如何堅決守住18億畝耕地紅線

文_蔡繼明

耕地是我國最為寶貴的資源，耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎(chǔ)，保糧食安全必須保耕地安全。習(xí)近平總書記高度重視耕地保護問題，多次作出重要指示，強調(diào)耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近30年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩(wěn)定，18億畝耕地紅線可以得到保障，但要確保國家糧食安全，還要靠合理的制度安排和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。

一、18億畝耕地紅線的由來及實際耕地的變動

（一）18億畝耕地紅線的提出

1992—1993年，各地“開發(fā)區(qū)熱”造成大量的耕地占用，當(dāng)時房地產(chǎn)市場不健全，炒地炒房風(fēng)大作，一年時間耕地銳減830萬畝。1996年我國耕地數(shù)量19.51億畝，到2005年下降到18.3億畝，9年間減少了1.21億畝。

耕地面積的急劇減少引發(fā)人們的擔(dān)心：按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？正是出于這種擔(dān)心和憂慮，1998年我國修改土地管理法時，便以特殊保護耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地為目標(biāo)，制定了一套土地用途管制制度，并對土地實行計劃配置。

1997年，《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發(fā)布，提出實施基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中正式提出18億畝耕地紅線。其中強調(diào)：“十八億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。”

2008年8月13日，國務(wù)院審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，對未來15年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出六項約束性指標(biāo)和九大預(yù)期性指標(biāo)，其核心是確保18億畝耕地紅線—中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農(nóng)村土地制度改革、國家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同。黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

（二）劃定耕地紅線的依據(jù)

18億畝耕地紅線是國家根據(jù)人均用糧標(biāo)準(zhǔn)、糧食自給率、糧食單產(chǎn)、復(fù)種指數(shù)、糧食需求預(yù)測以及耕地需求量預(yù)測等多方面因素，經(jīng)過反復(fù)研究論證提出來的?？紤]到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個角度看，我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺階。近年來，我國進口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計算，需要7億多畝播種面積?？紤]到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

（三）近30年實際耕地的變動

根據(jù)1991年第一次土地利用詳查初步匯總結(jié)果，全國耕地20.23億畝；根據(jù)2009年第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，全國耕地為20.31億畝（值得注意的是，這個數(shù)據(jù)直到2015年才正式公布）；根據(jù)國土資源統(tǒng)計年報，2011年末全國耕地20.2857億畝（2012年12月，原國土資源部向全國人大常委會匯報，2011年底全國保有耕地是18.2476億畝）；根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2016》的數(shù)據(jù)，2015年全國耕地面積為20.25億畝（2016年頒布的《全國國土規(guī)劃綱要〈2016—2030年〉》所認(rèn)定的2015年全國耕地保有量是18.65億畝）；根據(jù)2020年第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有耕地19.18億畝，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地0.15億畝，農(nóng)地總量為19.33億畝。

總之，從1991年到2020年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩(wěn)定。全國糧食產(chǎn)量連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上，人均糧食440公斤以上，連續(xù)多年超過400公斤的國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線，我國糧食消費庫存比遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%～18%的水平，2020年大米、小麥消費庫存比達(dá)到100%以上，玉米的消費庫存比也達(dá)到97%。

目前我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，一方面，依賴大規(guī)模土地投入的工業(yè)化已經(jīng)完成，工業(yè)化后期每年需要占用的土地大為減少（根據(jù)自然資源部《國土資源綜合統(tǒng)計年報》〈2017〉的數(shù)據(jù)，從2009—2017年，年均僅減少100萬畝），城市化需要的建設(shè)用地可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤得到滿足；另一方面，2021年人口自然增長率已下降到0.34‰，人口增長已接近峰值，對耕地的壓力也已大大減輕，18億畝耕地紅線是可以得到保障的。

二、國家糧食安全的制度保障和技術(shù)基礎(chǔ)

1996年《中國的糧食問題白皮書》首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標(biāo)，2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》再次明確提出，我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。根據(jù)國土資源部與相關(guān)部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點。正因為如此，糧食安全的議題便與堅守18億畝耕地紅線緊緊捆綁在了一起。實際上，一定的耕地保有量只是保障糧食安全目標(biāo)的必要條件，確保實現(xiàn)國家糧食安全目標(biāo)，還要靠合理的制度安排和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。

（一）農(nóng)村集體土地兩權(quán)分離對糧食增產(chǎn)的正效應(yīng)

20世紀(jì)80年代初我國實有耕地20.95億畝，比1957年多出4億畝，1978年人均糧食產(chǎn)量只有317公斤，溫飽問題沒有解決不是因為耕地少了，而是因為集體所有、集體勞動的土地所有制沒有處理好勞動的監(jiān)督和激勵問題，農(nóng)民出工不出力，生產(chǎn)率低下所致。（林毅夫：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社1994年版，第24—31頁）。1980—1984年推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在集體所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定承包經(jīng)營權(quán)，將使用權(quán)和收益權(quán)統(tǒng)一歸于農(nóng)戶，這樣就調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，短短4年時間就把糧食總產(chǎn)量從3億噸提高到4億噸，人均產(chǎn)量提高到390公斤，解決了國家層面的溫飽問題。在此期間因出現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)高潮，耕地減少了2300萬畝，可見溫飽問題的解決功在土地使用制度改革，與一定范圍的耕地增減并沒有直接的聯(lián)系。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化與非糧化的重要原因在于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低

目前農(nóng)業(yè)勞動力要離農(nóng)進城打工，耕地出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化甚至被拋荒，皆因農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率太低。

1952年，我國第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為50.49%，其從業(yè)人員占全國從業(yè)人員比例為83.54%，二者之比為3∶5。2020年，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的7.7%，但農(nóng)業(yè)就業(yè)人口約占總就業(yè)人口的23.6%，二者之比為33∶100，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的相對差距在逐年擴大。目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力僅相當(dāng)于工業(yè)的1／5，而發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率已達(dá)到其工業(yè)勞動生產(chǎn)率約一半的水平。

圖1 第一產(chǎn)業(yè)增加值占比與第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比的比值

農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力低的主要原因是戶均土地規(guī)模過小。農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料是土地。從農(nóng)村戶均耕地面積來看，第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年我國耕地面積為20億畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶2億零743萬戶，扣除204萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位所占的11.6%的耕地，農(nóng)村戶均耕地面積僅8.6畝；根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村經(jīng)營耕地10畝以下的約2.1億農(nóng)戶，農(nóng)戶戶均經(jīng)營規(guī)模只有7.46畝，這在世界上屬于超小耕地規(guī)模。（韓國全國平均戶均耕地面積達(dá)23.33畝，是我國的2.7倍；日本農(nóng)村戶均耕地面積為33.00畝，是我國的3.8倍以上；美國戶均農(nóng)地2695.21畝，是我國的313倍；澳大利亞平均經(jīng)營規(guī)模為63479.3畝/戶，是我國的7381倍）以如此狹小的戶均土地經(jīng)營規(guī)模，難以縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。按目前的種糧成本和價格計算，每畝純收入不過800元，以不足8畝耕地從事糧食種植的農(nóng)戶年收入不足8000元，兩口之家的人均收入無疑會低于絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。這也是我國目前城鄉(xiāng)居民收入差距仍停留在改革開放初期的2.5倍左右的主要原因。

農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，則單純從事農(nóng)業(yè)勞動的收益就少；收益少，農(nóng)業(yè)勞動力就要轉(zhuǎn)行，耕地就要非糧化、非農(nóng)化，甚至被拋荒。這是種植業(yè)生產(chǎn)的大問題。解困之道在于擴大種植業(yè)經(jīng)營規(guī)模、采用機械化等新技術(shù)，提高種植業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)勞動力收入。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率高也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要指標(biāo)。為此就要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，向種田大戶集中。（鄭振源：“提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵”，《鄉(xiāng)村振興研究》第2卷第4期，2020年10月）

浙江是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的省份，為1.96∶1，嘉興又是浙江最小的，2021年僅為1.6∶1。我們研究團隊在嘉興做過實地調(diào)研，一對夫妻表示不需要雇工即可耕種200畝到300畝土地。但根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期的數(shù)據(jù)看，2020年全國承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積5.32億畝，占農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地總面積的34.1%。截至2021年9月，全國家庭農(nóng)場才380萬個，平均經(jīng)營規(guī)模134.3畝，達(dá)到50畝以上經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶還不足2%。從以上數(shù)據(jù)來看，若使農(nóng)村戶均土地達(dá)到50畝的規(guī)模，農(nóng)村只需保留4000萬農(nóng)戶，其余1.7億農(nóng)戶中的勞動力都需轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)；若使農(nóng)村戶均土地規(guī)模達(dá)到100畝，則農(nóng)村1.9億農(nóng)戶中的勞動力都可轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。而與上述兩種農(nóng)地集約化的要求相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至少要達(dá)到4億。

三、當(dāng)務(wù)之急是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

（一）我國目前的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量并不高

相對于我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國的城鎮(zhèn)化水平明顯偏低。2020年我國人均GDP為10610美元，位列中高收入水平經(jīng)濟體行列，接近高收入經(jīng)濟體門檻，但我國常住人口城鎮(zhèn)化率僅為63.89%，雖然高于56.2%的世界平均水平，但低于67.6%的中高收入經(jīng)濟體的平均水平，更低于81.8%的高收入經(jīng)濟體的平均水平。

不僅如此，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量也有待提高。一方面，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率。2020年常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距為18.49個百分點，它所代表的就是沒有城鎮(zhèn)戶籍的2.61億農(nóng)民工及其家屬—他們是“被城鎮(zhèn)化”的，雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但由于二元戶籍制度的存在，他們在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障以及住房等方面并沒有真正享受城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。這部分半城鎮(zhèn)化的人口帶來了嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題，我國數(shù)千萬流動兒童、留守兒童、留守婦女、留守老人以及每年高達(dá)30億左右人次的春運潮，都主要是由于半城鎮(zhèn)化的人群無法在城市真正扎根而造成的。

另一方面，我國的城市化率低于城鎮(zhèn)化率。我國目前63.89%的常住人口城鎮(zhèn)化率既包括居住在685個縣級以上城市的“市民”，又包括居住在21157個建制鎮(zhèn)中的“鎮(zhèn)民”。由于我國除縣城外的其他建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍低于城市，用城市人口占全國人口的比例所表示的城市化率在質(zhì)量上高于用城鎮(zhèn)人口占全國人口的比例所表示的城鎮(zhèn)化率，而發(fā)達(dá)國家的城市與城鎮(zhèn)之間在發(fā)展水平上并沒有明顯的差別，所以，我國的城鎮(zhèn)化在質(zhì)量上會低于同一水平的發(fā)達(dá)國家。

（二）未來15年我國城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)

基于我國目前所處的經(jīng)濟發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實狀況，我們對未來15年城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)作出如下預(yù)期。

2021—2025年，按照每年提升一個百分點，預(yù)期可達(dá)到70%左右；從2025—2035年，有可能達(dá)到80%～85%的水平。如果“十四五”期間我國GDP能按年均5.5%的速度持續(xù)增長，到2024年，我國就可以進入高收入經(jīng)濟體行列（按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，高收入經(jīng)濟體人均GNI（國民總收入）門檻為1.24萬美元），而高收入經(jīng)濟體目前城鎮(zhèn)化率的平均水平為81.8%。

日本在20世紀(jì)末達(dá)到90%左右的城市化率。中國達(dá)到85%的水平比日本晚了大約40年，目標(biāo)不算過高。

四、優(yōu)化土地資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置

城鎮(zhèn)化既涉及城市人口的增加，也在一定程度上涉及城市空間的擴展，所以，如前所述，只要一提到城鎮(zhèn)化，總有人擔(dān)心城市建設(shè)用地的擴展會與確保18億畝耕地紅線發(fā)生矛盾。實際上，我國目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布嚴(yán)重偏離城鄉(xiāng)常住人口的比例，需要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，在全國范圍內(nèi)優(yōu)化建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的合理配置，在不必減少耕地總量的前提下，為城市化的發(fā)展提供充足的土地資源。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布嚴(yán)重偏離城鄉(xiāng)人口分布

2021年，我國城鎮(zhèn)常住人口91425萬人，鄉(xiāng)村常住人口49835萬人，全國總?cè)丝谥?4.72%的人口常住在城鎮(zhèn)，只有35.28%的人口常住在鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)常住人口是鄉(xiāng)村常住人口的1.83倍；而根據(jù)第三次全國國土調(diào)查的數(shù)據(jù)，截至2019年12月31日，全國城鎮(zhèn)用地1035.12萬公頃，村莊用地2193.56萬公頃，村莊用地面積是城鎮(zhèn)用地面積的2.12倍，城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例嚴(yán)重偏離城鄉(xiāng)常住人口的比例，這主要是由于長期實行的對土地資源的計劃配置，阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地隨著人口向城市的遷徙而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移。

不僅如此，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，農(nóng)村宅基地面積1.68億畝，占集體建設(shè)用地面積的48.62%。隨著2.61億農(nóng)民工及其隨遷家屬成為城鎮(zhèn)常住人口，農(nóng)村宅基地閑置率高達(dá)17.6%（約4664萬宗，按畝推算約2956.8萬畝），其中，空閑廢棄宅基地（地上無房屋或房屋已倒塌的宅基地）占比4.8%；常年閑置宅基地（地上房屋無人居住時間超過1年的宅基地）比例為4.8%；季節(jié)性閑置宅基地（地上房屋僅春節(jié)等節(jié)假日有人居住的宅基地）比例為8.0%。農(nóng)村之所以出現(xiàn)大量閑置的宅基地，主要是由于現(xiàn)行的土地制度剝奪了農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間的自由流轉(zhuǎn)。

我國目前城鎮(zhèn)化水平之所以不夠高、速度不夠快，2.61億的農(nóng)民工及其家屬作為城鎮(zhèn)常住人口之所以處在進城不能落戶、遷徙不能定居的半城市化狀態(tài)，一個很重要的原因是城市住房價格過高，而城市住房價格過高是因為城市住宅用地價格過高，住宅用地價格過高又是因為城市住宅用地供給不足。一方面，需要深化土地制度改革，允許農(nóng)村建設(shè)用地特別是大量閑置的宅基地在符合規(guī)劃的前提下與國有建設(shè)用地同等入市，形成競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，才能通過增加城市住宅建設(shè)用地的有效供給降低地價，從而降低農(nóng)民工進城落戶的高房價門檻；另一方面，通過擴大務(wù)農(nóng)家庭的土地經(jīng)營規(guī)模提高糧食種植業(yè)的勞動生產(chǎn)率，從而大幅度提高糧農(nóng)的收入，從根本上抑制農(nóng)地非農(nóng)化和耕地非糧化，確保國家糧食安全目標(biāo)的實現(xiàn)，同時通過賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，縮小城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入差距。

（二）城鎮(zhèn)化與耕地保護并不矛盾：城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤

在確保18億畝耕地紅線和國家糧食安全的前提下，城市建設(shè)用地的增加是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實現(xiàn)的。所謂增減掛鉤是指，為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，通過把整治節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地，以掛鉤指標(biāo)形式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)來使用。具體來講，就是在土地利用總體規(guī)劃下，把擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即“拆舊地塊”）與擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即“建新地塊”），等面積一起構(gòu)成建新拆舊項目區(qū)（簡稱“項目區(qū)”），目的是保證“項目區(qū)”內(nèi)各類土地面積穩(wěn)定，達(dá)到建設(shè)用地總量增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。（原國土資源部：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，2008年6月27日）

增減掛鉤實質(zhì)上是建設(shè)用地指標(biāo)置換，其核心是地方政府通過村莊整治和農(nóng)民集中居住的方式，騰挪出宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地，并將其復(fù)墾為耕地，進而形成建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，使得地方政府除了既有年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，還能夠在城市近郊區(qū)征用等量耕地作為城市建設(shè)用地，從而實現(xiàn)盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，增加城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地，保障耕地總量和質(zhì)量動態(tài)平衡，推動城市化、工業(yè)化進程的目的，它是對“占補平衡”思路的合理延伸 。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策自2005年開始試點，到2013年底增減掛鉤試點在除西藏、新疆以外的29個省區(qū)市全面展開，一方面使試點地區(qū)的城市在國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)之外獲得了額外的建設(shè)用地指標(biāo)，使城市周邊的農(nóng)地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地，從而在提高了原有農(nóng)地使用價值的同時實現(xiàn)了更高的價值；另一方面在使偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)潛在價值得以實現(xiàn)的同時，進而使閑置的建設(shè)用地特別是宅基地轉(zhuǎn)換成耕地而得到有效利用。這樣，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不變、耕地總量不減（甚至可能一定程度增加）的條件下進一步優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源配置。