政務(wù)服務(wù)平臺電子文件單套歸檔實踐與啟示

吉祥

2015年9月國務(wù)院批復(fù)同意蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱“園區(qū)”）開展開放創(chuàng)新綜合試驗，賦予園區(qū)相對集中行政許可改革的試點任務(wù)，要求“園區(qū)加強行政審批信息化建設(shè)，構(gòu)建行政權(quán)力網(wǎng)上運行系統(tǒng)，推動跨部門審批流程公開透明，探索試驗全程電子化登記和電子營業(yè)執(zhí)照管理，全面推行網(wǎng)上審批和網(wǎng)上公開，不斷推動行政審批標準化、規(guī)范化、信息化建設(shè)”。[1]2019年7月園區(qū)“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺正式上線運行，這是園區(qū)新一輪深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，豐富“親商服務(wù)”內(nèi)涵的一項重要舉措。2020年3月江蘇省政務(wù)服務(wù)管理辦公室確定園區(qū)“一網(wǎng)通辦”為“江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有關(guān)系統(tǒng)電子文件單套歸檔”試點項目的實施平臺。經(jīng)過一年多的迭代優(yōu)化，園區(qū)行政審批局負責(zé)落實的試點項目于2021年9月順利通過國家檔案局專家組驗收，這標志著園區(qū)“不見面審批”的最后一環(huán)已經(jīng)打通，與政務(wù)服務(wù)深度融合的檔案工作進入了新的發(fā)展階段。

一、 實施背景

1. 深化政務(wù)服務(wù)改革的驅(qū)動

2019年，國務(wù)院第716號令《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》明確要求：“政務(wù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當對履行職責(zé)過程中形成的電子文件進行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。”[2]另一方面，“一網(wǎng)通辦”是提高園區(qū)行政機關(guān)辦事效率的重要方式，電子文件歸檔作為一項基礎(chǔ)性、支撐性的工作，是政務(wù)服務(wù)在線辦理必不可少的重要一環(huán)，提高電子文件歸檔效率和電子檔案管理水平不僅是檔案部門的一次改革創(chuàng)新，也是推動園區(qū)機關(guān)提升行政效能和公共服務(wù)水平的必然要求。

2. 電子檔案長期保存的需要

目前園區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺上可以辦理1242項各類業(yè)務(wù)，涉及88個上級系統(tǒng)和52個本級自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)。此前大多數(shù)的系統(tǒng)都缺少歸檔功能，就算有也與《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》及《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》等標準規(guī)范相差甚遠。如果這些系統(tǒng)中的電子文件不能扎口歸檔，日后將無法按照要求移交并保存，極易造成檔案散失甚至記憶斷層。[3]為此，園區(qū)各進館單位和檔案部門亟須承擔(dān)起將電子文件長期保存起來的責(zé)任。

3. 雙套制歸檔模式面臨挑戰(zhàn)

園區(qū)“一網(wǎng)通辦”上線運行以來，產(chǎn)生了大量的電子文件，如何歸檔成了一個難題。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的雙套歸檔方式不僅浪費人力、物力，某種程度上甚至阻礙了電子政務(wù)的發(fā)展。面對政務(wù)服務(wù)線上全流程無紙化的要求，疊加多樣化的文件類型（如音視頻文件、大幅面矢量圖等）根本無法輸出成傳統(tǒng)載體，單套歸檔的需求日漸凸顯，倒逼歸檔方式進行改革。

二、 歸檔方式的選擇

隨著新《檔案法》的實施以及諸如《電子公文歸檔管理暫行辦法》《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》等一系列政策法規(guī)的完善，明確符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子文件（如電子公文、電子證照等）可以僅以電子形式歸檔。滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，單套歸檔的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，作為過渡階段的雙套歸檔正逐漸被弱化，“單軌”產(chǎn)生的電子文件，采用“單套”的方式歸檔已成為數(shù)字轉(zhuǎn)型的常態(tài)模式和業(yè)內(nèi)普遍共識。[4-5]

從業(yè)務(wù)審批的角度看，要實現(xiàn)真正意義上的“不見面”，必須保證申請、受理、審批、發(fā)證、歸檔等各個環(huán)節(jié)全程網(wǎng)辦，整個過程中僅以電子形式流轉(zhuǎn)，因此必須“單軌”。從檔案的本質(zhì)屬性看，檔案最重要的屬性就是它的原始記錄性，在電子政務(wù)環(huán)境下產(chǎn)生的電子文件以電子方式歸檔才能最大程度地維護檔案的原始記錄性，[6]所以必須“單套”?！皢诬墕翁住笔谴蛲ā安灰娒鎸徟钡淖詈笠画h(huán)，其改變了傳統(tǒng)的文件收集、整理和歸檔方式，使電子文件的歸檔由年度歸檔轉(zhuǎn)變?yōu)榧磿r歸檔，由人工歸檔轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣託w檔，解決了業(yè)務(wù)部門與檔案部門存在的“兩張皮”現(xiàn)象，檔案數(shù)據(jù)的利用更為便利，共享也更加充分。

目前園區(qū)全程網(wǎng)辦事項已有130項，從可行、安全和可控的角度，本次試點選取31個高頻事項。如：建設(shè)用地規(guī)劃許可、城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可、義務(wù)教育入學(xué)報名和第二類第三類易制毒化學(xué)品購買備案等。試點范圍涉及經(jīng)發(fā)、人社、教育、執(zhí)法、應(yīng)急、市監(jiān)、環(huán)保、公安等10個局辦，面向法人和自然人，事項包括了行政權(quán)力類和公共服務(wù)類，涵蓋自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)、上級條線系統(tǒng)等多種情形，確保試點的全面性和代表性，成果可推廣可復(fù)制且風(fēng)險可控。

三、 設(shè)計思路與框架體系

1. 以問題為導(dǎo)向的設(shè)計思路

園區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺單套歸檔的實踐堅持以問題為導(dǎo)向，在設(shè)計思路上立足過去、現(xiàn)在和將來三個維度，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)工作和歸檔工作，全面分析需要解決的問題。一是對過去而言要解決兼容的問題。單套歸檔是基于現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的不同歸檔方式，它與此前的雙套歸檔一樣所面向的對象都是本質(zhì)相同的檔案資源。因此，實施過程中要保證采用單套方式歸檔的檔案資源能與雙套方式歸檔的檔案資源充分整合，避免形成新的“信息孤島”。對已經(jīng)存在的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要充分考慮與現(xiàn)有平臺的兼容，重視原有系統(tǒng)中存量電子文件的歸檔問題。[7]二是對現(xiàn)在而言要解決可行的問題?！耙痪W(wǎng)通辦”是一個多元的業(yè)務(wù)平臺，面對的用戶群體多、業(yè)務(wù)范圍廣、系統(tǒng)復(fù)雜程度高，單套歸檔面臨的問題復(fù)雜多樣，實施過程中要立足既有的標準和規(guī)范，結(jié)合實際選擇合理的路徑與框架，實現(xiàn)各類電子檔案全程合規(guī)流轉(zhuǎn)，促進檔案資源的共建和共享，使檔案工作真正服務(wù)于業(yè)務(wù)工作，為業(yè)務(wù)工作賦能。三是對將來而言要解決能用的問題?！澳苡谩币环矫媸侵鸽娮訖n案不因數(shù)據(jù)格式、軟硬件平臺的升級導(dǎo)致在將來無法重現(xiàn)，不因安全問題導(dǎo)致電子檔案的滅失。[8]另一方面是指電子檔案在將來能夠作為憑證使用，具備法律憑證價值。因此，必須采取有效的管理措施和技術(shù)手段，規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)流程，確保電子檔案滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的原則，保證電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。

2. 以數(shù)字政府為基礎(chǔ)的框架體系

園區(qū)“一網(wǎng)通辦”歸檔系統(tǒng)架構(gòu)是在園區(qū)智慧政府的整體框架內(nèi)，在園區(qū)大數(shù)據(jù)管理部門提供的信息化支撐能力和數(shù)據(jù)服務(wù)能力的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。按照《蘇州工業(yè)園區(qū)全面推進“一網(wǎng)通辦”加快智慧政府建設(shè)工作方案》要求，分散在各行政機關(guān)的各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理的政務(wù)服務(wù)事項要逐步整合至園區(qū)“一網(wǎng)通辦”，未整合的上級系統(tǒng)和自建系統(tǒng)只承擔(dān)業(yè)務(wù)審批功能，政務(wù)服務(wù)的受理端和反饋端均要統(tǒng)一到“一網(wǎng)通辦”總門戶?！耙痪W(wǎng)通辦”總門戶是網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的統(tǒng)一入口和統(tǒng)一出口，承擔(dān)著匯聚各類政務(wù)服務(wù)事項電子文件的任務(wù)。

園區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺上各部委辦局產(chǎn)生的電子文件，通過收集、整理、打包，依據(jù)設(shè)定的歸檔策略推送至電子文件歸檔交換系統(tǒng)。電子文件歸檔交換系統(tǒng)對各業(yè)務(wù)系統(tǒng)流轉(zhuǎn)過來的歸檔數(shù)據(jù)包進行“四性”檢測，符合要求的歸檔數(shù)據(jù)包一套移交檔案保真系統(tǒng)，用于長久保存和校驗；一套移交數(shù)字檔案室，分發(fā)至各單位全宗；不符合要求的歸檔數(shù)據(jù)包原路退還至各業(yè)務(wù)系統(tǒng)。數(shù)字檔案室對接收到的電子檔案進行檢測、解包、整理、編目，對內(nèi)提供利用，需要進館的電子檔案在數(shù)字檔案室保管一段時間后，通過網(wǎng)閘或離線的方式移交至數(shù)字檔案館平臺。流程如圖1所示。

四、 全生命周期的業(yè)務(wù)流程融合

1. 從前端審批到后端歸檔的融合

解決電子檔案的真實、完整、可用和安全，是“單軌單套”歸檔的應(yīng)有之義。需從管理和技術(shù)兩個層面著力解決這一關(guān)鍵問題，管理層面為了保證政務(wù)服務(wù)事項與辦事指南同源，園區(qū)協(xié)調(diào)辦印發(fā)了《蘇州工業(yè)園區(qū)政務(wù)服務(wù)事項及辦事指南更新管理辦法》，同時為保證政務(wù)服務(wù)事項與電子文件歸檔同源，印發(fā)了《蘇州工業(yè)園區(qū)政務(wù)服務(wù)全程電子化文件單套歸檔工作機制》。技術(shù)層面采用數(shù)字簽名和電子簽章等技術(shù)措施確保電子文件真實性；“一網(wǎng)通辦”事項庫、業(yè)務(wù)受理端和電子文件歸檔交換系統(tǒng)三方同步，基于“事項清單—業(yè)務(wù)辦理—文件歸檔”的一致，確保電子檔案的完整性；采用通用的版式文件格式和元數(shù)據(jù)實時歸檔策略，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中可控可溯，確保電子檔案的可用性；通過檔案保真，借助科學(xué)合理的數(shù)據(jù)備份和數(shù)據(jù)遷移技術(shù)確保電子檔案的安全性。

2. 從電子文件到電子檔案的融合

檔案業(yè)務(wù)工作概括起來講就是“收、管、存、用”，對電子文件歸檔和電子檔案的管理同樣如此。此次試點將分類方案、歸檔范圍、保管期限、是否進館、查詢利用、開放控制等要求予以前置，實行了多表合一的前置審批，從檔案業(yè)務(wù)視角實現(xiàn)了電子文件從產(chǎn)生到歸檔、最終被銷毀或長期保存的全生命周期管理。

（1）歸檔范圍

園區(qū)政務(wù)服務(wù)事項電子文件的歸檔范圍參照辦事流程，梳理提交受理、審批過程和結(jié)果反饋環(huán)節(jié)的材料清單，以各部門所涉及的事項為單位逐一匯總，默認情況下所有列出的材料全部需要歸檔，也可以根據(jù)實際情況確定文件清單中的必歸項和涉及必歸項，用于移交時校驗完整性。

（2）分類方案

園區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺產(chǎn)生的電子文件，分類整理到各單位的業(yè)務(wù)檔案門類，業(yè)務(wù)檔案以字母“YW”為類目代號，按業(yè)務(wù)類型分二級類目，二級類目內(nèi)按“年度—保管期限”編件號?？紤]到同一政務(wù)服務(wù)事項存在線上和線下兩種辦理途徑，對應(yīng)的歸檔方式也存在雙套和單套兩種方式，為便于數(shù)據(jù)融合，檔號結(jié)構(gòu)統(tǒng)一為：全宗號-類目代號.分類號-年度-保管期限-件號，同時為了區(qū)分，又在分類號的設(shè)置上加以區(qū)別（雙套的分類號用1、2……n表示；單套的分類號增加了代號E，代表電子檔案，用E1、E2……En表示）?；诮y(tǒng)一的分類方案，既保證了電子檔案的獨立性，又與傳統(tǒng)載體檔案保持了相對一致。

（3）整理規(guī)則

園區(qū)把一次審批的成套材料及相關(guān)元數(shù)據(jù)組成一件打包固化，通過事項庫預(yù)設(shè)權(quán)限，對組件的每份文件實現(xiàn)分級查詢和開放鑒定，進一步提高了管理的精細化水平。

（4）保管期限

園區(qū)政務(wù)服務(wù)事項電子文件保管期限的設(shè)定參照國家檔案局第8號令《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》的要求執(zhí)行，條線有明確規(guī)定的按條線規(guī)范執(zhí)行。同一類內(nèi)容的電子文件與傳統(tǒng)載體文件的保管期限保持一致，并根據(jù)園區(qū)檔案館的接收進館范圍分為進館與不進館兩大類。

（5）查詢利用

政務(wù)服務(wù)事項電子檔案的查閱對象主要有申請人、審批單位、其他審批單位、公檢法紀等五類，在此基礎(chǔ)上分別賦予各查閱對象申請?zhí)峤?、審批過程、審核結(jié)果三個環(huán)節(jié)材料的查詢權(quán)限。申請人可以通過“一網(wǎng)通辦”的用戶空間，自行查閱自身提交的材料和審批部門反饋的結(jié)果。審批單位可以通過本單位的數(shù)字檔案室查詢電子檔案。納入“一網(wǎng)通辦”的其他審批單位可通過數(shù)字檔案室查詢各審批單位主動共享的電子檔案或特定單位授權(quán)查詢的電子檔案，進一步促進了電子檔案資源共享與利用。

（6）檔案開放

園區(qū)將檔案的開放控制屬性劃分為提前開放、滿25年開放和控制利用三類，研究制訂了簡易可行的政務(wù)服務(wù)事項電子檔案劃控標準：一是凡是《政府信息公開條例》要求主動公開的信息歸檔后一律提前開放；二是凡是法律法規(guī)有公開要求且公示過的信息歸檔后一律提前開放；三是凡是材料中涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密的信息歸檔后一律控制利用；四是除此以外的信息歸檔后原則上滿25年向社會公眾開放。

五、 實踐經(jīng)驗

1. 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全保障機制

單套歸檔是園區(qū)檔案工作的顛覆性變革，是一項系統(tǒng)工程。一是園區(qū)成立了由管委會分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的工作推進小組，從戰(zhàn)略和全局的高度予以統(tǒng)籌，保障物力、財力和人員配置。二是理順業(yè)務(wù)部門、檔案部門和技術(shù)部門的各自職責(zé)，結(jié)合工作需要組建工作專班，建立起職責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的工作體系，形成工作合力。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升全員的檔案意識和電子文件歸檔的業(yè)務(wù)能力。四是將單套歸檔工作納入“一網(wǎng)通辦”的績效考核體系，過程中加強檢查評估。

2. 優(yōu)化頂層設(shè)計，各司其職提高效能

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分工負責(zé)”的建管模式，納入“一網(wǎng)通辦”的各單位歸檔系統(tǒng)統(tǒng)一建設(shè)、歸檔業(yè)務(wù)自行辦理。一是園區(qū)行政審批局、檔案管理中心和大數(shù)據(jù)中心基于智慧政府統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)、統(tǒng)一管理本級電子文件歸檔交換平臺和數(shù)字檔案室，充分利用現(xiàn)有政務(wù)資源避免重復(fù)建設(shè)。二是各審批單位負責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)電子文件的形成、辦理、歸檔、移交、保管、利用工作，很好地適應(yīng)了我國現(xiàn)行的文檔管理體制，將電子文件的歸檔管理責(zé)任明確落實到各形成單位。

3. 注重工作實效，分步推進穩(wěn)步實施

一是試點的廣度方面，先通過推動政務(wù)事項上線提高“一網(wǎng)通辦”的覆蓋面，再通過信息化建設(shè)，打通各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，不斷提高全程網(wǎng)辦的普及率，以此實現(xiàn)“單軌單套”歸檔。二是試點的深度方面，園區(qū)基于“單軌單套”的歸檔模式，規(guī)避了“容缺歸檔”產(chǎn)生的可能，全面理順了審批事項和電子文件歸檔全生命周期的各個環(huán)節(jié)，完善了保障電子檔案“四性”要求的核心技術(shù)能力，實現(xiàn)了真正意義上的單套。

4. 強化標準建設(shè)，經(jīng)驗可復(fù)制可推廣

試點的目的在于推廣，推廣的有效形式就是標準。在推動園區(qū)“一網(wǎng)通辦”電子文件單套歸檔工作的過程中，堅持體系化的實施理念，立足國家和行業(yè)已有標準，從管理和技術(shù)層面豐富完善了事項同源、用戶認證、電子印章、數(shù)據(jù)接口、檔號編制等標準，形成了一個自上而下的標準體系。這一標準體系橫向能保證整體架構(gòu)的一致性兼容各類業(yè)務(wù)平臺，縱向能保證各單位的電子文件歸檔流程合理規(guī)范，滿足單套歸檔的要求。經(jīng)實踐檢驗，該套標準體系可直接應(yīng)用，實現(xiàn)了歸檔工作由“憑經(jīng)驗辦”到“對照標準辦”的質(zhì)變。

注釋與參考文獻

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