“三孩”政策下托育行政隊伍建設的困境與出路

洪秀敏，劉友棚

（北京師范大學 教育學部，北京 100875）

一、問題提出

2021 年5 月，中共中央政治局審議了《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，明確提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策”，要求“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”，強調(diào)“發(fā)展普惠托育服務體系”[1]。作為人口生育政策的配套舉措，在“三孩”政策下，普惠托育服務事業(yè)必將迎來新的發(fā)展，因此也需要有配套的行政力量保障。

2019 年4 月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》明確指出：“嬰幼兒照護服務發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，發(fā)展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、應急管理、稅務、市場監(jiān)管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監(jiān)督和管理。積極發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會、宋慶齡基金會等群團組織和行業(yè)組織的作用?！盵2]同時強調(diào)，托育服務的發(fā)展應堅持“政策引導，普惠優(yōu)先”的基本原則。同年10月，國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》指出，對于承擔一定指導功能的示范性托育服務機構和社區(qū)托育服務設施，中央預算內(nèi)“每個新增托位給予1 萬元的補助”[3]。2019 年12 月，中央經(jīng)濟工作會議進一步部署“要重視解決好‘一老一小’問題”“支持社會力量發(fā)展普惠托育服務”的工作要求[4]。2020年12 月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》指出，要更好發(fā)揮各級政府作用，更充分激發(fā)社會力量活力，“大力發(fā)展成本可負擔、方便可及的普惠性托育服務”[5]。2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出：“到 2025 年，每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)從當前的1.8個提升到4.5 個；到 2035 年，新增示范性普惠托位50 萬個以上?！薄爸С?50 個城市利用社會力量發(fā)展綜合托育服務機構和社區(qū)托育服務設施，新增示范性普惠托位50 萬個以上。”[6]同年6 月，國家發(fā)展改革委、民政部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，進一步指出，到2025 年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質(zhì)量，進一步改善托育服務基礎設施條件，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給，不斷發(fā)展和完善普惠托育服務體系[7]。2021 年8 月，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，將“推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”[8]正式寫入法律。2021 年9月，國務院發(fā)布的《關于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要和中國兒童發(fā)展綱要的通知》指出，將嬰幼兒照護服務納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，“綜合運用土地、住房、財政、金融、人才等支持政策，擴大托育服務供給。大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務，推動建設一批承擔指導功能的示范托育服務機構和社區(qū)托育服務設施”[9]。同年10 月，國家發(fā)展改革委等多部門印發(fā)《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》，再次指出：“鼓勵支持企事業(yè)單位和社會組織、社區(qū)等提供普惠托育和嬰幼兒照護服務?！盵10]同年11 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加大對中小企業(yè)紓困幫扶力度的通知》，鼓勵地方對社會效益高的民生領域服務型中小企業(yè)（如養(yǎng)老托育機構等）給予專項資金支持，減輕房屋租金、水電費等負擔，并給予社保補貼等[11]。在黨中央、國務院的政策支持和引領下，我國普惠托育服務事業(yè)的發(fā)展邁開了堅實的一步。

行政干部是行政支持的關鍵組成部分，是國家政策精神的主要執(zhí)行者和落實者。對于分管托育工作的行政人員而言，他們在很大程度上決定了托育政策精神的落實成效。托育服務屬于新興事業(yè)，尤其在“三孩”政策下，面臨諸多工作目標和任務，對行政干部力量提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。行政人員專業(yè)素質(zhì)的高低與行政執(zhí)行效果的好壞存在緊密聯(lián)系[12]139。托育政策是否能夠被及時、有效地落實，受到托育行政人員在托育方面的專業(yè)知識、工作經(jīng)驗等的影響。我國嬰幼兒托育為非基本公共服務，屬于地方政府事權，各級政府將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，通過鼓勵、引導各類社會主體提供普惠性托育服務。為此，托育行政干部是否能夠聯(lián)系和調(diào)動社會資源，也是影響托育服務事業(yè)發(fā)展的一大因素。此外，社會主要矛盾轉變帶來的新特征、新要求，錯綜復雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾、新挑戰(zhàn)，使得社會面臨易變性、不確定性、復雜性和模糊性，風險防范與化解成為當前社會發(fā)展的主要任務之一[13]。在這一背景下，托育服務的發(fā)展更是面臨諸多潛在的危機風險。托育機構相關管理經(jīng)驗不足，在人員培訓、場地租賃、日常運營、招生宣傳等一系列工作中仍處于探索階段，一旦遭遇重大社會風險，托育機構甚至整個行業(yè)將岌岌可危；受新冠肺炎疫情的疊加影響，托育機構還面臨著投資回收周期長、運營資金壓力大、部分機構現(xiàn)金流出現(xiàn)斷裂等問題[14]。因此，在較為復雜的環(huán)境下，托育行政人員對整個托育行業(yè)的風險監(jiān)管與提前預判顯得格外重要?？偠灾蛟煲恢Ц咚刭|(zhì)、專業(yè)化的托育行政隊伍對于普惠托育服務事業(yè)的發(fā)展極為關鍵。當前，關于托育行政隊伍的現(xiàn)狀問題尚不明晰。厘清托育行政人員是否符合普惠托育服務事業(yè)發(fā)展要求及應從哪些方面予以改善和優(yōu)化，是促進“三孩”政策與普惠托育有效配套銜接的重要前提?；诖?，本研究擬通過對全國托育干部的調(diào)查，探討我國托育行政干部在崗位任務與工作負擔、工作經(jīng)驗與專業(yè)背景、社會資源調(diào)動與合作、風險監(jiān)管與防范等方面的現(xiàn)狀問題，并據(jù)此思考相應的優(yōu)化路徑，為“三孩”政策下加強托育行政人員隊伍建設提供參考依據(jù)。

二、研究方法

（一）調(diào)查對象

受國家衛(wèi)生健康委人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司委托，研究采用目的性抽樣，在全國托育干部培訓班上共發(fā)放問卷467 份，回收有效問卷445 份。參與調(diào)查的人員為各地衛(wèi)健部門負責托育事業(yè)管理的行政人員，主要來自北京、天津、上海、浙江、江蘇、安徽、河南、四川、廣西、重慶等全國17 個省級行政區(qū)，其他基本信息見表1。

表1 托育行政人員基本信息（N=445）

（二）研究工具

根據(jù)國家托育相關政策精神自編《托育行政人員自我評估問卷》。問卷內(nèi)容主要包括行政人員的崗位任務與工作負擔、工作經(jīng)驗與專業(yè)背景、社會資源調(diào)動與合作、風險監(jiān)管與防范等；問卷題目形式包括單選題、多選題及李克特五級量表等。

（三）數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析

問卷數(shù)據(jù)采用SPSS 26.0 軟件進行統(tǒng)計與分析。

三、托育行政隊伍建設存在的現(xiàn)實困境

（一）工作負擔較重，行政隊伍力量需增強

作為托育事業(yè)的牽頭主體，衛(wèi)健部門主要負責組織制定托育政策規(guī)范，協(xié)調(diào)相關部門做好對托育機構的監(jiān)督管理，負責嬰幼兒照護與衛(wèi)生保健及嬰幼兒早期發(fā)展的業(yè)務指導。在“三孩”政策下，托育行政人員的相關業(yè)務工作勢必進一步增加。對于托育主管部門而言，及時充實托育行政管理力量，配備規(guī)模相當、素質(zhì)優(yōu)良的托育行政人員是有效推進轄區(qū)內(nèi)托育服務發(fā)展的重要保障。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前，主管部門托育行政人員的配備數(shù)量普遍較少，75.3%的單位僅安排1 位行政人員負責轄區(qū)內(nèi)的托育行政管理工作，14.2%安排2 位行政人員，約一成的單位安排3 位及以上的行政人員?！笆奈濉睍r期各地托育事業(yè)發(fā)展任務繁重艱巨，主管部門責任重大，僅憑一到兩位托育行政人員難以保障轄區(qū)內(nèi)相應工作的及時有效推進。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，86.2%的托育行政人員不僅需承擔之前所負責的生育登記、人口出生統(tǒng)計上報、計劃生育家庭獎勵、母嬰健康關愛、計劃生育協(xié)會等工作任務，而且要完成發(fā)展托育事業(yè)的相關工作。可見，當前托育行政人員工作負擔相對較重，“事多人少”的問題較為突出。

（二）專業(yè)素養(yǎng)不足，相關工作經(jīng)驗需加強

高素質(zhì)的行政人員必須熟悉本行業(yè)的專業(yè)知識，熟知本行業(yè)的特點、性質(zhì)，通曉本行業(yè)的發(fā)展歷史和未來趨勢，精通崗位業(yè)務和政策法規(guī)等[15]201。從實際工作需要來看，托育行政人員既要宏觀把握轄區(qū)內(nèi)托育事業(yè)發(fā)展態(tài)勢，又要具體予以托育機構業(yè)務指導，其中所涉事項大到機構安全隱患，小到嬰幼兒照料看護。這些工作業(yè)務，對行政人員關于托育機構組織與運營、嬰幼兒發(fā)展、嬰幼兒照護、早期教育等專業(yè)知識儲備和相關實踐經(jīng)驗提出了較高要求。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前托育行政人員普遍缺乏與托育相關的專業(yè)背景和工作經(jīng)驗。從圖1、圖2 可知，在專業(yè)背景上，托育行政人員有管理學專業(yè)（22.9%）和醫(yī)學專業(yè)（21.3%）背景，也有經(jīng)濟學專業(yè)（11.2%）背景，還有人口學（6.5%）、社會學（2.9%）、教育學專業(yè)（5.5%）背景；在工作經(jīng)驗上，托育行政人員從事過計劃生育（79.8%）、人口（22%）、衛(wèi)生（18.4%）、婦幼保?。?.9%）、養(yǎng)老（8.8%）和民生保障（2.7%）等工作?？梢钥闯?，盡管當前托育行政人員專業(yè)背景和工作經(jīng)驗較為多元，但其托育專業(yè)素養(yǎng)仍顯不足，且與托育相關的實踐經(jīng)驗有待加強。

圖1 托育行政人員專業(yè)背景概況

圖2 托育行政人員工作經(jīng)驗概況

（三）資源調(diào)動乏力，激活社會資本的信心需提升

資源調(diào)動是政府部門行政執(zhí)行階段的重要環(huán)節(jié)，涉及多主體之間的信息交流與合作協(xié)調(diào)，如政府部門與政府部門之間、政府部門與社會組織之間、政府部門與行政人員之間、社會組織與行政人員之間、行政人員與行政人員之間[16]。當前，我國正加快轉變政府職能，積極建設服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動愈發(fā)頻繁，政府通過多種形式調(diào)動社會資源，支持社會力量參與公共事務治理，爭取實現(xiàn)公共利益最大化[17][18]。為支持和配合落實“三孩”政策，各級政府將進一步充分發(fā)揮引導作用，激發(fā)社會資本舉辦普惠托育的主動性、積極性。除出臺相應的支持政策外，托育行政人員還需與企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)等進行有效溝通交流，在傳遞政策精神的同時，有效引導更多社會資本參與普惠辦托。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前，92.6%的托育行政人員在激活社會資本方面表示信心不足。可見，托育行政人員在調(diào)動社會資源方面存在一定的困難。如何發(fā)揮托育行政人員的能動性、實現(xiàn)社會資源的有效調(diào)動、保障社會資本順暢進入普惠托育行業(yè)，是當前及未來推進托育服務過程中亟待解決的重要命題之一。

（四）風險監(jiān)管較弱，防范與化解的能力需強化

風險監(jiān)管具有預防、控制、補救、評價等作用，托育行政人員對嬰幼兒托育服務機構的風險監(jiān)管，是推進托育服務專業(yè)化、規(guī)范化及可持續(xù)發(fā)展的重要保障。當前，我國社會發(fā)展形勢總體趨好，但發(fā)展面臨的國內(nèi)條件和國際環(huán)境正發(fā)生著深刻而復雜的變化，給剛剛起步的托育服務行業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展帶來一定的風險。此外，托育機構的服務對象為3 歲以下的嬰幼兒，其身心發(fā)展尚未成熟，因而對機構環(huán)境安全監(jiān)管提出了極高的要求。尤其在“三孩”政策下，托育需求激增為托育機構的安全監(jiān)管帶來更多壓力。為打造風險可控、安全穩(wěn)定、發(fā)展可持續(xù)的托育業(yè)態(tài)，托育行政人員應做好行業(yè)風險監(jiān)管工作，樹立風險意識，切實防范各類風險，確保有效支持托育機構安全平穩(wěn)運轉。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前，超八成（89.3%）的行政人員在托育機構風險預防、監(jiān)測和應急處置上表示信心不足，這在很大程度上揭示了托育行政人員存在風險監(jiān)管較弱、風險防范與化解能力有待強化的問題。在推進普惠托育服務建設的過程中，行政人員如何做到未雨綢繆，精準研判、妥善應對托育服務行業(yè)可能出現(xiàn)的風險，是“三孩”政策下推進普惠托育服務建設的又一重要命題。

四、“三孩”政策下托育行政隊伍建設的優(yōu)化路徑

人口問題始終是人類社會共同面對的基礎性、全局性和戰(zhàn)略性問題。面對人口發(fā)展重大轉折性變化，必須把人口均衡發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，加強統(tǒng)籌謀劃，積極有效應對風險挑戰(zhàn)，努力實現(xiàn)人口均衡發(fā)展。構建普惠托育服務體系，為3 歲以下嬰幼兒家庭提供質(zhì)量有保障、價格可承受且方便可及的托育服務，是加快促進“三孩”政策效益持續(xù)釋放、切實達至適度生育水平、維持人口良性再生產(chǎn)的關鍵舉措和重要方略。黨的十九大報告指出：“黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅力量，要注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力?！盵19]建設高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍[19]，“干事?lián)?，是干部的職責所在，也是價值所在”[20]。每一位行政干部被賦予任務后，行政的成敗取決于行政干部自身的才能與智慧[21]70。在“三孩”政策下，為更好更快推進普惠托育服務體系的構建，加大對普惠托育的行政力量支持，打造一支高素質(zhì)專業(yè)化的托育行政隊伍顯得更為緊要和迫切。

（一）多措并舉，增加人員配備，充實托育行政管理力量

當前，主管部門托育行政人員配備不足，難以滿足托育事業(yè)行政管理工作的基本需要，無法充分保障托育工作的及時推進。黨的十九屆四中全會提出：“嚴格機構編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本?！盵22]當前，各級各部門行政編制普遍緊張，不同層級、不同地區(qū)、不同部門之間編制不平衡問題較為突出[23][24]。在此背景下，托育事業(yè)主管部門應多措并舉拓寬人員配置渠道，充實隊伍力量，保證有足夠數(shù)量的行政人員推進轄區(qū)內(nèi)托育服務事業(yè)的建設和發(fā)展。一方面，統(tǒng)籌破解編制資源配置問題。一是打破部門壁壘限制，靈活調(diào)整托育主管部門的相關編制配置。根據(jù)各部門的職能調(diào)整實況，動態(tài)調(diào)整編制數(shù)量，并允許跨部門統(tǒng)籌使用編制，即對工作量減少的業(yè)務部門相應減少編制，對內(nèi)部需求量大、工作量大的托育主管部門增加編制數(shù)量[23]。二是挖掘部門內(nèi)部資源，有效盤活部門內(nèi)現(xiàn)有行政干部存量。根據(jù)工作任務需求，按照“雙向選擇”原則，適當調(diào)配部門內(nèi)部醫(yī)療、衛(wèi)生、保健機構等行政人員，充分發(fā)揮其醫(yī)療、嬰幼兒保健、膳食營養(yǎng)、嬰幼兒疾病防控等業(yè)務能力優(yōu)勢。另一方面，打造專職、兼職、掛職相結合的托育行政人員隊伍，多種路徑充實行政人員管理力量。一是采取聘任制公務員形式聘用專職人員。專職人員的聘用應注重專業(yè)性，突出專業(yè)能力要求，以進一步優(yōu)化托育行政人員隊伍的專業(yè)結構。二是設置兼職、掛職崗位以增加托育行政人員。兼職、掛職行政人員的選配可吸收托育行業(yè)組織的負責人或主干人員、高等院校專家學者等，要求其具備豐富的實踐工作經(jīng)驗、熟悉行業(yè)發(fā)展概況，并能凸顯兼職、掛職托育行政人員的實踐能力優(yōu)勢和行業(yè)代表性[25][26]。

（二）多管齊下，加強業(yè)務培訓和學習，提升行政人員專業(yè)素養(yǎng)

針對當前托育行政人員缺乏與托育相關的專業(yè)背景和工作經(jīng)驗的問題，托育行政人員應進一步加強業(yè)務培訓和學習，大力提升其專業(yè)素養(yǎng)。一是加強專業(yè)培訓。針對托育干部的知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項，開展精準化的理論培訓[27]125[28]，如圍繞嬰幼兒托育專業(yè)能力和知識專題，分期分批對行政人員開展培訓，重點加強托育機構組織與管理、保育人員專業(yè)能力發(fā)展、0～3 歲嬰幼兒心理發(fā)展、早期教育等培訓內(nèi)容。二是創(chuàng)新培訓方式?？山柚ヂ?lián)網(wǎng)和移動學習等手段，開展托育行政人員線上學習與線下研修結合、虛擬學習與實地考察結合的混合式培訓。三是定期進行專業(yè)素養(yǎng)考核?？茖W制定適用于托育行政干部專業(yè)素養(yǎng)的考核方案，定期開展專業(yè)化考核，充分運用考核結果，促使托育行政人員形成緊迫感、責任感，倒逼其提高專業(yè)化水平[29]。四是鼓勵自我學習。托育行政人員應認真對待自我學習，“堅持干什么學什么、缺什么補什么”[30]405，自覺學習與履行托育事業(yè)崗位職責密切相關的基礎性知識和新知識、新技能，使自己成為行家里手。五是重視交流互學?？蓮母鞯匦l(wèi)健部門中遴選專業(yè)水平高、業(yè)務指導能力強的托育行政人員，通過現(xiàn)場經(jīng)驗交流、典型案例征集等形式，促進托育行政人員互相交流與學習。

（三）多策并用，探索公私合作機制，引領行政人員調(diào)動社會資本

面對當前托育行政人員在激活社會資本方面信心不足的問題，應進一步建立健全相關保障機制，發(fā)揮托育行政人員調(diào)動社會資本辦托的能動性。一方面，應積極探索公私合作機制或項目，激勵更多社會主體主動加入普惠托育浪潮。一是進一步深入實施支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動。國家通過中央預算內(nèi)投資，進一步支持和引導城市政府系統(tǒng)規(guī)劃建設托育服務體系，城市政府提供全方位政策支持清單，引導企事業(yè)單位、非營利機構、國企民企等提供普惠托育服務供給。二是深化探索和完善優(yōu)惠政策和補助體系，加大普惠辦托社會吸引力。綜合運用規(guī)劃、土地、住房、財政、投資、融資、人才等支持政策，按托位或收托嬰幼兒數(shù)量對非營利性托育服務機構給予補貼，形成行業(yè)輻射效應，帶動更多主體參與普惠辦托。三是靈活探索政府與社會資本合作方式，促使更多社會力量舉辦普惠托育。另一方面，應積極引導金融機構對普惠托育企業(yè)和機構提供金融支持，鼓勵銀行、保險、基金等各類金融機構參與合作，對普惠托育專項行動提供多樣化金融服務，降低普惠托育企業(yè)和機構建設的運營成本，以堅定社會力量加入普惠托育的意愿[7]。此外，應進一步強化托育行政人員自身的溝通協(xié)調(diào)能力，從實踐層面保障其調(diào)動社會資源的能力需求。

（四）多路并進，筑牢風險監(jiān)管體系，強化行政人員風險防范與化解能力

面對當前托育行政人員風險監(jiān)管較弱、風險防范與化解能力有待強化的問題，應進一步筑牢托育服務行業(yè)風險防范與化解的機制保障，有效提升托育行政人員相關能力和素養(yǎng)。一方面，應進一步加強完善托育服務行業(yè)風險監(jiān)管機制建設，引領托育行政人員有序、有效開展風險監(jiān)管工作。一是完善突發(fā)事件應對機制，建立健全托育機構突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等工作機制。二是將托育服務納入公共安全重點保障范圍，支持托育服務機構穩(wěn)定可持續(xù)運轉。三是完善退出機制，建立托育機構關停等特殊情況應急處置機制，及時整治不合格的托育機構。四是建立托育行政人員風險監(jiān)管責任機制，既要明確定責，又要強化問責，促使托育行政人員主動、有效、嚴格監(jiān)管托育行業(yè)風險[31]。另一方面，應進一步促進托育行政人員掌握風險知識，提升風險防范與化解的能力。掌握風險知識即意味著在風險事件上具有更多的信息權與發(fā)言權[32]。托育行政人員需要充分做好托育行業(yè)風險信息和知識的儲備，準確把握托育事業(yè)發(fā)展態(tài)勢，如重視對托育機構的定期調(diào)查，深入實際基層，既要解剖部分托育機構的典型案例，又要系統(tǒng)把握托育行業(yè)的整體全貌，科學分析帶有傾向性、潛在性的風險問題，并據(jù)此制定可行的預備方案，及時消除隱患[27]291。