標(biāo)并一標(biāo)”法律依據(jù)不全備

正如上述，“兩標(biāo)并一標(biāo)”的適用前提之一是項(xiàng)目?jī)?nèi)容必須是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但PPP項(xiàng)目的范圍和內(nèi)容要大于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，因此就產(chǎn)生了大量性質(zhì)不屬于特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，運(yùn)用“兩標(biāo)并一標(biāo)”缺乏法律依據(jù)的難題。

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分兩大類，政府特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（Franchise）。招投標(biāo)法律意義上的特許經(jīng)營(yíng)只能是政府特許經(jīng)營(yíng)，由政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。相較于PPP模式，特許經(jīng)營(yíng)模式較早被引入了我國(guó)，并得到了完善。2004年3月，建設(shè)部第一次在國(guó)內(nèi)頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、 財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等六部門聯(lián)合頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委令第25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“六部委25號(hào)令”），對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式作了較為詳盡的規(guī)范。其第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！苯Y(jié)合該辦法頒布的背景和內(nèi)容，政府特許經(jīng)營(yíng)的要義是政府授權(quán)民營(yíng)資本或外資在原先因“玻璃門”等經(jīng)營(yíng)受限的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，被準(zhǔn)予“登堂入室”。

PPP模式的出現(xiàn)時(shí)間要晚于特許經(jīng)營(yíng)。2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）是第一份提及PPP概念的中央政府文件。2014年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》第九條明確提出了要建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。據(jù)此，財(cái)政部于同年11月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，現(xiàn)已失效）；同年12月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）。這一系列規(guī)范性文件確立了PPP模式的官方身份。

對(duì)比特許經(jīng)營(yíng)和PPP模式的規(guī)范性文件，可發(fā)現(xiàn)PPP模式適用范圍更廣，除包括政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，還包括政府購(gòu)買服務(wù)、與社會(huì)資本方的股權(quán)合作等方式。由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性，因此也決定了它只適用于具有直接產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目，而現(xiàn)實(shí)中還有大量的城市管網(wǎng)融資建設(shè)、海綿城市、土壤修復(fù)等項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無(wú)法直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，不具備可持續(xù)經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，只能依靠政府投資資金購(gòu)買其產(chǎn)品或服務(wù)，因而這類項(xiàng)目不適用特許經(jīng)營(yíng)模式?，F(xiàn)階段，這類項(xiàng)目雖在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中占一定比例，不過(guò)，由于不是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不能適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條中的“兩標(biāo)并一標(biāo)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，對(duì)公權(quán)力來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”。故雖然“兩標(biāo)并一標(biāo)”有國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部的規(guī)范性文件支持，但其始終存在缺乏法律依據(jù)的“先天缺陷”。

各部委關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定不一致，導(dǎo)致各參與方無(wú)所適從

目前國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一、具體的PPP實(shí)施細(xì)則。國(guó)家發(fā)展改革委主管PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審核和相關(guān)規(guī)范的制定；財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目入庫(kù)、政府方資金的保障和相應(yīng)規(guī)范的制定。在缺乏國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)統(tǒng)一指引的情況下，項(xiàng)目各參與方事實(shí)上處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。這在“兩標(biāo)并一標(biāo)”的招標(biāo)模式上表現(xiàn)尤其明顯。

正如上述，政府方在符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的條件下，可以通過(guò)“兩標(biāo)并一標(biāo)”的方式確定社會(huì)資本方。國(guó)家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十三條規(guī)定：“依法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方?！痹撘?guī)定未明確政府方是否能一次性地選定PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方和項(xiàng)目總承包商。

然而，《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）的規(guī)定卻將“兩標(biāo)并一標(biāo)”適用對(duì)象實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展到采用非招標(biāo)的政府采購(gòu)方式選定社會(huì)資本方。在簡(jiǎn)政放權(quán)、釋放市場(chǎng)主體潛力的背景下，為加強(qiáng)項(xiàng)目前期立項(xiàng)程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進(jìn)一步減少行政審批環(huán)節(jié)，該通知第九條規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)?！边@突破了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”只限于特許項(xiàng)目的范圍。由于該通知僅為規(guī)范性文件，其效力等級(jí)遠(yuǎn)低于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，若在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方直接采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式而自行進(jìn)行項(xiàng)目的承包建設(shè)，PPP合同存在因違法而被人民法院宣判為無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。

“兩標(biāo)并一標(biāo)”只適用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目制約了PPP模式的推廣應(yīng)用

《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）第四條規(guī)定：“鼓勵(lì)民資和外資參與。加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。”《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）第一節(jié)“PPP有關(guān)項(xiàng)目主要參與方”規(guī)定：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。 ”

上述兩文件說(shuō)明，PPP項(xiàng)目公司政府方可以出資，也可以不出資；在政府方出資的情況下，其出資比例不應(yīng)高于50%；政策鼓勵(lì)政府方少出資或不出資。在政府方不出資或出資很少的情形下，社會(huì)資本方作為項(xiàng)目公司最終盈虧的承擔(dān)者，會(huì)盡最大努力把控項(xiàng)目的運(yùn)作。在完全為私人資本的情形下，因?yàn)轫?xiàng)目本身不是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不能適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”；或只是缺乏自行建設(shè)、生產(chǎn)等能力，而不能適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，必須要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，加大了社會(huì)成本。

“三標(biāo)并一標(biāo)”面臨的難題

“三標(biāo)并一標(biāo)”是指將建設(shè)用地使用權(quán)、社會(huì)資本方和項(xiàng)目承包商三類不同的招標(biāo)程序“捆綁”在PPP項(xiàng)目選定社會(huì)資本方的招標(biāo)程序中，最大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的積極性，節(jié)省了項(xiàng)目成本和時(shí)間。

這種模式在《財(cái)政部、教育部、科技部等關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）第五條第三項(xiàng)得到了支持。國(guó)家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十三條也明確，“各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項(xiàng)目建設(shè)用地。如果項(xiàng)目建設(shè)用地涉及土地招拍掛，鼓勵(lì)相關(guān)工作與社會(huì)資本方招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作同時(shí)開(kāi)展?！?/p>

原國(guó)土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）也有以上類似規(guī)定，但已被自然資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》棄用。鑒于2019年版指引的法律位階較低，且其事實(shí)上也沒(méi)有明確禁止“三標(biāo)并一標(biāo)”模式，地方政府仍可在PPP項(xiàng)目中將地方土地主管部門并入實(shí)施機(jī)構(gòu)或在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)與授權(quán)下，由土地主管部門協(xié)同配合實(shí)施機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目的準(zhǔn)備和采購(gòu)管理工作，以有序推進(jìn)土地使用權(quán)招標(biāo)出讓工作。如根據(jù)PPP項(xiàng)目的特征，土地使用權(quán)適用劃撥方式供應(yīng)，也可將劃撥程序與“兩標(biāo)并一標(biāo)”同時(shí)進(jìn)行，成為“三標(biāo)并一標(biāo)”。

2018年4月，北京2022年冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)延慶賽區(qū)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目提供了一個(gè)很好的“三標(biāo)并一標(biāo)”范例。在向社會(huì)發(fā)布的有關(guān)公告中，明確了該項(xiàng)目國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)招標(biāo)不單獨(dú)組織，隨PPP項(xiàng)目招標(biāo)一并實(shí)施。該項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為北京市延慶區(qū)人民政府，國(guó)有土地使用權(quán)出讓方為北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)，政府出資人代表為北京控股集團(tuán)有限公司。此次中標(biāo)的社會(huì)資本方和北京北控置業(yè)集團(tuán)有限公司將與市規(guī)劃國(guó)土委簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，按照投標(biāo)報(bào)價(jià)及招標(biāo)文件約定，依規(guī)交納土地出讓價(jià)款。該項(xiàng)目中，北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)北京市延慶區(qū)人民政府并未組成聯(lián)合實(shí)施機(jī)構(gòu)，而是在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)授權(quán)下，實(shí)施機(jī)構(gòu)成功適用了“三標(biāo)并一標(biāo)”模式。

與難題相伴而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目未入庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的引入，其初衷是作為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，訂立平等合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)報(bào)酬。該模式有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)；有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力；有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)上述初衷，國(guó)家相關(guān)部門從一開(kāi)始就要求PPP模式的規(guī)范運(yùn)作。財(cái)政部幾乎在PPP模式引入的第一時(shí)間就建立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)，平臺(tái)下設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)和資料庫(kù)。地方各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照PPP項(xiàng)目操作流程，做好本地區(qū)PPP項(xiàng)目各階段信息填報(bào)、資料上傳與管理工作。未納入綜合信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地政府的PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。其他部委也一再明確，按照國(guó)家政策規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目的政府支出，不構(gòu)成政府隱性債務(wù)。可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目庫(kù)的入庫(kù)關(guān)系重大：對(duì)政府方而言，如項(xiàng)目未能入庫(kù)，其PPP方面的支出將會(huì)被歸入政府隱性債務(wù)；相較于政府方而言，社會(huì)方承擔(dān)的后果更為嚴(yán)重，因?yàn)榻┠曦?cái)政部一直強(qiáng)調(diào)每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過(guò)10%的監(jiān)管紅線。PPP項(xiàng)目不合規(guī)而未入庫(kù)，很可能導(dǎo)致政府方的出資、支出或購(gòu)買PPP項(xiàng)目公司的服務(wù)沒(méi)有財(cái)政預(yù)算資金的支持。

2019年3月頒發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）在PPP近年來(lái)實(shí)施的基礎(chǔ)上，對(duì)PPP項(xiàng)目的全流程合規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)范。根據(jù)該意見(jiàn)，要成為PPP的合規(guī)項(xiàng)目，必須滿足五項(xiàng)必要條件，達(dá)到三項(xiàng)審慎要求。在必要條件方面，PPP項(xiàng)目必須按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。在審慎要求方面，PPP項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方。如項(xiàng)目必須招標(biāo)而未招標(biāo)、不符合“兩標(biāo)并一標(biāo)”等情況，按意見(jiàn)第二條，面臨的后果是項(xiàng)目未入庫(kù)的，不予入庫(kù)；已入庫(kù)的，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改，無(wú)法整改或逾期整改不到位的，已入庫(kù)項(xiàng)目予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門予以問(wèn)責(zé)和妥善處置。

違反《民法典》等民事法律規(guī)定的后果

相較于上述行政責(zé)任和后果，不合規(guī)的“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”面臨的民事法律責(zé)任更嚴(yán)重。因不合法、不合規(guī)，施工工程總承包或相關(guān)施工合同在被訴至人民法院后，必然會(huì)被人民法院裁判為違法無(wú)效。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定了依法必招項(xiàng)目的范圍。PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目，規(guī)模大，絕大多數(shù)屬于依法必招項(xiàng)目。2021年實(shí)施的《民法典》第一百五十三條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十一規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)?！币虼耍绻缓戏?、不合規(guī)濫用“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”，很可能導(dǎo)致PPP系列合同中的項(xiàng)目建筑施工合同被判無(wú)效，進(jìn)而不可避免地導(dǎo)致整個(gè)PPP項(xiàng)目的瓦解。

山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院二審審結(jié)的鄒城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與金威物產(chǎn)集團(tuán)有限公司、億利首建生態(tài)科技有限公司PPP合同糾紛案[（2021）魯08民終2670號(hào)]很好地說(shuō)明了這點(diǎn)。2017年9月1日，鄒城市住建局通過(guò)鄒城市公共資源交易網(wǎng)等媒體發(fā)布《鄒城市大沙河景觀及配套路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》，載明：鄒城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（采購(gòu)人）經(jīng)鄒城市人民政府授權(quán)為鄒城市大沙河景觀及配套路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。邀請(qǐng)社會(huì)資本方按競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)文件規(guī)定的內(nèi)容，參加鄒城市大沙河景觀及配套路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性磋商。合作模式為PPP項(xiàng)目下的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式運(yùn)作。2017年10月16日，鄒城住建局向金威物產(chǎn)集團(tuán)有限公司、億利首建生態(tài)科技有限公司（聯(lián)合體）發(fā)出成交通知書。隨后，鄒城市住建局與聯(lián)合體簽訂《鄒城市大沙河景觀及配套路網(wǎng)建設(shè)工程政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目協(xié)議》。2017年11月30日，山東省財(cái)政廳下發(fā)魯財(cái)金（2017）77號(hào)文，轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，主要內(nèi)容為：一、嚴(yán)格規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理。為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的舉債融資方式，財(cái)政部對(duì)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理提出了新要求，對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”的方式。二、切實(shí)規(guī)范PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理。進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)資本方遴選。納入財(cái)政部項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目，應(yīng)符合《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定。本案中，由于鄒城住建局參照PPP模式通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，而非招標(biāo)方式確定聯(lián)合體作為大沙河PPP項(xiàng)目建設(shè)的中標(biāo)單位并與其簽訂大沙河PPP項(xiàng)目協(xié)議，卻不再采用招標(biāo)方式確定項(xiàng)目施工者負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等，屬典型的不當(dāng)“兩標(biāo)并一標(biāo)”，與山東省財(cái)政廳及財(cái)政部上述規(guī)定相違背，致使該項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入山東省PPP項(xiàng)目庫(kù)，雙方簽訂的PPP協(xié)議無(wú)法實(shí)際履行。由此產(chǎn)生了一系列責(zé)任分擔(dān)和履約保證金爭(zhēng)議，聯(lián)合體遂訴至法院。該案經(jīng)鄒城市人民法院和濟(jì)寧市中級(jí)人民法院兩審審理，法院均認(rèn)為通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式確定聯(lián)合體作為大沙河PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方和工程項(xiàng)目的建設(shè)方，不符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的“兩標(biāo)并一標(biāo)”適用條件，因而，PPP項(xiàng)目合同無(wú)法實(shí)際履行。

風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

PPP模式下，由于社會(huì)資本方的參與，投資收益與傳統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目有顯著區(qū)別，且重新劃分了業(yè)主方、施工方、運(yùn)營(yíng)方等的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。因此，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目管理架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，必須時(shí)刻關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。當(dāng)前，PPP模式在我國(guó)推行六年有余，國(guó)家層面仍未制定相關(guān)上位法，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部委以及地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件又存在諸多不一致，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)作存在隱患。在“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”情況下，各參與各方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)合規(guī)要點(diǎn)：

關(guān)注兩種模式的適用范圍與條件、社會(huì)資本方的選定方式和社會(huì)資本方的施工資質(zhì)與能力

由于兩種模式只適用于PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格按照六部委25號(hào)令，將兩種模式限定為采取以下方式的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目：（1）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（2）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（3）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；（4）國(guó)家規(guī)定的其他方式。此外，還應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定特許經(jīng)營(yíng)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。

“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式下，社會(huì)資本方的選定方式必須嚴(yán)格采用招標(biāo)方式

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條的規(guī)定，政府采購(gòu)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式等六種方式；公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。

該法第二十七條還規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。”

因此，如因采購(gòu)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)而未招標(biāo)，其導(dǎo)致的法律后果必然是相關(guān)PPP合同被人民法院宣判為無(wú)效。

社會(huì)資本方必須具備總承包商或承包商資質(zhì)

《建筑法》第十三條、住建部《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等法律、規(guī)章規(guī)定建筑企業(yè)資質(zhì)分為三個(gè)序列：施工總承包企業(yè)、專業(yè)承包企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)。其中又有資質(zhì)類別和專業(yè)水平等級(jí)。因此，采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”兩種招標(biāo)模式時(shí)，社會(huì)資本方必須嚴(yán)格遵守相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

在“三標(biāo)并一標(biāo)”模式中，各參與方還應(yīng)關(guān)注土地使用權(quán)招拍掛中常規(guī)問(wèn)題，如地塊的位置、四至、用途、年限等方面，匹配PPP項(xiàng)目實(shí)施方案要求。在項(xiàng)目公司資本金不充裕時(shí)，應(yīng)不用或慎用“三標(biāo)并一標(biāo)”模式。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）規(guī)定，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)項(xiàng)目，項(xiàng)目最低資本金比例由25%調(diào)整為20%；機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目維持20%不變。其中，公路（含政府收費(fèi)公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等領(lǐng)域的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可以適當(dāng)降低項(xiàng)目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)。基于此，可對(duì)“三標(biāo)并一標(biāo)”作靈活調(diào)整，即土地使用權(quán)不同時(shí)招標(biāo)，而是后續(xù)通過(guò)受讓或劃撥方式取得，則不會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的資本金被土地使用權(quán)出讓金擠占、其資本金低于上述國(guó)務(wù)院最低資本金比例，進(jìn)而影響項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)。

（作者單位：金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所）

（責(zé)編：高楊）