跨縣域飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施應(yīng)用與探索
——以麗水市級(jí)飲用水源地為例

留瑩瑩，葉曉云，季康樂(lè)，周曦璽

（1.麗水市蓮都區(qū)生態(tài)環(huán)境服務(wù)中心，浙江 麗水 323000；2.青田縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站，浙江 麗水 323900；3.麗水市土壤與固體廢物管理中心，浙江 麗水 323000）

近年來(lái)，全國(guó)各地區(qū)、各有關(guān)部門都在有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并取得了階段性進(jìn)展及成效[1]，同時(shí)也帶來(lái)了不菲的生態(tài)效益[2]。一直以來(lái)，飲用水源的安全關(guān)系到人民群眾的身體健康和社會(huì)穩(wěn)定，而麗水市級(jí)飲用水生態(tài)補(bǔ)償工作一直是重保護(hù)輕補(bǔ)償，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶　?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制也不完善。因此，在實(shí)施飲用水水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加大生態(tài)建設(shè)和保護(hù)力度，這不僅是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

1 水源地概況

麗水市現(xiàn)有黃村水庫(kù)和玉溪水庫(kù)兩座市級(jí)飲用水水源保護(hù)地，分別于2001年、2007年建成投用，設(shè)計(jì)日取水量均為10 萬(wàn) 噸/日，供水范圍包括蓮都區(qū)主城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總服務(wù)人口達(dá)45萬(wàn)人，歷年水質(zhì)均為Ⅰ-Ⅱ類，水質(zhì)優(yōu)良，這對(duì)保障居民飲水安全，提高居民生活用水質(zhì)量，促進(jìn)麗水市區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展起到了重要作用。

兩個(gè)水庫(kù)保護(hù)區(qū)范圍均跨縣域，其中，黃村水庫(kù)保護(hù)區(qū)范圍涉及蓮都區(qū)黃村鄉(xiāng)及縉云縣方溪鄉(xiāng)、石筧鄉(xiāng)；而玉溪水庫(kù)保護(hù)區(qū)范圍涉及蓮都區(qū)大港頭鎮(zhèn)及云和縣石塘鎮(zhèn)。根據(jù)《麗水市飲用水水源保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定，水源保護(hù)區(qū)內(nèi)不得開(kāi)展畜禽養(yǎng)殖、經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)及工業(yè)生產(chǎn)等項(xiàng)目。為此，保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)人們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受損，亟需建立兼顧綠色發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，以促使飲用水源地的保護(hù)工作形成良性循環(huán)，并有效解決飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水源保護(hù)之間的矛盾。

2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建思路

結(jié)合省內(nèi)外調(diào)研情況，考慮到《管理辦法》的落地性及實(shí)用性，以及避免繁冗的補(bǔ)償流程打擊保護(hù)者的積極性，麗水市級(jí)飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定思路簡(jiǎn)單有效，其流程大致分為“資金籌集→資金分配→資金使用”，具體內(nèi)容詳見(jiàn)圖1，同時(shí)，在《管理辦法》中分別以總則、補(bǔ)償資金籌集、補(bǔ)償資金預(yù)算及分配、補(bǔ)償資金使用、責(zé)任與考核、附則六個(gè)部分予以明確。

圖1 麗水市級(jí)飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制流程圖

2.1 總則

在總則中，主要闡述了制定依據(jù)、制定原則、適用范圍以及組織形式。由于該辦法為規(guī)范性文件，考慮到后續(xù)在建灘坑水庫(kù)飲用水源地的納入、保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整及考核側(cè)重點(diǎn)隨著保護(hù)要求而變化等因素，將分配權(quán)重、系數(shù)、分配考核細(xì)則等以《麗水市級(jí)飲用水水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償分配細(xì)則及考核辦法（試行）》為標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，就飲用水生態(tài)補(bǔ)償工作專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以確保資金充足，同時(shí)，明確了各相關(guān)部門職責(zé)。

2.2 籌集補(bǔ)償資金

目前，國(guó)內(nèi)各地生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要包括四個(gè)方面：一是原水價(jià)格提取，在原水價(jià)格中明確水源地保護(hù)資金，按年度實(shí)際用水量提??；二是統(tǒng)一水資源費(fèi)收支管理，部分水資源費(fèi)納入專項(xiàng)資金；三是排污費(fèi)（稅）和排污權(quán)有償使用費(fèi)，按比例提取納入生態(tài)補(bǔ)償資金；四是財(cái)政支出，基本所有區(qū)域均采用此方式，并輔以上三種方式。本次《管理辦法》目前僅考慮因水源保護(hù)給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)造成的直接損失，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接投入的水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理、水源保護(hù)區(qū)水源保護(hù)工程建設(shè)、水源保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償三類進(jìn)行測(cè)算，近期約1 200萬(wàn)元，遠(yuǎn)期需1 600萬(wàn)元，測(cè)算說(shuō)明詳見(jiàn)表1。

表1 補(bǔ)償資金額需求測(cè)算

在水源地生態(tài)補(bǔ)償資金額確定后，籌集是由原水價(jià)格提取與財(cái)政部門籌集兩部分組成，依據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償”的原則，黃村水庫(kù)和玉溪水庫(kù)專項(xiàng)資金實(shí)行因素法分配，即根據(jù)各地保護(hù)區(qū)級(jí)別綜合系數(shù)、保護(hù)區(qū)面積、水域面積確定分配比例。

2.3 補(bǔ)償資金的預(yù)算及分配

根據(jù)國(guó)內(nèi)各地生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金分配及溫州市實(shí)地調(diào)研，結(jié)合麗水市實(shí)際情況及《麗水市飲用水水源保護(hù)條例》第十二條：“生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)以飲用水水源水質(zhì)、水量作為主要參考因素，統(tǒng)籌考慮因保護(hù)對(duì)飲用水水源地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受影響等因素”，綜合考慮黃村水庫(kù)和玉溪水庫(kù)取水量（黃村水庫(kù)年取水量為玉溪水庫(kù)的2.6倍）、保護(hù)區(qū)涉及村莊、人口（黃村水庫(kù)為玉溪水庫(kù)的1.45倍）、耕地（黃村水庫(kù)為玉溪水庫(kù)的1.2倍）等，并結(jié)合各地落實(shí)水源地保護(hù)責(zé)任考核結(jié)果進(jìn)行分配。此外，考慮黃村水庫(kù)作為主要飲用水源地，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)上游石筧鄉(xiāng)、大洋鎮(zhèn)在飲用水水源保護(hù)中做了較多工作，且黃村水庫(kù)現(xiàn)有每年100萬(wàn)的專項(xiàng)資金涉及黃村鄉(xiāng)、方溪鄉(xiāng)、石筧鄉(xiāng)、大洋鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照原有分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留的原則實(shí)行定額分配。

2.4 補(bǔ)償資金的使用

根據(jù)省內(nèi)外已實(shí)施飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)?0余個(gè)市縣[3]調(diào)研來(lái)看，目前，主流補(bǔ)償形式仍以轉(zhuǎn)移支付為主。補(bǔ)償形式一種是定額補(bǔ)助，又可分為因素分配法和固定資金補(bǔ)助法兩種形式。其中，因素分配法即按照水庫(kù)集雨區(qū)面積、人口、水域面積等，計(jì)算各受償鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分配額，并分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或所在區(qū)縣），再由受償鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照資金用途分配到具體項(xiàng)目。例如，溫州市實(shí)行因素法分配，根據(jù)各地集雨區(qū)面積、水庫(kù)集雨區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障參保人數(shù)、水域面積確定分配比例；而固定資金補(bǔ)助法，是指每年補(bǔ)助固定資金。例如，溫州市山根水源（備用）生態(tài)補(bǔ)償實(shí)行定額分配，每年向鹿城區(qū)和永嘉縣各分配專項(xiàng)資金50萬(wàn)元；另外一種是定向補(bǔ)助，即按照補(bǔ)償資金用途，直接補(bǔ)償?shù)骄唧w的項(xiàng)目，例如，金華市婺城區(qū)按照常態(tài)管理、項(xiàng)目建設(shè)等，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償，多數(shù)地區(qū)上述分配方式兼而有之。

結(jié)合各地實(shí)施成效及經(jīng)驗(yàn)，麗水市級(jí)飲用水源最終確定，補(bǔ)償資金試行階段先保障保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目使用，剩余資金在水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理、水源保護(hù)區(qū)水源保護(hù)工程建設(shè)以及水源保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償三個(gè)方面范圍要求內(nèi)統(tǒng)籌安排。

2.5 責(zé)任與考核

在實(shí)際工作中，為了明確水源領(lǐng)導(dǎo)小組、屬地政府、生態(tài)環(huán)境部門、財(cái)政部門等的職責(zé)，考核制定了相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，主要包括水源地水質(zhì)情況、保護(hù)日常管理、涉庫(kù)環(huán)境安全行為發(fā)生情況、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運(yùn)維情況以及庫(kù)周森林資源保護(hù)情況量化賦分。

2.6 附則

考慮到新建飲用水源地投入使用后，將影響辦法相關(guān)條款及施行后的各項(xiàng)需求，暫定試行期限為3年。

3 補(bǔ)償機(jī)制施行情況及多元化展望

3.1 施行情況

首先，經(jīng)過(guò)一年的試行，《管理辦法》第一筆資金已順利撥付，其中，用于保護(hù)項(xiàng)目合計(jì)215萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)償合計(jì)640萬(wàn)元。以玉溪水庫(kù)為例，保護(hù)范圍在云和縣境內(nèi)的水域占比為71%，陸域占比為82%。而近年來(lái)，當(dāng)?shù)卦诹饔蛑卫?、生態(tài)修復(fù)、村莊污水收集處理、村莊環(huán)境衛(wèi)生等方面投入了大量資金確保水質(zhì)。在2020年，投入1 545萬(wàn)元資金用于保護(hù)區(qū)內(nèi)，各村莊污水處理終端的提升改造、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)、污水運(yùn)維及農(nóng)村衛(wèi)生保潔、規(guī)溪、朱村綠色生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目。因此，根據(jù)往年會(huì)議紀(jì)要確定的補(bǔ)償金額僅為93.39萬(wàn)元?，F(xiàn)根據(jù)《管理辦法》2021年補(bǔ)償至鄉(xiāng)鎮(zhèn)金額上升至146萬(wàn)元、補(bǔ)償至玉溪水庫(kù)項(xiàng)目為95萬(wàn)元，合計(jì)241萬(wàn)元，但與其直接投入以及隱形的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)損失相較仍存在一定差距，且在補(bǔ)償過(guò)程中存在重項(xiàng)目、輕個(gè)體[4]的情況，這也是各地補(bǔ)償細(xì)則存在的主要問(wèn)題。

其次，在補(bǔ)償機(jī)制的制定過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)財(cái)政直接補(bǔ)償形式存在局限性，如果補(bǔ)償不足，則無(wú)法彌補(bǔ)水源地內(nèi)群眾因保護(hù)而帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失及發(fā)展機(jī)遇損失；如補(bǔ)償充分，人們不再愿意離開(kāi)水源保護(hù)區(qū)，或已離開(kāi)的再返回水源地，造成水源地內(nèi)人們一邊享受水源地的補(bǔ)助，一邊從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，反而使水源地保護(hù)區(qū)的人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)壓力增加，這會(huì)造成不利于生態(tài)保護(hù)的后果。

最后，從補(bǔ)償資金的橫向比較來(lái)看，受財(cái)政收入等因素影響，麗水市補(bǔ)償總額相比于省內(nèi)其他設(shè)區(qū)市仍處于較低水平，具體內(nèi)容詳見(jiàn)表2。根據(jù)測(cè)算，現(xiàn)有補(bǔ)償金額仍無(wú)法覆蓋屬地政府對(duì)飲用水源地直接投入的金額，且轉(zhuǎn)移支付這種“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償，很難從根本上徹底解決飲用水源地保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的困境，由此，需要提高資金的補(bǔ)償額度并拓寬補(bǔ)償渠道。

表2 國(guó)內(nèi)設(shè)區(qū)市市級(jí)飲用水源地補(bǔ)償金額

3.2 多元化展望

目前，麗水市級(jí)飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已實(shí)現(xiàn)“從無(wú)到有”，而下一步需要從補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償形式等多元立體構(gòu)建飲用水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

從補(bǔ)償渠道來(lái)看，國(guó)內(nèi)多局限于財(cái)政籌集[5]，相比國(guó)內(nèi)，國(guó)際上對(duì)補(bǔ)償形式有更多的嘗試[6]，如設(shè)立補(bǔ)償基金、債券、信托基金等，以保障資金籌措的多樣性，現(xiàn)麗水市的資金籌集僅依靠地方財(cái)政仍顯捉襟見(jiàn)肘，亟需社會(huì)資金參與，從而發(fā)揮市場(chǎng)在資金籌集中的作用。

從補(bǔ)償對(duì)象來(lái)看，國(guó)外實(shí)行的律法其補(bǔ)償對(duì)象更為廣泛，除受損方外還包括生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、貢獻(xiàn)者等，如水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的水源涵養(yǎng)林和草地種植者、農(nóng)田徑流控制的建設(shè)者、清淤工程建設(shè)與管理者等[7]，這些都值得我們思考和借鑒。

從補(bǔ)償形式來(lái)看，未來(lái)除資金補(bǔ)助外，還需積極拓展水源政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，以此搭建豐富多元的補(bǔ)償形式。具體形式如下：一是對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)陷入貧困的農(nóng)戶，在生態(tài)補(bǔ)償外應(yīng)按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；二是要給保護(hù)區(qū)內(nèi)的人們提供更多的教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，并給予更大的財(cái)政支持，促進(jìn)青壯年有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入城市從事較高收入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[8]，還可以對(duì)水源區(qū)的居民設(shè)立就業(yè)政策補(bǔ)償及技術(shù)支持，以及積極引導(dǎo)其發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等；三是針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的老人，可通過(guò)安排保護(hù)區(qū)外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助等形式，鼓勵(lì)從保護(hù)區(qū)外遷，以此減輕保護(hù)區(qū)內(nèi)的人口壓力；四是對(duì)于愿意遷出的家庭，則需從土地收儲(chǔ)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持等多方面予以支持，并優(yōu)先將水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)的人們列入“大搬快聚”目標(biāo)對(duì)象。通過(guò)以上一系列舉措，盡量使保護(hù)區(qū)內(nèi)的人口密度降低，進(jìn)而有力保障保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與飲用水保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為了加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，以及有效保障水源保護(hù)區(qū)居民飲水安全，麗水市級(jí)飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在參考多地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際初步構(gòu)建了生態(tài)補(bǔ)償體系。而生態(tài)補(bǔ)償是正外部性的補(bǔ)償，仍需隨著社會(huì)的發(fā)展、人們認(rèn)知的提升進(jìn)行多維度考量各項(xiàng)內(nèi)容，并通過(guò)不斷完善與構(gòu)建各項(xiàng)制度，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。